論法治中國建設的三個維度

梅獻中

全面推進依法治國、建設社會主義法治國家，是全民族共識和重大的治國方略。如何把世界上法治國家建設的普遍經驗融入到我們民族的法律文化傳統之中，并結合當代中國發展變化的現實國情，創造出有中國特色、中國風格、中國氣派的法治模式，走出一條具有中國特色的法治道路，從而建設“法治中國”，無論在當前還是在今后相當長的時期內，都是一項緊要而艱巨的任務，也是時代賦予我們的莊嚴職責。

“法治中國”是“法治國家”概念的中國式理解、中國式表達、中國式構建。法治中國建設是一項龐大的系統工程，需要從法治國家、法治政府、法治社會三個面向著手，三位一體，系統推進，而不能顧此失彼。事實上，在法治國家、法治政府、法治社會三者的關系上，它們相互依存，彼此影響，是一個不可分割的統一整體。同時，三者的角色與地位又有很大的差異，在時間、空間和路徑維度上呈現出錯綜復雜、千姿百態的景象。觀察回顧我們黨的十一屆三中全會以來法治國家建設的歷程，在時間維度上，我們走過了從提出建設法治國家的主張到強調加強法治政府建設，再到當前重視法治社會建設的一個歷時性走向，這反映出我們對建設法治國家的道路日漸清晰、認識不斷深化。在空間維度上，我們提出建設法治國家，從來沒有、也不可能脫離社會發展的實際去建設法治政府。若要建設法治國家，就必然要重視法治政府和法治社會建設，忽視任何一方都是不全面的、有缺陷的，所以，對這三者進行“一體建設”成為必要。在路徑維度上，由于政府的關鍵作用和社會的基礎作用，在建設法治國家的道路上二者必須齊抓共建、共同推進。我國是共產黨領導的社會主義國家，黨的各級組織和領導干部在推進法治中國建設中起著重要的表率作用，全面提高黨的各級領導干部的法治思維和依法辦事能力，成為法治中國建設順利進行的重要保障，由此看來，把握法治建設明確走向的“時間之維”，理順法治建設三重關系的“空間之維”，以法治政府和法治社會齊抓共建與提高黨的領導干部的法治思維和依法辦事能力的“路徑之維”，對我們認知、構建法治中國，全面推進依法治國，具有十分重要的意義。

一、法治中國建設的時間之維

回顧我國改革開放以來法治建設的歷程，從最初依法治國、建設社會主義法治國家方略的提出，到近年來對法治國家、法治政府、法治社會一體化建設的強調，再到“法治中國”愿景的提出，我們經歷了一個認識不斷深化、方向漸趨明確的歷程。

建設法治國家方略的提出，是在中共十一屆三中全會以后，鄧小平基于對社會主義建設歷史經驗和教訓的總結，提出了一系列發展社會主義民主、健全社會主義法制的思想和主張，這些思想和主張繼承和發展了馬列主義、毛澤東思想有關民主和法制建設的基本精神，為中國共產黨依法治國方略的提出奠定了理論基礎。在此基礎上，以江澤民為核心的黨的領導集體，認識到實行和堅持依法治國對于推進經濟持續健康發展和社會全面進步，保障國家長治久安的重要意義，繼而在黨的十五大報告中提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的宏偉目標。1999年3月，九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案明確規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。”這就以根本大法的形式把依法治國的方略上升為一項基本的法律原則［1］。作為依法治國的重要組成部分，依法行政、法治政府等概念逐漸成為法治國家建設的中心話題。為貫徹黨中央的決議，落實憲法修正案的精神，1999年11月，國務院發布了《關于全面推進依法行政的決定》，要求各級政府加強制度建設，嚴格行政執法，強化執法監督，切實提高依法辦事的能力和水平。2004年3月，國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》，對法治政府建設提出了總體要求，在加強和改進制度建設、全面推進政務公開、強化行政監督和問責等方面又進行了具體部署。2012年11月，胡錦濤在黨的十八大報告中強調要推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，要擴大社會主義民主，全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家。2012年12月，習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話中首次提出，要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會 “一體建設”［2］。2013年2月，習近平總書記在中央政治局集體學習時進一步強調了法治“一體建設”問題［3］。2013 年 11 月，十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，以全黨決議的方式提出了法治“一體建設”問題。2014年10月，中共十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《依法治國決定》），在這個具有重大歷史意義的法治文件中，依法治國的思想有了重大發展，不但要堅持法治“一體建設”，而且要實現國家治理體系和治理能力現代化。“一體建設”命題的不斷提出和國家治理體系和治理能力現代化目標的確立，表明我國法治建設的進程已走向深入，法治國家建設的內涵有了新的發展，法治中國建設已達到了新的階段。2016年10月，中共十八屆六中全會審議通過了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》，明確提出辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在黨要管黨、從嚴治黨，從執政黨做起，率先垂范、以身作則，法治國家建設才有領導力量。這些黨內法規文件的制定，約束了各級黨組織的權力，規范了黨的各級組織和領導干部的職責，突出和強化了在法治中國建設中黨的靈魂與核心作用，進一步推進了法治中國建設。2017年10月，習近平總書記在黨的十九大報告中指出，全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障，在堅持“共同推進”“一體建設”的同時，必須堅持依法治國和以德治國相結合，依法治國和依規治黨有機統一［4］。

