合憲性審查制度與備案審查制度之比較

許麗英 張建文

（1.中共黑龍江省委黨校；2.黑龍江建文律師事務(wù)所 黑龍江哈爾濱 150080）

一、合憲性審查制度與備案審查制度的密切聯(lián)系

（一）合憲性審查制度與備案審查制度來源具有同一性。合憲性審查與備案審查制度都來源于黨的主張。黨的十九大報告指出，“加強憲法實施和監(jiān)督,推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威。”黨的十八屆三中全會提出：“健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度”。黨的十八屆四中全會提出：“加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。”由此可見，合憲性審查與備案審查制度來源都是黨的主張，都是黨中央的部署。

（二）合憲性審查制度與備案審查制度標準具有同一性。在我國法律規(guī)范體系中，不同的規(guī)范性文件制定的機關(guān)不同，效力也不同，其中上位法高于下位法。我國《憲法》規(guī)定：“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。”第六十二條規(guī)定：“全國人民代表大會監(jiān)督憲法的實施。改變或者撤銷全國人民代表大會常務(wù)委員會不適當?shù)臎Q定。”“全國人民代表大會常務(wù)委員會全國人大常委會解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施。撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。”由此可見，合憲性審查制度與備案審查制度的最終標準都應(yīng)該是憲法。在立法工作中，因為行政法規(guī)是國務(wù)院制定的，地方性法規(guī)是地方權(quán)力機關(guān)制定的，最高人民法院和最高人民檢察院作出的解釋均屬于司法機關(guān)的司法解釋，這些規(guī)范性文件都不是國家最高權(quán)力機關(guān)及常設(shè)機關(guān)制定的。如果下位法與其上位法內(nèi)容而相抵觸的進行合法性審查比較容易，但對“法律”進行合憲性審查卻有一定難度，可無論是對基本法律或基本法以外法律的審查，其審查的最終標準或依據(jù)都是憲法。

（三）合憲性審查制度與備案審查制度的直接目的具有共同性。目前法律規(guī)定備案審查制度除包括備案外，還包括審查和糾正。備案是規(guī)范性文件的制定機關(guān)在法定的時間內(nèi)將規(guī)范性文件報送法定機關(guān)進行備案；審查是接受備案機關(guān)根據(jù)法定權(quán)限對備案的規(guī)范性文件的合憲性、合法性或者適當性進行審查；糾正是法定的機關(guān)依照規(guī)定的程序?qū)浒傅耐瑧椃ā⒎伞⒎ㄒ?guī)相抵觸的規(guī)范性文件予以改變或者撤銷。從目前推進合憲性審查制度的目的看，合憲性審查對規(guī)范性文件備案不是主要任務(wù)，糾正和審查才是主要目的。而要糾正就必須要審查，尤其按照法律規(guī)定有權(quán)主體提出合憲性審查時首先就涉及“審查”問題。由此可見，合憲性審查制度與備案審查制度都包括審查的內(nèi)容，并且其目的都是按照規(guī)定的程序?qū)浒傅耐瑧椃ā⒎伞⒎ㄒ?guī)相抵觸的規(guī)范性文件予以改變或者撤銷。

（四）合憲性審查制度與備案審查制度的模式具有同一性。這里，模式具有同一性并不是指兩者的模式完全統(tǒng)一，而是指基本模式是統(tǒng)一的。縱觀全球，違憲審查包括三種模式：第一種方式以司法機關(guān)即法院行使監(jiān)督權(quán)的模式；第二種方式由專門機關(guān)對憲法進行監(jiān)督審查，此專門機關(guān)與國家最高權(quán)力機關(guān)平級，由專門委員會對憲法進行監(jiān)督審查；第三種方式是由立法機關(guān)行使違憲審查權(quán)，對其所制定的憲法進行監(jiān)督審查。筆者認為，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，其根本性就在于無論何時都不容改變。2018年我國修改后的憲法明確規(guī)定，“一府、一委、兩院”對人大負責(zé)，受人大監(jiān)督。既然如此，三權(quán)分立國家由司法機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的模式，以及由專門機關(guān)對憲法進行監(jiān)督審查的模式均不適合我國。按照立法法、監(jiān)督法等法律規(guī)定，我國的備案審查制度已經(jīng)明顯體現(xiàn)出采用的是立法模式。據(jù)報道，2018年2月8日，全國人大常務(wù)委員會首次對違法文件以“督辦函”的形式修改、廢止相關(guān)條例。目前，十三屆全國人大已將原有法律委員會更名為憲法法律委員會，這意味著我國合憲性審查制度與備案審查制度一樣都采取立法模式。

