產業扶貧模式及對策研究
——以山東省產業扶貧為例

（山東省人民政府機關服務中心，山東 濟南250011）

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視扶貧開發,在到國內各地考察中有多半涉及扶貧工作。2016年7月，習近平總書記在安徽考察時強調，“要脫貧也要致富，產業扶貧至關重要，產業要適應發展需要，因地制宜、創新完善”。2016年7月，習近平總書記在寧夏考察時強調，“發展產業是實現脫貧的根本之策。要因地制宜，把培育產業作為推動脫貧攻堅的根本出路”。中央明確提出，“十三五”期間我國要采取產業扶貧方式脫貧3000萬以上貧困人口。打贏脫貧攻堅戰，必須深入貫徹習近平總書記脫貧攻堅戰略思想，抓好產業扶貧，解決人窮村也窮的問題，推動精準扶貧、精準脫貧。

一、產業扶貧的內涵及特征

產業扶貧是以市場為導向，以經濟效益為中心，以產業集聚為依托，以資源開發為基礎，對貧困地區的經濟實行區域化布局、工業化生產、一體化經營，專門化服務，形成一種利益共同體的經營機制，把貧困地區產業的產前、產中、產后各個環節統一為產業鏈體系，通過產業鏈建設來推動區域扶貧的方式。

與傳統“輸血式”或是“救濟式”扶貧方式相比，特色產業扶貧具有主動性、持續性、真脫貧、可復制的獨特優勢。一是主動性。相比于送錢送物的救濟式扶貧，開發式特色產業扶貧，貫徹共享發展理念，立足當地優勢資源，建立科學合理的利益聯結機制，形成人人參與、人人盡力、人人享有的共建共享機制，農戶、企業、市場每個細胞都可以得到激活，貧困人口的主動性更強、參與度更高，經濟效益和帶動效應也更明顯，從生存型反貧困向發展型反貧困轉變。二是持續性。長期以來，一些貧困地區單純靠傳統農業沒有解決溫飽問題，救濟式扶貧也不能解決根本問題。開展特色產業扶貧，依托新型農業經營主體的先進生產技術、豐富管理經驗和良好市場口碑等優勢，發揮引領帶動作用，有效解決貧困農民缺資金、缺技術、缺信息、缺市場的難題，實現千家萬戶小生產與千變萬化大市場的對接，將資源優勢轉化為產業優勢、經濟優勢，帶來長久持續的收益，不僅能夠使有勞動能力的貧困人口就地就近脫貧，而且能夠以資產收益的方式帶動無勞動能力的貧困人口脫貧，確保脫貧效果的持續性。三是真脫貧。部分地區“趕著”向前脫貧，在脫貧資金投入、脫貧項目覆蓋、貧困人口增收等方面存在一定程度的“數字”脫貧問題，調研發現貧困農民收入更加依賴經營收入，必須在拓寬收入來源上下功夫。四是可復制。開展特色產業扶貧，精選產業項目、精挑幫扶主體、精心示范帶動，切實提高貧困群眾的自我發展能力，讓貧困群眾在產業項目發展中真正受益、真正脫貧，這種扶貧方式具有經濟效益和社會效益雙重優越性，因此可復制易推廣，貧困群眾容易接受。

二、山東特色產業扶貧的新實踐

近年來，山東省各級各部門把特色產業扶貧作為提高貧困村、貧困戶自我發展能力的根本舉措，結合當地資源稟賦和產業優勢，突出特色，精準施策，積極創新特色產業扶貧的方法和模式，開展了一系列探索和實踐，取得了良好的效果。

（一）依托新型經營主體帶動模式。依托新型經營主體，采取集中連片發展方式，建設和打造產業基地，發揮新型經營主體的帶動引領作用，建立“公司+農戶”“公司+合作社+農戶”“公司+基地+農戶”等多種形式，通過結對幫扶、資金支持、技術服務、訂單收購等方式，引導貧困村、貧困戶發展特色產業，為農戶提供產前、產中、產后各種服務，幫助貧困戶解決信息、資金、技術、市場等難題，帶動當地貧困戶增收。2017年，全省組織實施產業扶貧項目5609個，總投資35.02億元。淄博市沂源縣充分發揮龍頭企業的帶動作用，建設生態循環農業。該縣安信農產品開發有限公司流轉劉家石溝村、東五斗村、丁崔嶺村、王家石溝村、齊家石溝村等6個村的土地，輻射帶動2個省級貧困村、1個市級貧困村和4個低收入村，帶動脫貧人口4200人，安置農村剩余勞動力500余人，實現農民人均增收3000元。

