工程造價清單計價模式管理中的實際問題研究

(四川嘉翔建筑工程有限公司 四川 成都 610000)

一、引言

在工程項目中，工程造價管理是在全面進行施工前非常重要且必不可少的一個環節。關于工程造價方面的管理也是工程項目管理中的研究重點。工程項目造價管理的定義就是針對工程項目的全部流程進行造價確定及管理控制。造價管理活動在具體內容上需要實現對工程項目的所有技術及經濟活動的覆蓋。造價管理的目標就是按照經濟規律及行業要求，利用具有科學性與可行性的管理方法和手段，從而精準確定工程的合理造價，并對造價預算、決算進行有效控制，從而保證工程各方利益的實現。工程造價管理首先可以實現對各個具體工程價格行為的規范及約束，防止在具體工程建設中，概算高于估算、預算高于概算和決算高于預算的“三高”局面的產生。從而使得工程所需的人力物力及財力資源得到充分合理的使用，避免浪費及虛耗，提升工程建設效率以及提高工程帶來的經濟效益，也保障工程質量和效率。二是從宏觀上來說，工程造價管理也可以為國家針對工程建設領域進行管控提供事實及數據方面的根據，從而規范整個市場的價格及行為，確保該行業能夠健康發展。

對于一個建筑工程來說，工程造價階段的控制質量對后續工程的效率、質量和收益都是有著決定性的影響的。因此在進行工程造價階段，就需要從工程投資決策、設計、招投標及具體施工過程的角度來進行全局考慮，不能有所疏漏，否則最終做出的工程造價的結果就必然缺乏準確性與可行性。并且在進行工程造價管理時，需要充分將相關理論方法與工程實際予以有機結合。

二、我國工程造價管理工作的現狀

從整體發展歷程來說，我國的工程造價管理分為下述五個階段：

第一階段是從建國以后到1957年，在該階段我國是實行的計劃經濟制度，此時各類建筑及建設工程中在進行概預算時都是采用從蘇聯引進的工程管理制度，主要定額的形式進行，確保在工程中所有投入的資金及人力物力都能得到充分的利用。

第二階段是從1958年到1966年。在該階段逐漸地對之前沿用多年概預算定額管理制度予以改制。并且由于該階段處于我國特殊政治時期，同時中央對社會經濟多個領域都實行了放權，其中就包括工程造價的概預算與定額管理權。之后全國工程量的計算規則及定額項目不統一的弊端逐漸顯露出來。各個地方基建管理機構的概預算部門逐漸被裁撤，設計單位的概預算人員只注重政治賬，不注重經濟賬。這個階段的概預算控制工作的一個特點就是無法起到保證投資效果的作用。

第三階段是從1967年到1976年。由于當時普遍將定額概預算工作視為是“管、卡、壓”的性質，此時我國的概預算定額管理工作整體上處于無序狀態。因此這個時段我國各類工程建設中從設計、施工到驗收都幾乎完全沒有工程造價管理工作貫穿其中。也造成了大量的混亂及虛耗。

第四階段是從上世紀70年代后期到90年代初。此時國家對于工程造價管理開始逐步重視，并自上而下地著手對造價管理工作進行整頓。1983年基建標準定額局成立，其主要職責內容是制定和主導事實工程建設的概預算定額的相關制度和政策。各個省市也建立了定額管理站，并頒布了與工程造價管理相關的一系列地方性法規和政策文件，以及數十項造價預算、概算和估算的指標。中國建設工程造價管理協會也于1990年成立，其主旨是推動工程造價管理領域的全面發展，并助力我國建筑行業的深化改革。

第五階段是從上世紀90年代初至今。隨著我國改革開放的不斷深入，經濟結構的持續調整，我國社會逐步進入市場經濟階段，實現了對過去計劃經濟的制度及做法的全面取消和替代。傳統的概預算定額管理制度也被工程量清單計價模式等所取代。