有學(xué)者認為，合憲性審查與違憲性審查只是提法不同，但其實質(zhì)是一樣的。筆者認為，盡管“合憲”與“違憲”的詞義基本相同，但并不意味著兩者完全相同。“合憲”與“違憲”的語義程度不一樣，強調(diào)的側(cè)重點也不同。憲法是國家的根本大法，憲法的原則性致使行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等內(nèi)容有時不一定符合憲法精神，造成不符合憲法的原因既有主觀因素，也有客觀因素；而違背憲法在程度上更偏重于主觀方面的原因。我國是中國特色社會主義國家，國家一切權(quán)力屬于人民。法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋制定的宗旨都是為了使憲法得到有效實施。而且這些規(guī)范性文件在法條中都載明是依據(jù)憲法制定的，同時社會主義法制統(tǒng)一原則也決定了不存在也不可能存在其有意“違憲”的問題。如國家賠償法規(guī)定：“為保障公民、法人和其他組織享有依法取得國家賠償?shù)臋?quán)利，促進國家機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。”既然法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等都是依據(jù)憲法制定的，尤其是憲法法律又都是最高權(quán)力機關(guān)制定的，在這種情況下就更不存在有意“違憲”的問題。因此，“違憲審查”一詞并不適合在我國規(guī)范性文件中出現(xiàn)或使用。

二、合憲性審查制度與備案審查制度的區(qū)別

（一）合憲性審查制度與備案審查制度的宗旨不同。合憲性審查制度的宗旨是為了維護憲法的權(quán)威性，而備案審查制度主要是維護法的統(tǒng)一性。從合憲性審查制度的范圍看，合憲性審查是將所有的規(guī)范性文件與憲法相對比，審查其是否符合憲法的規(guī)定，在本性、特性或作用上是否與憲法一致，是否與憲法規(guī)定的內(nèi)容相吻合；而原有的備案審查制度，不僅要審查行政法規(guī)、地方性法規(guī)、法律解釋的合憲性問題，而且首先考慮的是上述規(guī)范性文件的合法性問題，以保證社會主義法制的統(tǒng)一。

（二）合憲性審查制度與備案審查制度的范圍不同。從國家法律規(guī)范的效力地位看，憲法具有最高的法律地位和法律效力，其他所有規(guī)范性文件都不得與憲法相抵觸，而合憲性審查的范圍包括法律。按照立法法等法律規(guī)定，備案審查主要針對的是對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、法律解釋是否合法進行審查，而并非法律。2017年12月24日，十二屆全國人大常委會第31次會議首次聽取了全國人大法律工作委員會備案審查室自成立以來第一次工作匯報，匯報中涉及的“著名商標”“超生開除”撤銷地方性法規(guī)的建議，都屬于合法性審查。由此可見，備案審查不包括法律。另外，在依法治國與依規(guī)治黨共同推進、一體建設(shè)的新形勢下，筆者認為，我國的合憲性審查除了包括國家法律規(guī)范體系的相關(guān)組成部分外，還應(yīng)包括黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范體系的所有組成部分。

（三）合憲性審查制度與備案審查制度的主體層級有所不同。2018年全國人大常委會憲法法律工作委員會現(xiàn)已成立，并開始研究推進下一步合憲性審查工作。而合憲性審查制度與與原有承擔備案審查工作的全國人大法律工作委員會備案審查室的機構(gòu)級別不一樣。法律工作委員會更名為憲法法律工作委員會，并承擔合憲性審查職能意味著對備案審查工作的“全面升級”。因為，憲法法律工作委員會是全國人大常委會的專門委員會之一，但備案審查室是只是全國人大法律工作委員會的下設(shè)機構(gòu)，不是專門委員會。成立專門委員會推進合憲性審查工作是以習(xí)近平同志為核心的黨中央為維護憲法權(quán)威，加強憲法實施的一個重大部署，也是新時代中國特色社會主義法治實踐的重大舉措，具有鮮明的時代特征。

（四）合憲性審查制度與備案審查制度的啟動程序略有不同。在學(xué)界，有的學(xué)者認為，目前我國的備案審查從性質(zhì)看基本是依職權(quán)行為，不存在依申請而提起備案審查的情況，即不存在普通公民依申請啟動行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等“備案”程序的情況。的確，備案與審查工作是有區(qū)別的，不應(yīng)將兩者混為一談。筆者認為，備案審查既包括備案也應(yīng)包括審查。而審查既可以依職權(quán)啟動，也可以依申請啟動。從2004年全國人大法工委法規(guī)備案審查室成立以來，其依職權(quán)、依申請對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、法律解釋進行審查的情況均存在。而合憲性審查制度無論是從字面看還是從實質(zhì)看其側(cè)重點都在于審查。也就是說，備案審查制度重點在于解決備案問題，多數(shù)情況下是審查機構(gòu)自己審查，并帶有很大的協(xié)商性；而合憲性審查帶有較強的對抗性，往往是公民、其他組織為主導(dǎo)，進而啟動審查程序，進而得到憲法救濟。