（二）閑置院落利用模式。針對絕大多數貧困戶難以走出家門就業和農村“空心化”實際，將家庭院落作為特色產業扶貧的突破口，積極引導貧困戶充分利用閑置院落和房前屋后空閑地，發展適合一家一戶的傳統特色產業項目，有效增強了貧困地區和貧困群眾的自我發展能力，實現了扶貧效益與經濟效益、社會效益、生態效益的有機統一。萊蕪市引導貧困戶利用閑置庭院和房前屋后發展力所能及的種養項目和手工加工項目，打造“一村一品”“一鎮一業”的特色脫貧之路，目前全市一半左右的農村有了特色主導產業，其中，觀賞葫蘆專業村168個、食用菌專業村58個、蒜黃專業村53個、黃花菜專業村8個、雪藕專業村22個、肉兔專業村12個、塑編專業村42個、柳編專業村18個、鐵藝加工專業村15個；盤活農村閑置院落和房前屋后空閑地1500多畝，畝均效益近萬元；80%以上的農村貧困人口實現家門口就業脫貧，每年新增純收入4000元以上。

（三）農村電商融合帶動模式。把農村電商作為精準扶貧的新引擎，積極探索“互聯網+”扶貧模式，選擇具體條件的貧困村、貧困戶，大力發展農村電子商務。通過提供教育培訓、資源投入、市場對接、發放貸款等服務，積極引導支持貧困群眾開辦網店，銷售特色農產品、手工藝品、旅游資源等，提高貧困人口電商創業就業能力。2017年，全省組織實施電商扶貧項目161個，設立村級電商服務點363個，帶動貧困戶10329戶。菏澤市積極構建電商服務體系，全市7縣2區全部成立縣級電子商務公共服務中心，“千縣萬村”試點實現縣區全覆蓋，村級電商服務點發展到2928個；郵政村級電商服務點900個，開創省內村級電商服務站的先河；樂村淘村級電商服務點1107個，占全省的1/5。曹縣設立專項引導資金，大力發展電子商務，截至今年上半年，全縣共開設網店4.5萬個，“淘寶鎮”“淘寶村”數量分別占全省的1/2、2/5以上，帶動近20萬人就業。其中，通過幫助貧困戶開設網店、來料加工、培訓打工等多種方式，實現脫貧1.2萬人，不少貧困戶過上了小康生活，有效加快了精準扶貧、精準脫貧進程。

（四）綠色產業增長帶動模式。充分利用荒灘、荒坡、村集體房屋、農業設施等集體閑置場所，以及貧困戶屋頂和院落空閑地，通過財政資金、企業投資、扶貧融資等方式，整合資金、集中投入，大力發展村級光伏發電、家庭光伏發電項目，推進光伏產業發展。運營中，明確收益歸貧困村集體和貧困戶所有，實現了“貧困戶穩定脫貧、村集體長期收益”。去年以來，全省建成并網項目338個，建設規模17.8萬千瓦，覆蓋2.3萬個貧困戶；在建項目629個，建設規模94.4萬千瓦，覆蓋7.8萬個貧困戶。臨沂市沂南縣按照“政府集中安裝、集體統一管理、收益精準到戶”的工作思路，明確光伏扶貧項目收益的40%作為村集體收入，60%用于補助無勞動能力貧困戶，補助金通過“惠農一卡通”精準撥付到村、發放到戶。

（五）鄉村旅游合作帶動模式。充分利用農村田園景觀、自然生態、農耕文化、民俗文化等特色資源，加大資金支持力度，引導貧困村、貧困戶大力發展鄉村旅游，把貧困地區的綠水青山變成脫貧致富的金山銀山。山東省計劃三年內扶持400個省定扶貧工作重點村發展鄉村旅游，其中2016年投入扶貧資金1.3億元，帶動社會資本投入12億元，支持206個重點村，帶動貧困戶1.1萬戶。棗莊市山亭區以創建國家全域旅游示范區為抓手，把脫貧攻堅與旅游開發緊密結合，以旅游扶貧重點村為單位，規劃了三大旅游片區，對發展鄉村旅游的貧困村和貧困戶給予資金獎補。目前，全區已發展國家和省級鄉村旅游示范點20個、省級旅游特色村23個、鄉村民宿51家，帶動1562戶貧困戶增收脫貧。