由于我國實行計劃經濟的時間較長，且我國建筑業與世界主要發達國家相比，在多個方面都還很不成熟和完善，因此我國目前工程造價管理工作也有很大的提升空間。自從我國加入WTO之后，隨著對外開放程度進一步加大，我國各行各業都引入并應用了國外先進的管理制度，以提高自身的實力和參與國際化競爭。我國目前工程造價領域總的來說進步仍然較慢，問題較多。比如一直以來我國工程造價工作都將重點放在施工階段工程價款控制上，對于項目規劃設計階段及竣工驗收階段的工程造價相關工作則較為薄弱或直接被忽略，這已經成為我國很多工程項目完工后出現“三超”現象的根源。并且在相當長一段時間里我國工程造價工作由于主要只是對設計施工過程對人力物力及財力使用狀況的記錄及盤點，而缺乏主動控制的意識，因此也難以達到令所有資金都實現最大化合理使用，保證工程相關各方利益的目的。因此對于我國工程造價領域的改革需要首先對項目規劃及決策階段的概算，以及項目竣工驗收階段的決算這兩個方面予以加強。第二我國工程造價還要與招投標制度的競爭機制充分結合起來。投標者通過較為嚴謹的工程造價控制管理，從而能夠最大限度地杜絕工程虛耗，保證自身的價格優勢和各方的利益。最后隨著我國工程造價相關理論的不斷成熟及經驗的持續積累，工程造價的概預算變質工作也逐步社會化和專門化，并誕生了一系列高度專業化及經驗豐富的工程造價服務機構，可以在為建設單位、施工單位及監理單位提供高質量工程造價服務的同時，降低工程管理的整體成本和風險。

從經濟角度看，建筑市場的競爭主要是工程造價的競爭，誰在工程建設中既能確保工期、質量，又能注重成本管理，控制和把握合理的造價，以最小的成本，換取最大的效益，誰就能在競爭中獲取主動，走向成功。而就是這個淺顯的道理卻成為我國工程造價發展的瓶頸，眾所周知，我國現行的工程造價管理制度是在20世紀50年代形成、80年代完善起來的。表現為國家直接參與和管理經濟活動。也正是這個歷史原因使我國工程造價制度帶有明顯的計劃經濟體制下的顯著特點與不足。那就是設計與經濟效益的嚴重分離“以令定價”現象明顯。這是十分不符合今天中國情與時代的發展潮流。而這這一現象必然建筑業成本的增加又成為今天房地產的“有房無市、房價虛高、百姓持幣觀望”的一個誘因。而住房又是百姓的必需品誰都不可能逃避，那份“虛高”遲早也要有百姓買單。這是與“民生”二字嚴重相違背的。本文認為，要降低工程造價，重要的方法與途徑就是要控制建設工程各個階段和各個環節，盡可能地避免主觀浪費與客觀虛耗。

三、工程量清單計價模式概述

近些年來隨著我國相關制度的不斷完善以及建筑行業的不斷成熟，市場在選擇承包商時的普遍途徑就是招投流程，另外聘請專業第三方咨詢管理機構來對工程建設施工過程進行監督、指導與管控。在這個背景下，工程量清單計價由于其能夠清晰地反映出整個工程的在人力、運輸、材料、辦公、設備、維修維護及稅金方面的支出，就成為了工程管理不可替代的手段。由于工程量清單計價制度具有公開透明的特征，因此有利于整個建筑工程市場的計價體系最終成型。另外高質量的工程造價管理工作也能夠使得整個建筑行業更加健康規范地運作，在節省資金投入成本的同時獲取更高的收益。工程量清單計價模式有如下優點：

(1)有利于促使我國的計價方式及標準與國際通用的計價準則體系接軌，也是對我國目前工程造價體制改革“控制量、指導價、競爭費”的指導思想的高度符合。

(2)工程量清單計價模式也是目前對市場經濟真實規律及狀況反映得最為全面的計價模式。建筑產品是具有一定特殊性的商品，也要受市場的價值、供求、流通及金融狀況的影響。而傳統定額計價模式僅以具有一定滯后性的設備、材料及人工的社會平均價格來計價，其結果往往與工程實際偏差較遠。工程量清單計價模式中，施工企業對于施工措施的編制及人力、材料及設備的選擇與消耗上具有高度自主權，這使得計價結果更貼合實際，同時能夠優化資源投入及消耗。

(3)目前我國的工程量清單計價模式更適合秉承政府宏觀法律法規及政策框架下，施工企業自主報價、自由競爭的模式。企業對于施工設計規劃、技術方法選擇及材料設備消耗均具有高度的自主權，并依據自身工程實際來進行精細化工程造價的相關工作。工程量清單計價模式應用的不斷普及，一是有利于工程項目的前期的成本控制，二是可以提高整個行業的運作效率和水平。

(4)工程量清單計價模式可以實現各方對風險的分散承擔。工程量的風險由建設單位承擔，工程價格方面的風險由施工單位承擔，從而使得雙方能夠風險共擔，權責對等。施工單位不用對工程量的意外變更或者計算失誤負責，只對自身的單價成本負責。而工程量方面的風險則由建設單位來承擔。這樣可以有效地避免大量爭議糾紛的產生。