從法治國家戰略的提出，到法治政府——法治社會——法治中國建設進程在時間維度上的歷時性走向，體現了這樣幾個特點和規律：（1）建設法治中國的過程是一個認識不斷深化的過程，呈現出螺旋式的上升趨勢，這種螺旋式上升的趨勢體現了中國發展和前進的方向。（2）建設法治中國是中共幾代領導集體承前啟后、不斷探索的過程，是集體智慧的凝結，是現代法治文明深入人心、治國理政方式法治化的中國實踐和中國智慧。（3）如果說最初提出建設法治國家僅僅是一個愿景的話，那么建設法治政府、法治社會，進而推進“一體建設”就成為一種具體的法治規劃和實施方案了。接中國地氣、講中國話語、解中國問題、談中國理想，其共同的目標是建設一個“法治中國”。（4）“一體建設”命題的提出，是與過去單獨建設、片面建設相對應的，反映了法治國家建設的理論與實踐已從模糊到清晰、從個別向整體、從特殊性向一般性轉變，法治建設已進入到一個更高的階段。（5）中國共產黨作為治國理政的領導核心，在法治中國建設中發揮著關鍵作用，只有黨要管黨、從嚴治黨，不斷強化黨的領導干部的法治思維和依法辦事能力，才能在法治建設中起到引領和表率作用，才能使法治中國建設的愿景化為日新月異的成效。法治國家建設中縱向延伸的時間之維，給我們呈現了一個清晰的法治中國建設“路線圖”。

二、法治中國建設的空間之維

法治中國建設不但在時間維度上脈絡清晰，而且在空間維度上也同樣關系明確、結構清晰，這表現在三者的關系中。法治政府、法治社會是個“種”概念，法治國家是個“屬”概念，三者之間并非一個并列關系，法治國家對前兩者而言是一種包含與被包含的關系，若非法治國家，就沒有完全意義上的法治政府和法治社會；反之，沒有法治政府和法治社會，就更談不上法治國家。同時，法治政府、法治社會兩者也相互獨立又相互依存，但法治政府對法治社會的形成起著重要的引領和導向作用。如果說法治政府屬于“上層建筑”范疇的話，那么法治社會就屬于“經濟基礎”的范疇了，法治政府建設的狀況和程度，取決于社會的物質文化條件和發展水平，沒有法治社會作支撐，建設法治政府就是空中樓閣。物質決定意識，經濟基礎決定上層建筑，社會的物質文化狀況和法治程度是政府運行和發展的基礎，社會的法治化既能促進政府的法治化，又能反制政府的法治化水平。社會和政府的關系正如馬克思所言的“法的關系”一樣，“既不能從它們本身來理解，也不能從所謂人類精神的一般發展來理解，相反，它們根源于物質的生活關系。物質生活的生產方式制約著整個社會生活、政治生活和精神生活的過程。”［5］在法治國家建設中，沒有法治社會的基礎與支撐作用，法治政府建設就很難有堅實的根基，法治國家建設也會成為無源之水、無本之末。概言之，建設法治國家是目標，建設法治政府是關鍵，建設法治社會是基礎。