（六）打造“就業扶貧車間”模式。這種模式針對部分貧困戶勞動能力弱、外出不方便等實際困難，積極探索打造以“就業扶貧車間”為載體的就地就近就業脫貧模式，鼓勵企業把產業鏈條延伸到鄉村，為貧困戶搭建就業創業平臺、產業發展平臺，將“就業扶貧車間”與產業扶貧項目、農村電商等積極對接，把幫扶資金、項目與當地產業基礎結合，引導貧困戶就地就近從事訂單生產、入企務工、代管代養等產業就業方式，以產業就業助力脫貧攻堅。截至今年上半年，全省共建成廠房式、居家式、合作社式“扶貧車間”5771處，吸納貧困勞動力就業9.8萬人。菏澤市鄄城縣出臺《關于加強扶貧就業車間利用工作的實施意見》，在全縣每個行政村新建或改建了1個300平方米左右的扶貧車間，并要求扶貧車間內貧困人口用工占比不低于30%。截至目前，全縣共新建、改建扶貧車間536個，直接安置和輻射帶動67603人就業，其中貧困人口27039人。

（七）特色金融扶貧助力模式。積極開展金融精準扶貧，引導涉農金融機構創新金融產品，支持鼓勵新型農業經營主體幫扶貧困戶脫貧致富。截至今年上半年，全省金融扶貧重點縣達到85個，省市縣三級累計安排風險補償和貸款貼息資金16.76億元；累計發放扶貧再貸款47.53億元、小額扶貧貸款70.62億元，受益貧困人口15.59萬人。臨沂市沂南縣堅持“政府主導、企業參與、金融助推、創新機制”的總體思路，發揮金融扶貧的“杠桿”撬動作用，在全省率先創新推出 “富民農戶貸”“富民生產貸”兩種金融精準扶貧產品，有效緩解了貧困戶和新型農業經營主體擔保難、貸款難、貸款貴問題。為強化扶貧帶動效應，促進農村整體提升，該縣又將扶貧信貸的優惠政策向非貧困戶延伸，推出了“富民發展貸”產品，促進了特色產業發展。

三、當前特色產業扶貧存在的問題及制約

山東省特色產業扶貧探索出很多成功經驗，取得了較好成效。但產業扶貧還存在不少問題和制約，發展產業無門路、無資金、無技術、無市場、無膽量“五無”現象突出。主要表現為以下幾個方面。

（一）部分基層干部畏難懶政思想嚴重。特色產業扶貧市場風險大，既需要深入研究培育當地特色產業，又要做大量工作讓貧困戶能夠參與到特色產業中，工作任務重、周期長、見效慢。但目前部分基層干部有的忙于事務性工作，對發展特色產業扶貧研究分析少、統籌謀劃少、管用辦法少；有的干部沒有認真分析市場主體需求和貧困戶情況，盲目“拉郎配”，將其他地區的發展做法生搬硬套、削足適履；有的干部怕擔風險、擔責任，害怕特色扶貧產業發展不起來影響政績，更愿意把資金與精力投入到修路、建橋、完善農田水利設施等方面，沒有真正研究當地產業，也基本沒有人一家一戶的去幫助貧困戶發展特色產業，導致特色產業扶貧工作推進速度慢、成效差。