(5)在工程量清單計價模式下，作為業主的建設方可以清晰地按進度來劃撥工程款。如果在施工過程中，工程量方面有變更增減，雙方對于最終工程造價也不會產生太多的爭議。

(6)工程量清單計價模式可以使得業主對于由于設計變更及工程量增減而帶來的價格變動進行更詳細清晰的預估，這樣就可以使得業主在考慮變更設計及施工方案時能夠有明確的決策依據，以及能夠實現最佳的抉擇。

(7)工程量清單計價模式可以促使招投標過程更為規范和順利地進行。與傳統定額計價模式相比，工程量清單計價模式可以不受標底的影響，只需設置最高限價(攔標)即可。招標并非意味著一味的價格戰，而是秉承合理低價的原則，其具體控制方案由投標者自主決定，既要保證自身的利潤，又要凸顯出一定的優勢。在招投標過程中，工程量清單計價模式使得最終計價結果對于雙方都是高度透明，并保證整個過程的公開公平公正，消除暗箱操作的空間。

四、工程量清單計價模式下的全過程造價控制

(一)招標階段工程造價控制

在工程招投標這個階段，招標文件可以說是整個工程的實施綱領，也是進行工程造價工作的重要依據。招標文件關系到接下來每一個環節的方方面面。如果招標文件存在不完善、不合理之處，后續工程必然也會有麻煩和隱患。而投標企業的定價依據就是清單計價，所以清單計價可以說是造價控制工作的核心。清單計價需要圍繞招標文件本身來展開。首先需要根據企業現狀以及市面上各類設備材料的供求狀況，按照符合國家相關規定的計價標準及方法，依據設計圖紙及方案，做好整個工程項目從整體架構到局部細節的預算，以不存在疏漏、模糊及待定的情況為準則，盡可能讓造價預算方案與最終實際指出相符。對于招標方來說，在這個階段對投標文件進行審查的過程中，需要對其中可能存在的問題進行準確的預估與識別。如果價格與實際不符的項目太多的話，那這樣的造價工作質量可以說只能對整個工程的進度及收益都造成拖累。

(二)簽訂施工階段的造價控制

在建筑工程項目的進行流程中，招標方與投標方經過初步洽談達成一致之后，就需要簽訂合同使得雙方的權利及義務都能夠明確下來。清單計價在整個合同中是比較重要的內容，不僅要對工程的整體架構和局部細節做出費用規劃，還需要考慮和涉及到當工程量由于各種原因而發生變化之后，對于清單計價中的項目單價應該如何來進行處理，并約定好變更乃至索賠方案，使得在一些計劃外的情況發生之后能夠從容應對。在工程建設過程中，當產生與造價預算明顯不符的情況時，需要界定其責任方及責任比例。這些細節都是需要在合同中體現出來的，并且在工程開始進行之后就嚴格執行，不能隨意變更條款，這樣才能使得參與工程項目的各方都能夠有保障。另外造價管理人員在工程實施中，需要對不同環節及部分都實行實時跟蹤監測，發現項目與報價不合理的苗頭時，就需要第一時間查明原因并介入采取控制措施。另外對于造價管理人員來說，另一個很重要的工作就是要通過對進度及消耗正常和異常的項目都有整體的把控和跟蹤，從而盡可能地提高企業最終的收益。

(三)竣工結算階段的造價控制

對于建筑工程來說，最后一個項目都是竣工結算，這個環節也是需要造價控制來參與其中的。而這個環節往往也是非常容易產生各種糾紛的，比如施工方擅自縮減了整個工程中的某些項目或降低了某些部分的質量，那么這部分費用又該如何核算等等。參與工程各方必須對任何一個可能產生糾紛的問題點進行充分而細致的溝通和考慮，將施工設計圖與最終竣工時的真實效果進行細致對比，從而得出實際完成的工作量，結合前期投標文件中的清單計價部分，以及合同中的其他約定和國家有關規定，來確定最終結算價格。

