我國農村土地資源保護法律制度的歷史考察

楊 宜 霖

(浙江農林大學 法政學院，浙江 杭州 311300)

土地資源是人類社會生存、生活、生產、建造等活動賴以存在的空間基礎，農業產品、工業產品、建筑物等均是在土地資源的有效供給下生產和創造出來的。而農村土地資源以提供農業生產用地和城市建設規劃用地(通過征收等手段使土地國有化而使用)的方式為人類的生存和發展提供了基礎條件。本文試從歷史視角對新中國成立后至改革開放初期、改革開放后我國農村土地資源保護的法律制度的變遷過程進行考察，并在此基礎上，對我國農村土地資源保護法律制度的歷史經驗進行總結。在我國土地資源供給緊缺的現狀下，這對于反思如何更高效地保護農村土地資源，提升其使用效率具有重要的意義。

一、新中國成立初期至改革開放初期農村土地資源保護立法概況

這一歷史時期，我國主要強調農地的糧食生產功能，國家政治生活對農業生產和農村土地利用的影響巨大，農村土地資源保護的相關法律法規近乎空白，與農業生產相關的各類會議決議和政策統領農業生產，土地資源保護立法很少，且立法技術落后。

(一)新中國成立初期農民土地所有制中的農村土地立法狀況

新中國成立初期，根據農民對土地的迫切需求以及中國共產黨在革命時期的土地政策，黨的領導集體曾對我國土地產權的權屬達成共識：一是農村實行農民的土地所有制，走私有制基礎上農業合作經營的道路，促進經濟發展；二是農民土地私有基礎上的農村合作經濟會經歷一個長時期過程，待條件成熟后，進入公有制的社會主義集體經濟組織[1]102-103。1949年6月，劉少奇在《關于新中國的經濟建設方針》中認為：“我們認為新民主主義經濟是一種過渡性質的經濟。這種過度所需要的時間，將比東歐、中歐各人民民主國家長得多?！盵2]427簡而言之，即我國實行農民土地所有制，土地屬于農民私有。1950年6月28日，我國頒布的《中華人民共和國土地改革法》(以下簡稱《土地改革法》)規定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，借以解放農村生產力，發展農業生產，為新中國的工業化開辟道路?！薄锻恋馗母锓ā肥菫榱思铀俎D變我國農村土地所有權而制定的法律，該法未涉及農村土地資源的保護問題，主要規定“土改”過程中土地沒收和征收的程序、范圍、土地的分配方式、特殊土地(如山林、荒地等)，對農村土地資源的保護并未明確規定。其間，黨和國家制定的文件、法律法規等主要以穩固政權、恢復經濟為主要特點。

(二)農民私有向集體所有轉變階段的農村土地相關法律法規

《土地改革法》施行后，根據中央的共識，在農民土地私有的基礎上逐步實現土地的合作化經營，經過初級合作社、中級合作社、高級合作社三個階段后實現農業的社會主義化。1951年12月由中共中央起草并于1953年2月15日頒布實施的《關于農業生產互助合作的決議》作了“實行精耕細作、興修水利，改良土壤……改良品種”等規定，這在一定程度上提高了農村耕地資源的使用效率，但并未明確對農村土地資源的保護。而1953年12月中共中央發布的《關于發展農業生產合作社的決議》，“指出了黨在農村工作的最根本任務，就是要促進農民聯合起來，逐步實行農業的社會主義改造，以克服分散的個體小農經濟的落后性”[3]4。該決議主要為對農業合作社的參與、組織的方針和具體工作方法的規定，沒有提到對農村土地的保護。1953年，政務院公布了《國家建設征用土地辦法》，其中第三條第二款規定：“國家建設征用土地，必須貫徹節約用地原則……凡有荒地、劣地、空地可以利用的，應該盡量利用；盡可能不征用或者少征用耕地良田?！痹摽铙w現了國家防止耕地資源減少，保障土地資源總體量動態平衡的認識。1956年6月，第一屆全國人民代表大會第三次會議通過了《高級農業生產合作社示范章程》，該《章程》通過后，土地所有權主體由農民變為集體，農民土地所有權成為歷史?！墩鲁獭返谑l第一款所列的“興修水利，保持水土”“改良土壤，修正耕地”“合理使用耕地”“改進耕作方法，實行精耕細作”等十一種提高農業生產水平的措施，對土地資源的保護具有一定的積極影響，但是由于其中的規定主要為發展農業經濟工作的相關事項，并沒有足夠重視和強調農村土地資源保護。同時，在“地大物博”傳統意識的影響下，國家積極動員社員開墾耕地以增加糧食產量，但農村土地資源的利用并不高效，并且農村生態環境受到破壞。