（二）頂層設計不足，產業優勢發揮不明顯。全省各地都探索出了特色產業扶貧的獨特經驗和發展模式，但大部分地區缺乏對扶貧產業的總體統籌和謀劃。一是政府規劃指導不足。從制度上講，特色產業扶貧需要通過政策引導鼓勵農業龍頭企業、農民合作社等新型農業經營主體，帶動貧困戶發展產業脫貧致富。但目前看各級政府的規劃指導相對滯后，缺少特色產業脫貧的具體規劃，工作中扶貧產業多以項目的方式切入，由基層扶貧部門根據當地優勢特色農業確定扶貧項目，在融入當地縣域和鎮域經濟上統籌謀劃少，有的扶貧產業不符合縣域經濟發展規劃，有的扶貧產業不符合貧困戶實際，造成扶貧產業“水土不服”。二是支持特色產業扶貧的政策需要進一步整合。省政府辦公廳關于統籌整合使用財政涉農資金支持脫貧攻堅的意見，明確提出涉農資金縣級整合并且必須有20%以上的比例用于扶貧，這是破解以往政策資金廣撒“胡椒面”的好辦法。但基層反映，在實際操作中，各部門資金仍歸口下達，“買醬油的錢不能買醋”的問題仍然存在。三是扶貧產業市場風險防控機制缺失。現有的扶貧產業主體能力較弱，難以準確分析市場前景和風險，造成扶貧產業成長慢，甚至嚴重依靠政府支持。有群眾反映，前些年某地以專項扶貧資金發展苗木種植產業，結果因市場苗木種植飽和，造成銷售困難，不僅沒有給貧困群眾帶來收益，還成為當地政府和群眾的負擔。

（三）新型農業經營主體帶動貧困戶脫貧的動力和能力需要進一步提高。一是部分經營主體帶動貧困戶發展的積極性不高。基層反映，部分企業社會責任感不強，認為扶貧項目收益慢、利潤低、風險大，自愿帶動貧困戶脫貧的意識不夠，個別企業幫扶貧困戶脫貧的動力來自政府提供的貼息貸款，一些企業由于沒有貼息貸款也不愿主動到貧困村發展基地。二是經營主體與貧困戶之間的利益聯結機制不健全。部分合作社運行機制不夠健全，貧困戶入股合作社增收不高，部分經營主體幫扶的目標也只是保證貧困戶收入能夠超過脫貧線，距離小康還有較大差距。三是不少貧困群眾參與的扶貧產業為傳統經營項目，處于產業鏈條的最底端，產品附加值不高，帶動貧困戶增收能力偏弱，特別是脫貧之后的奔小康難度較大。

（四）金融政策落實難到位，產業發展缺乏資金支撐。一是銀行慎貸、惜貸。雖然各級政府出臺了金融扶貧的政策，列支專項風險補償資金，但由于扶貧貸款的風險明顯高于其他涉農貸款，銀行出于自身風險防控，不愿對貧困戶進行貸款，仍有相當一部分貧困戶難以獲得扶貧貸款，針對幫扶主體的“富民生產貸”也主要投放于大型企業。有地方表示能夠提供有效抵押物、真正享受小額扶貧貸款的市場主體不足20%。二是扶貧貸款成本偏高，影響幫扶主體貸款的積極性。有地方反映，針對幫扶主體的扶貧貸款，一般按照帶動一戶貧困戶脫貧給予5萬元的貸款額度，銀行基準利率為4.35%，其中政府貼息3%，幫扶主體承擔1.35%。但在實際運作中，幫扶主體必須每年給貧困戶帶來不少于3000元的收益，有的貧困戶沒有勞動能力，只能給予現金分紅，相當于企業承擔了6%的利率，再加上2%的擔保費，幫扶主體實際承擔的貸款成本達到7.35%，與正常銀行貸款利率差別不大，政策的優惠性無法體現。

（五）貧困戶自身發展能力不足，難以融入產業發展。一是大部分貧困戶自身技能不足。目前,山東省還有省標農村貧困人口近百萬人，其中60歲以上的占53.8%，無勞動能力的占58.5%，因病因殘致貧的占67.7%，大多數人無法從事重體力勞動，學習掌握扶貧特色產業知識技能難度也較大。二是貧困戶參與扶貧特色產業的積極性不高。部分貧困戶瞻前怕后，存在思想顧慮，害怕市場風險，擔心付出了勞動得不到回報，存在“寧愿苦熬，不愿苦干”的思想。三是個別貧困戶認識有誤區。受以前各種“輸血式”扶貧影響，“思想貧困”的問題在部分貧困地區仍然存在，貧困人口精神動力不足、思想觀念落后，“等、靠、要”思想嚴重，搶戴“貧困帽”，指望“靠救濟”。

四、推進山東產業扶貧的對策建議

當前，山東省已進入扶貧開發的攻堅拔寨沖刺期，必須堅持政府主導、市場引導、因地制宜、生態優先、綠色發展的特色產業扶貧理念，以增加農村貧困人口收入為核心，找準產業項目與貧困人口的結合點，切實為貧困戶量身打造適合的產業和模式，激發貧困戶的主動性和積極性，讓每個有勞動能力、有致富愿望的貧困戶都能參與特色產業扶貧，讓每個無勞動能力的老弱病殘貧困戶都能享受到特色產業收益。