五、目前工程量清單計價存在的問題

(一)建筑企業沒有形成直接的定額，缺乏自主報價的能力

如前文所述，我國工程建設領域自從采用工程量清單計價辦法之后，其成效斐然，也從整體上促進了行業的發展。而在目前階段的一個比較明顯的問題就是企業自主報價的能力還比較缺乏。對于大多數施工企業來說，在工程造價方面的經驗與技術均有所不足，因此并沒有形成自身的企業定額，在投標時只能用傳統的定額計價方式來確定綜合單價，也只能在上述總價的基礎上下浮幾個點來進行報價，這樣是難以獲得足夠的競爭力的。對于現代工程造價來說，企業建立定額的重要性不言而喻，但鑒于大多數企業尚沒有足夠的能力與經驗來建立自身的定額，因此施工單位需要采用多種有效手段來加強報價的準確性，使得企業獲取更大的收益與面臨更小的風險。

(二)缺乏與工程量清單計價模式相配套的工程管理制度

工程量清單計價模式雖然本身是能夠勝任建筑工程的預算決算工作的，但在具體工程應用中卻也會因為各種工程管理制度方面的問題從而使得對最終工程量清單的編制產生不良影響。目前我國主要實行的是《建筑工程量清單計價規范》用以對工程量清單計價制度進行規范，并包含了全國統一的工程量清單編制規則和計量規則。但該規范要順利實施就必須有行之有效且較為詳細明確的工程合同管理執行辦法。雖然建設部于2000年初頒發了《建設施工合同示范文本》，但在工程量清單計價法予以實施之后，并沒有針對其在合同管理模式上作出進一步詳細規定，使得招投標中的工程合同在實施合同計價法時沒有統一的與之配套的管理措施。因此從這個意義上講，國家很有必要及時出臺相配套的工程合同管理執行標準，使得在實際工程合作中能夠更少產生障礙與糾紛。

(三)工程量清單編制責任不明確

根據《建設工程量清單計價規范》的要求，工程量清單的編制方應該由具有相應能力的招標人或由招標方委托資質具全的中介機構擔任，其最終負責方為招標方。因此為了避免后續糾紛，招標方、投標方或編制工程量清單的第三方需要事先約定好責任分配。如果招標方在招標文件中即聲明工程量清單并不代表實際工程量，僅僅作為參考，投標人應該根據自身的資歷與經驗，對工程量予以進一步核實，這樣就造成了責任上的混亂，使得工程在出現問題時，招標方和投標方都有了推卸責任的余地。并且如果施工企業需要對清單負有一定責任的話，也為業主后續對自身進行打壓留下了較大的余地，并面臨工程量加大的風險。因此從這個意義上來說，《建筑工程工程量清單計價規范》目前并不完善，還應該在這方面予以加強。

(四)不嚴格執行基建程序，工程量清單質量參差不齊

目前很多建筑施工項目都是屬于“三邊”的性質，即邊設計、邊預算和邊施工，這樣不僅僅使得工程造價清單即使制定出來了也很難最終有效執行，而且還不利于建筑市場的公平、秩序和穩定。很多招標方在招標階段沒有制定詳盡而具有可行性的工程量清單，而只是編制了一個粗略的預估列表，甚至部分工程在設計尚未完成時就進行招標，這樣招標方就可以將大量的風險和責任都推給承包商，這樣明顯是缺乏公平合理性的。另外工程量清單編制的質量與編制單位的技術水平及資歷經驗都有很大關系，工程量清單與企業招標報價有著直接關系，如果計價項不正確，工程就會有預算不足、拖延完工乃至爛尾的風險。

(五)目前工程量清單項目構成需要改進

根據現行《建設工程工程量清單計價規范》的相關規定，構成及不構成項目實體的部分均需要包含在工程量清單中。前者的工程項目及工程量都是相對固定的，不會隨著施工方案和承建方的改變而改變；而后者的工程量則與施工方案和施工主體的關系較大。但目前我國很多招標單位的做法都是先根據招標要求與施工設計圖紙，將招標項目的全部內容根據通用工程量計算方法，先計算項目的分部分項工程量，并根據部位及部件性質分部分項列出清單，放在招標文件中，投標單位再根據清單來逐項報價，這樣構成項目實體和不構成項目實體的內容就無法得到區分，在實際操作中可能留下糾紛隱患。

六、完善工程量清單計價額對策研究

(一)完善與工程計價有關的法律法規建設

目前不同省市在工程造價方面的規則、政策和管理辦法都不盡相同，部分條款與現行統一規則有所沖突，不利于實際操作。為了便于政府有效及高效地監管，應該從以下四個方面著手予以改進：