(三)社會主義改造完成至改革開放開始階段的農村土地資源保護法律制度

1956年底，我國農業的社會主義改造完成后，農村土地由農民私有變成了合作社集體公有，農民土地承擔著國家糧食生產的主要任務。1957年9月，中共中央發布《關于做好農業合作社生產管理工作的指示》以及《關于在農業合作社內部貫徹執行互利政策的指示》。這兩個《指示》規定了合作社要統一經營，并建立集體和個人兩級的生產責任制，建立超產獎勵制度等。這些規定在一定程度上提升了農民農業生產的積極性，加大了將荒地開墾為農田的力度。由于當時片面強調糧食生產而忽視其他農產品和副業的發展，因此處在平緩地帶的天然林地被砍伐用作耕地種植糧食的情況較為普遍，農村的土地總量有所增長，但并沒有充分認識到土地資源保護的問題。1958年8月的政治局擴大會議發出《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》之后，人民公社化運動開始，農村土地合作社集體所有權制度又轉變為人民公社所有權制度。1962年，《農村人民公社工作條例》又將人民公社所有制改為公社、生產大隊、生產隊三級所有制。農村土地所有制的變化，對土地資源的保護產生了劇烈影響。

農村土地的人民公社所有制確立后，為了提高糧食產量，滿足“浮夸風”宣傳需要，公社鼓勵農民開墾土地，并通過各種方法提升土地肥力，農村耕地資源的增加在一定程度上以犧牲林木、濕地等原有生態系統土地為代價。為了證明社會主義的國家性質而冒進地指示農業生產建設，忽視了自然規律，給我國農村生態環境造成了巨大破壞。人民公社時期的農村土地利用，主要以滿足國家糧食需要為核心而展開，并且負擔著證明合作化制度的優越性、為國家工業化積累資金等政治功能[1]117-118，中央在農村土地保護方面認識不足。

“文革”期間，我國農村土地資源的保護并沒有得到足夠的重視，城市知識青年響應“上山下鄉”的號召，城市人口大批涌入農村，農村的居住人口的增加，給糧食增產和農村土地資源的供給帶來了直接挑戰。由于當時的農業生產技術落后，糧食增產主要依靠增加耕地面積、利用農村土肥料、精耕細作等傳統方式，在“農業學大寨”等運動中，盲目開墾耕地，給農村的草地、林地、湖泊造成了破壞性的影響，水土流失嚴重。

新中國成立后至改革開放初這一社會主義建設時期，擴大耕地規模、提高糧食產量一直是國家農業發展工作的主旋律，尚未形成保護土地資源和農村生態環境、科學利用土地的環境友好與生態文明理念，以至于農村土地資源的保護一直沒有得到重視，農村土地資源的非科學開墾和浪費破壞情況頻現。