首先，建設法治國家是目標。在國際法上，國家是由政府、主權、人口和領土等要素組成，主權的行使者是政府，經濟、文化和人口等要素的結合形成一定的社會，政府、社會和各種物質文化條件組成一個國家。在這里，政府是一個廣義的概念，包括政黨、立法、司法等各種國家機關。不言而喻，政府在一個國家中起著主導作用、引領作用，沒有政府的法治化，整個國家的法治化就缺乏重心，法治政府建設的狀況往往成為法治國家建設的關鍵要素和評判標準。這就像一個復雜的系統工程，我們首先提出這個工程的構想，規劃它的藍圖，其次做好勘察設計，最后夯實地基、施工建造。用此比作法治國家建設這一系統工程，建設法治國家屬于“規劃藍圖”，建設法治政府屬于“勘察設計”，而建設法治社會屬于“添磚加瓦”。缺乏勘察設計，沒有添磚加瓦，法治國家這個宏偉大廈永遠只是構想，而不可能變為現實。正如有學者指出的那樣：法治國家建設是法治政府和法治社會建設的一個大前提、大環境，重點要解決的是國家的基本制度建設以及憲法和法律的頂層設計，還有與法治相關的方針政策制定和執行問題。總而言之，在法治國家、法治政府、法治社會的關系上，法治國家是三者中更大的概念［6］。

其次，建設法治政府是關鍵。各級行政機關是國家機器的樞紐，它行使了管理國家行政事務、掌控國家物質資源的權力，在一個國家的日常管理和有效運行中是主導性、支配性的力量。行政權是國家最基礎的權力，是國家機器運行的中樞和紐帶，行政機關擁有遠比立法機關、司法機關更多更直接的管理權和影響力，其對法治的促進抑或破壞都遠在立法機關和司法機關之上。尤其在我國，封建社會的歷史悠久，行政權力長期居于中樞地位，在官僚主義思想和權力本位觀念根深蒂固的情況下，更要防范行政權的濫用，更要重視法治政府建設。從這個角度而言，沒有政府的法治化，就沒有整個國家的法治化。張文顯教授指出，國家機器雖然龐大，但只有政府才是其中最有力量的社會管理者，所以，建立法治政府是建設法治國家這一艱巨任務的重中之重［7］。在政府與社會的關系上，同樣體現出政府的支配作用和保障作用。可以說，我國法治社會的形成和運轉，在相當長的時期內有賴于國家權力尤其是政府權力的有力保障。郭道暉教授認為，西方法治發達國家的法治文明，是在市民社會與市場經濟的長期發展基礎上自發形成的。而我國由于市場經濟發育較晚，民間社會還不能從國家一統天下中“掙脫”出來，成為一直相對獨立的力量。民間社團還是一些新出土的嫩芽，亟需國家的扶持。因此，中國法治社會的形成，尤其有賴于國家權力特別是行政權力的作用［8］。法治社會的形成，在相當長的時期內都有賴于政府行政權力的引領和促進。建設法治政府，不但是法治國家建設的中心和關鍵，也是法治社會建設的主導和前提。加強法治政府建設，在今后相當長的一個時期內，仍然是也必將是我國法治國家建設的重點、難點和關鍵所在，必須毫不動搖、堅持不懈地加以推進。

第三，建設法治社會是基礎。社會是與政府相對獨立的經濟、文化等要素和關系的組合，是政府、國家存在的基礎。法治社會建設既能推動政府、國家的法治化，又能反制于政府和國家法治化的進程。社會既是政府、國家法治化的基礎條件，又是政府、國家法治化的客體和對象。社會的法治化程度是觀察一個政府、一個國家法治化水平的重要窗口，因而對建設法治社會既不能忽視，也無法回避。社會具有客觀性、系統性、復雜性和相對獨立性等特性，我們在建設法治政府、法治國家時，必須同時重視法治社會建設，甚至要“重新發現社會”［9］，以法治思維和法治方式設計、改造社會，推動社會進步。郭道暉教授精辟地指出，按照馬克思主義的觀點，雖然就整個人類社會的歷史發展而言，國家權力最終是要消亡的。但人類社會始終是存在的，社會只要存在一日，就不能一日無法治，治理社會事務和維系社會秩序的社會規范總是不可缺少的。因此，單有以國家為主導的法治是不夠的，它必須有法治社會作為其輔助與互動的基礎力量。我們建設法治國家，必須同時要促進法治社會的形成。《依法治國決定》提出：要增強全民法治觀念，推進法治社會建設，引導全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法的風尚，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者和堅定捍衛者［10］。這表達了對建設法治社會重要性的深刻認識和期待。