第一是政府造價管理活動應以間接化為主，而非直接進行干涉。對于建筑工程中的造價管理工作，盡量以指導為主，以相關單位合同約定和解決為輔。另外對于政府投資工程和非政府投資工程的管理制度也要分開。前者要實施高度的全程管控，將各方權責進行較為嚴格的界定。后者則應將其視為常規市場行為，僅在工程安全、整體規劃和環保方面加以關注與監測。

第二是對法律法規目前的缺失部分及空白領域予以積極地完善。我國從中央到地方的法律法規政策體系的現狀是較為冗余繁雜，互相存在沖突。因此我國政府還需要不斷加強法律法規條款的完善以及各地政策的精簡和統一，從而能夠在政策層面上切實為實際工程建設活動提供指導與服務。

第三是加強部門之間立法時的協調與溝通。我國建筑工程法律體系雖然幾經優化完善，并且最近幾部委聯合發布相關政策文件，在一定程度上改善了規章制度及標準沖突的現狀，但遠未徹底解決這一問題。因此我國相關部門之間應該進一步建設起行之有效的聯絡機制，一個部門在頒布規章之前需要多個其他部門共同進行評議，從而使得頒布及改進的所有規章制度都是能夠保持高度一致的。

第四是對不合時宜的法律法規制度標準文件進行及時地清理。由于我國建筑行業進步改革速度較快，部分相關文件已經不再適合當下行業的發展，甚至會帶來不利的影響與糾紛。但這些大量的相關文件既沒有更新也沒有被明確廢除，從而給現行法律法規政策體系造成了混亂。因此我國有關部門應及時將其予以廢止、合并或更新，防止在出現問題時沒有清晰的法律依據。

(二)行政主管應更新觀念轉變職能

對于建筑行業來說，行業協會等中介組織已經逐漸成為不可或缺的一部分，并對政府職能形成重要補充。因此對于政府行政主體來說，應該本著提高效率和節省成本的目的，充分發揮行業中介組織的作用與潛能，優化行業治理結構。

首先行業協會應該在制定法律法規、行業標準及政策上有一定話語權。政府部門需要與行業協會建立日常溝通及聯合研究機制，并對行業協會的發展本身給予一定政策上的知識，鼓勵行業協會積極參與立法及政策和標準制定。使得行業協會能夠發揮出培養兼具法律知識及造價技術人才，以及進行學術交流的職能，并且要保證行業協會的獨立性與領導性，從而讓行業協會為“行業自律”的目標作出貢獻，實現對政府原先難以企及的微觀領域進行強化管理的效果。

其次政府也要與行業協會一起研究建立完善的運作制度。在制度上要求行業協會一方面要積極配合政府部門對工程造價工作的領導與管控，另一方面也要實行造價崗位責任制度，各個咨詢機構必須要建立和落實造價管理目標責任制，并將責任進一步分解至不同的部門和負責人。并且要建立造價質量相關考核激勵獎懲制度。

(三)加強工程量清單編制單位資質的管理

在進行招投標時，招標方及相關監管部門應注重工程量清單編制單位的資質把控，以及預算制定團隊的素質管理，對編制過程全程予以指導和監管。并且可以考慮聘請第三方的專家學者或者行業機構對于招標投標評標定標工作在理論和實踐上予以指導，對其中可能出現的潛在問題與風險予以盡早識別和防范，以及設計出一套符合工程現狀的科學合理的招投標辦法。

(四)盡快建立并完善企業內部定額

對于施工企業本身來說，為了提高企業的核心競爭力，充分發揮自身優勢，建立完善自身內部定額和企業詢價體系是十分有必要的。其建立原則是需要能夠對市場行情作出高度真實而及時的反映，并且要結合短期、中期及長期的市場價格走向預測。另外施工企業自身也要加強管理及技術方面的創新，不斷引進新技術、新設備、新材料和新工藝，以及對內部管理制度流程和人才團隊培養都要堅持加強進步，以適應日漸激烈的市場競爭。

七、結束語

工程量清單計價模式是目前建筑行業通用的工程造價執行模式，其編制質量與工程質量、進度及參與各方利益都息息相關。雖然該模式具有高度的科學性與可行性，但目前在實際應用中還是會存在很多問題。因此對于參與工程建設的各方來說，必須用超前、科學而嚴謹的眼光來看待問題，切實提高編制質量，從整體上控制好造價成本。對于工程造價實際執行人員來說，一方面要具備扎實的業務技能，另一方面也要秉承嚴謹的工作態度，對于方方面面可能出現的問題點做到充分的識別與有效地解決，使得投資人的資金能夠得到高效地利用，同時也為造價機構帶來良好的口碑與業界認同。