二、改革開放后農村土地保護法律制度的歷史演變

改革開放后，我國開始重視對農村土地的保護，并頒布了一系列法律法規以及配套的政策，以減少農村土地的占用、破壞和浪費，特別保障耕地的糧食生產性質不受影響。在此歷史階段內，我國將“保護耕地”定位為四大基本國策之一，相繼確立了土地用途管制制度、土地調查統計制度、耕地總量平衡制度、占用耕地補償制度、基本農田保護制度、農地轉用審批制度、土地稅費制度、耕地保護法律責任制度等一系列保護農村土地資源的制度。倡導土地節約，降低了土地的荒置率，提升了土地使用效率，有效保護了珍貴的土地資源，為國家農業生產的穩步發展提供了制度保障。

(一)“包產到戶”的增收與保護效應

中共第十一屆三中全會確定了“解放思想、實事求是”的思想路線，提出了“把全黨工作的重點轉移到社會主義現代化建設上來”。自此，中央拋棄了“階級斗爭”工作路線，把精力投入到經濟建設上，農業發展隨之迎來了機遇。1978年底，安徽鳳陽小崗村農民簽訂“生死協議”，“包干”到戶；1979年一季之后，糧食產量比1978年增產了40%，徹底解決了其口糧問題。小崗村開啟了家庭聯產承包責任制在全國實行的序幕。十一屆四中全會通過的《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》對我國農村經濟發展作了積極部署?！稕Q定》中出現了“一切機關、團體、部隊、企業和學校，不準隨意占用公社和農場的耕地、草牧場和林地。必須進行的基本建設，也要切實節省用地，并盡量不占或少占耕地”等規定，明顯具有保護農村耕地的性質。1980年，中共中央在《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》中初步肯定了包產到戶，農民生產積極性進一步受到激發?！鞍a到戶”的農民十分珍惜自己承包的土地，家庭聯產承包責任制逐步建立起來。在增加了糧食產量的同時，農民也提高了對土地的保護意識與利用效率?！耙约彝ヂ摦a承包為基礎、統分結合的雙層經營體制取代人民公社統一經營、集中勞動的制度模式，是我國農村土地制度改革取得的偉大歷史性突破。”[4]2002年8月制定的《農村土地承包法》(2009年修訂)對我國農村土地的承包使用事項進一步規范，增強了農民土地權益保障力度，農民對所承包的土地有權自行決定生產作物的品類和生產經營方式，30年的耕地承包經營合同期限以及到期再延長30年的規定給農村承包地以“準產權”性質，升華了農民對自己所承包土地的保護。

(二)“保護耕地”基本國策的出臺

保護耕地成為我國五大基本國策之一，充分說明了國家對農村土地資源保護的重視程度。保護耕地的基本國策由最初出現在國務院的行政法規里到寫進法律，歷經了近20年的時間。1982年2月，國務院發布的《村鎮建房用地管理條例》第三條規定：“我國人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我們的國策?！笔状螌⒈Ｗo耕地闡述為國策。同年5月通過的《國家建設征用土地條例》第三條規定：“節約土地是我國的國策?！彪S后，1984年的人大常委會政府工作報告的審議中、1986年的《關于加強土地管理制止亂占耕地的通知》、1991年七屆全國人大常委會第4次會議關于我國國民經濟和社會發展十年規劃和“八五”計劃綱要等文件以及黨的相關會議上都提及了保護耕地是我國的一項基本國策。1998年8月新修訂的《土地管理法》規定：“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地是我國的基本國策?！笔状我粤⒎ㄐ问酱_認了土地基本國策的法律地位，體現了土地管理在國家行政管理中的重要地位，同時也表達了我國農村土地保護的緊迫性。寫進法律的基本國策具有較強的穩定性，為我國農村土地資源的科學利用和有效保護提供了強大的法理支撐。