（一）堅持“五項原則”，選準特色產業。總結分析扶貧先進地區典型經驗，扶貧產業必須符合“五項原則”：一是符合區域資源和生產條件，確保產業落得下；二是考慮貧困群眾勞動能力和技能現狀，確保項目易接受；三是遵循市場發展規律，確保市場有空間；四是產品品質要有特色，確保價格賣得好；五是產業具有可延續性，確保開發價值高。在此原則下，要以縣（市、區）為單位，編制特色產業扶貧規劃，選準特色產業扶貧項目和扶貧模式，精準施策、精準發力。要注重長短結合，堅持以短養長、科學規劃、合理布局，短抓糧食、果蔬、畜禽、水產養殖等短平快產業，長抓“農業+、林業+、旅游+、電商+”等深度融合，跨界發展產業，形成“一村一品、一鄉一業”產業格局。

（二）實施“幫貧帶富”，發揮新型經營主體帶動作用。培育壯大農業龍頭企業、農民合作社、家庭農場、種養大戶、田園綜合體等農業新型經營主體，鼓勵新型經營主體主動承擔扶貧責任，以“龍頭企業+農戶”“龍頭企業+基地+農戶”“公司+合作社+農戶”“家庭農場＋貧困戶”等模式，把更多農村貧困戶納入產業化經營鏈條，向貧困戶提供全產業鏈服務，形成全過程、長鏈條、廣覆蓋的引領帶動關系，帶動貧困戶增收脫貧致富。

（三）構建“互利多贏”利益聯結機制，確保貧困群眾享受產業發展紅利。鼓勵扶持新型經營主體通過土地流轉等方式，盡快形成一批產業關聯度大、規模化集約化水平高、輻射帶動面廣的示范基地，為建立新型經營主體與貧困戶緊密型利益聯結機制奠定基礎。鼓勵新型經營主體通過股份合作型、訂單合同型、價格保護型、服務協作型、流轉聘用型等模式，與貧困戶形成“風險共擔、利益均沾”的利益共同體，建立起緊密型利益聯結機制。鼓勵股份合作幫扶模式，引導農村貧困戶以農村承包土地經營權、農民住房等財產權折價入股，由農業龍頭企業或農民合作社統一經營管理，貧困戶持股分紅，負盈不負虧。財政專項扶貧資金和其他涉農資金投入農業、光電、風電、鄉村旅游等項目形成的資產，可折股量化到農村貧困人口，資產收益及時回饋貧困戶。

（四）健全“持續落實”保障機制，助推特色產業扶貧向縱深推進。推進產業扶貧工作，要調動各方面力量，上下配合，多方聯動，凝心聚力，共同行動。一是整合各類支農惠農資金。圍繞加大產業精準扶貧支持力度，積極整合農、林、水、科技等部門的資源優勢，以項目實施為載體，提高涉農資金扶貧效益，推進特色產業扶貧工作。山東省已明確提出涉農資金的20%以上用于扶貧脫貧，要嚴格落實，做好部門溝通、上下銜接，發揮資金最大效益。二是健全金融服務體系。引導農村金融機構加大扶貧產業貸款支持力度，鼓勵金融機構創新擔保方式，探索符合貧困地區特色產業發展特點的金融產品和服務方式。實行差異化的扶持方案，找準支持方向和著力點，實現金融資金扶貧效益的最大化。三是加強貧困人口技能培訓。廣泛發動科研院所、大專院校、農技推廣人員，深入農村和田間地頭，面對面授課、手把手示范，開展實用技術培訓，讓貧困群眾一看就懂、一學就會，能夠迅速掌握技能，發展產業項目。要發揮龍頭企業、農民合作社等在技術推廣中的作用，讓貧困人口掌握標準化生產技術，提升種植、養殖水平。要統籌各類培訓資源，加強就業創業培訓，增強貧困人口的就業技能。四是改善基礎設施。完善交通、通信等基本保障，推動農產品批發市場升級改造，發展農村電子商務，建立網絡營銷渠道，助推特色產業走出去。