三、法治中國建設的路徑之維

在法治國家建設問題上，法治政府是關鍵，法治社會是基礎，任何一方的作用都不可偏廢。在中國，法治國家的概念、內涵及其建構，理所當然地應置換為具有中國特色的政治、經濟、法律制度，置換為富有民族精神和時代特征的法律元素，這就是“法治中國”。“法治中國”是“法治國家”這個概念的中國式理解、中國式表達、中國式創造。筆者認為，在中國，建設法治國家，就是建設法治中國，在中國語境下，二者的涵義是一致的。為此，要實現法治中國建設的目標，就必須對法治政府、法治社會齊抓共建。同時，黨的各級領導干部在法治建設中起著十分重要的中樞作用，要建設法治中國，實現國家治理體系和治理能力的現代化，就必須通過提高黨的領導干部的法治思維和依法辦事能力來加強黨的自身建設來保障。

首先，在法治政府建設問題上，黨的十九大報告指出，各級政府必須在黨的領導下，加快建設科學、嚴明、誠信的法治政府。可以說，以法治方式重塑政府權威，讓法律成為政府和全社會共同信守的行為規范，是政府今后法治建設的努力方向。從法社會學的角度看，任何一個社會的治理模式中，都有某一種或者某幾種合法性的權威，以此規范人們的行為，調節各種社會關系。郭星華教授認為，當代中國社會治理的權威主要可分為政府權威、法律權威和道德權威三種。當政府權威成為一個社會里的最高權威，其他權威服從于政府權威或來源于政府權威時，這個社會可稱之為“權治”社會；當法律權威成為一個社會里的最高權威，其他權威服從于法律權威或來源于法律權威時，可以稱之為“法治”社會。當代中國的社會轉型，從社會治理結構的角度看，就是處在從“權治”社會向“法治”社會轉型之中。在這個轉型過程中，政府必須從思想和習慣上克服從“權治”到“法治”轉變的“陣痛”，主動適應社會轉換，改變長期信守的全能政府、無限政府、高權政府的定位，盡快讓法律而不是權力成為全社會的最高權威。現實的情況是，一方面，由于中國的法治是一種政府推進型法治，法律的權威來源于政府的權威；另一方面，法治的本質精神又要求法律權威超越政府權威，這實際上是個兩難困境。這對政府而言，需要實現徹底的思想轉換才行，但這正是法治的本質要求所在［11］。經過對國家發展教訓的總結，經過多年的法治建設經驗積累，我黨對建設法治政府已經有足夠清醒的認識，也有了長遠的規劃和安排。樹立法治權威，減少政府權威，讓“法制”取代“權治”，讓“法治”取代“人治”，已成為一種不變的法治追求和治道信仰。具體而言，在當前法治政府建設中，應當按照憲法法律和《依法治國決定》等要求，依法全面履行政府職能，健全依法決策機制，深化行政執法體制改革，通過以上細微之處、關鍵環節真抓實干，才能切實推進法治政府建設。