(三)非農建設占用農地的嚴格限制

改革開放后，我國充分認識了農村土地資源對農民生產生活的重要性，也認識到農地對國家糧食安全的重大戰略意義，針對農村房屋建設、房地產開發等需要占用農村土地的行為進行嚴格限制。1981年，國務院發布《關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知》，要求保護耕地，節約用地，農村建房用地，應統一規劃，充分利用荒地、山坡和閑置宅基地，盡量不占用耕地，不準在承包地和自留地上建房、葬墳、開礦、燒磚瓦等。1986年制定的《土地管理法》第十八條規定了國家建設征用耕地應當支付土地補償費和安置補助費。2004年修訂的《土地管理法》對非農建設用地制定了嚴格的申請制度、農地轉用審批制度和國務院特批制度，并對征收土地的補償機制作了詳細規定?！锻恋毓芾矸ā坊诠澕s土地資源、切實保護耕地的理念，對城市房屋建設用地、機關單位和公共設施建設用地、臨時用地、鄉鎮企業用地、鄉村建設用地等都規定了具體的申請審批程序，嚴格限制土地作為非農用途，禁止重建、擴建。

改革開放后，伴隨著工商業對土地使用需求的增加，土地供給壓力提升。此時，我國改變社會主義建設時期的土地利用思路，從土地的糧食生產和支持工業發展的功能定位轉變為因農村土地資源稀缺性而應高效利用和保護節約。1998年8月，全國人大常委會對《土地管理法》進行第4次修訂，將土地管理方式從之前的分級限額審批制度修改為土地利用管制制度，“通過土地用途管制，加強對農用地、特別是耕地的保護”[5]119。通過提升土地利用審批主體位階和明確非法批準責任，完善征收補償等規定，嚴格限制農村土地資源使用屬性的變化，為農地保護提供了堅實的法律后盾。

(四)農地占用補償與稅費繳納制度

我國《土地管理法》第4章專門規定了耕地保護的具體措施。該法第31條規定：“國家實行占用耕地補償制度。非農地建設占用耕地應由占用耕地的單位負責開墾與所占耕地的數量和質量相當的耕地，如果沒有開墾條件，則應繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新耕地。”除了占用耕地補償以外，《土地管理法》還確定了土地征收補償標準(第47條)、繳納土地有償使用費(第55條)等措施，有效防止我國農村土地資源的浪費和流失，形成科學供給機制，通過“使用者付費”的有償方式達到防止耕地減少、實現耕地總量動態平衡的目的。此外，我國還通過稅收的杠桿調節作用切實保護土地資源。國務院2007年出臺的《耕地占用稅暫行條例》規定了我國耕地占用的納稅人、稅額、征稅主體和方式，有效控制了耕地濫用?！镀醵悤盒袟l例》(1997年)、《耕地占用契稅減免管理辦法》(2004年)等法規規章在控制農村土地流失、保障耕地總量方面也起到了積極作用。農地占用補償和土地稅收制度的確立，推動了我國土地管理與保護、統籌城鄉發展、規劃利用土地向科學化、規范化、法治化的方向轉變，體現了我國農村土地管理水平的提升。從以提高糧食產量為目的的鼓勵土地開墾、增加耕地面積到重視生態環境保護、通過科學立法和稅費支付等制度規制農村土地資源的濫用，以扭轉我國新中國成立以來很長一段歷史時期的土地資源無節制使用狀況，是我國政府以向前發展的全局性視角處理土地稀缺與建設用地需求之間的矛盾的表現，同時也體現了國家事務管理的現代化和立法技術的進步。

三、我國農村土地資源保護法律制度的歷史經驗與反思

我國人均耕地面積匱乏，不到世界人均占有量的1/2[6]122，而后備資源儲量不足。隨著我國人口的不斷增加和社會經濟的發展，產糧用地和城市建設、道路交通等基礎設施建設用地都需要農村土地資源的供給，土地總量將不斷縮減。我國由人民公社時期對耕地的狂熱開墾到立法確立基本農田保護制度，是土地資源保護邁向科學化、常態化和長遠化的表現，有豐富的經驗可汲。然而，當前我國農村土地資源的保護情況受到多方面的困擾，值得反思。