其次，政府和社會是一枚硬幣的兩面，彼此依存，在抓好法治政府建設這個關鍵的同時，也應同時抓好法治社會建設。奧地利法社會學家埃利希在其《法律社會學的基本原理》里有句名言：無論現在和將來任何時候，法治發展的重心既不在于立法，也不在于法律科學和司法的判決，而在于社會本身。這個道理給我們以重要的啟發，那就是要時刻對社會進行深入的了解、積極的引導、努力的塑造，要對長期以來我國社會建設的不足和社會治理模式的滯后有清醒的認識，在面臨快速變遷和社會轉型的當下中國，對社會法治化的必要性、迫切性和任務之繁重也要有個長遠的認識，建設法治社會絕非朝夕之功。以歷史的眼光看，我國是一個具有數千年中央集權專制傳統的國家，“國家——社會”一體化的結構模式深刻影響著社會生活的方方面面，社會的自主性和能動性長期被國家的行政權力所覆蓋，缺乏必要的自立能力。中華人民共和國成立初期，由于特殊的歷史原因、國際環境以及觀念上的誤區，經濟與社會組織同時被納入到政治組織之中，形成了掌管人民一切的 “全能型政府”。在這種全能型體制下，政府幾乎毫無例外地包辦了社會生活和社會發展的所有方面，使之成了權力的附庸與延伸，社會的獨立性、自主性一直沒有得到較好的培育，更沒有受到法治思想的洗禮。隨著改革開放的不斷深入和市場經濟的快速發展，我國的社會狀況正面臨著深刻變化和加速轉型。在這個轉型過程中，原有的社會管理手段不斷面臨挑戰，傳統的社會管理模式難以再適應社會變革的需要，更不能適應法治社會建設的要求。事實上，法治不只是抽象的理論，它必須回應復雜的社會現實和具體的社會生活，只有關注社會、貼近社會、回應社會，文本上的法才會轉換成為生活中的“活法”，法治的理想才能變為現實［12］。我們不能把國家法治作為統治社會的惟一規范，也應積極發揮鄉規民約、民間習慣等社會自律規范的作用［13］。在我們法治中國建設的道路上，依靠我們的文化傳統、民間力量與本土資源，依賴根植于民族內心深處的道德觀念和文化心理，將其作為法治中國建設的內生力量和必要養分，必將愈發重要。在憑借我們的文化傳統、民間力量、本土資源以及道德觀念等方面的基礎上，結合當代法治理念和法律技術，深入探索法治社會建設的路徑和方法，必將是今后法治中國建設的重要方面。

第三，全面推進法治國家建設，還需要通過提高黨的各級領導干部的法治思維和依法辦事能力來帶動，靠全面從嚴治黨來保障。黨的十八屆六中全會作出了全面從嚴治黨的決定。全面落實從嚴治黨，體現了以習近平同志為核心的黨中央身體力行、率先垂范，為開創黨和國家事業新局面、全面依法治國提供了重要保證。毛澤東同志曾經指出，政治路線確定之后，干部就是決定的因素。在法治國家建設中，法治政府是關鍵，而政府政策的實施者、國家法律的執行者和實現者是各級黨和政府的領導干部以及廣大公務人員，他們的法治素質高低必將直接影響法律政策的有效推行，進而影響黨與政府的形象和法律的權威。因而，提高領導干部的法治思維和依法辦事能力，是建設法治中國的必要方面，也是關鍵環節。黨的十九大報告指出，黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力，高級干部尤其要以身作則、以上率下。領導干部要有深入學習、悉心研究提升法治思維和依法辦事能力的自覺意識和日常習慣，將此作為自己的座佑銘和緊箍咒。

四、結語

法治中國建設是一項龐大的系統工程，需要從法治國家、法治政府、法治社會三個面向著手，三位一體，系統推進，既不能顧此失彼，更不能雜亂無序。事實上，在法治國家、法治政府、法治社會三者的關系上，它們相互依存，彼此影響，是一個不可分割的統一整體，但法治政府的關鍵作用和法治社會的基礎作用都應當時刻引起重視。建設法治中國，必須根植于中國的歷史和現實，借助中國的傳統文化和本土資源，努力從“權治”“人治”走向“法治”。在法治建設進程中，黨的各級領導干部要發揮表率和引領作用。但同時應當看到，提高領導干部的法治思維和依法辦事能力，是一個漸進的過程，絕不是一蹴而就的事，需要在建設法治國家、法治政府和法治社會的各個環節、各個方面加以淬煉，需要通過立法、執法、司法和法律監督等加以促進，需要通過學習、培訓、考核等多種方式加以提高。總之，全面推進依法治國、建設法治中國，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命。只要我們能在法治建設中統籌協調、系統推進，堅守法治的信念和精神，依照既定的改革路線和法治目標堅定不移地走下去，法治中國的理想藍圖一定能夠實現。