(一)歷史經驗的總結

第一，順應時代發展，貼合農民需求。新中國建立后的新民主主義和社會主義建設時期，在農業的社會主義改造和人民公社發展的過程中，我們習慣用政治關系的邏輯去建構農民的經濟、社會、思想文化體系，且以“支配-服從”心態指導農民生產建設，將農村土地視為簡單的產糧載體使用，不少農民并不情愿交出土地參加合作社和接受公社生產指揮，由此在相當一段歷史時期無法解決農民的溫飽問題。改革開放后，第二代中央領導集體認識到農村工作存在的弊病，厲行改革，確立家庭聯產承包責任制，大幅提高了農民收益和土地保護意識。通過制定《土地管理法》《基本農田保護條例》《土地承包法》等法律法規，勇于破冰改革，順應歷史發展步伐，將農村土地資源利用同農民現實需求結合起來，充分發揮土地使用價值，對農村土地資源的保護發揮了巨大作用。

第二，嚴控非農用地，保障耕地總量。保護耕地作為我國一項基本國策，凸顯了我國對農村土地的重視。科學利用土地，防止土地荒置，合理控制建設用地需求，降低土地浪費，實施農地轉用審批制度，其目的在于保障我國耕地總量的動態平衡，這既是國家可持續發展的需要，也是穩定農業生產的戰略選擇。嚴格控制非農業性質的土地使用，在城市房屋、交通設施、公眾項目等建設過程中，盡量利用荒地和貧瘠土地，減少良田占用以節約土地，通過占用耕地補償制度控制我國農村耕地總量減少，是我國農村土地資源使用與保護方式步入新臺階的科學化舉措。

第三，立法規范保護，依法利用土地。改革開放后，國家政治生活的正?；蜕鐣洕陌l展迎合了國家治理現代化的理念。我國農村土地資源的利用與保護法律制度，由最初以中央會議形成的決議以政策文件的形式指引農村土地的利用，到立法部門在認真考察調研、組織專家學者對領域內問題進行論證而形成法律法規，并以國家機關的強制力作為法律法規實施的強大后盾，是國家社會管理正規化、現代化和規范化以及社會治理成熟化的表現。從《基本農田保護條例》《土地管理法》《農村土地承包法》等法律法規的重新頒行和不斷修訂過程看，改革開放后我國制定的關于農村土地資源保護的相關法律法規的立法技術在不斷提升，法律規范所確立的制度具有較強的穩定性，通過法律制度的設定規范農村土地資源保護與管理、明確政府相關部門的土地保護職責和執法行為，是確保我國土地資源保護效率的積極經驗和科學手段。

(二)現狀反思

第一，農村土地流轉限制與城鎮化之間的尷尬境遇。我國農村土地自20世紀50年代由農民土地所有制轉變為集體土地所有制之后，土地的所有權權屬一直未變。我國《憲法》第10條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有……任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地?！币罁椃ǘ贫ǖ摹睹穹ㄍ▌t》和《土地管理法》進一步規定了土地國家所有和集體所有的權屬。在我國農村土地的集體所有制下，農民只有土地使用權而無所有權，因而對自己的承包地和宅基地不能完全處分和流轉?！稗r戶從集體承包的土地使用權只有使用、經營和收益的權力，不能改變其農業耕作用途,實際上農戶對承包來的土地只有耕作權?！盵7]受土地的產權制度限制，農民不能買賣、贈予土地，農村土地的經濟價值潛能無法獲得市場的認可。此外，社會經濟的迅速發展和城鎮化步伐的加快導致農村人口大量涌入并定居在城鎮，產生了農村空殼化問題，農村土地大量荒蕪。城鎮化過程中，農民會選擇在城郊和鄉鎮邊緣“買地”(以土地使用權轉讓的方式)建房以融入城鎮社會生活，出現了在其他村集體所有的土地上建造自己房屋的現象?！半S著農村大量剩余勞動力的轉移，使得土地對農民來說不再有那么重大的生存和保障意義，流轉土地反而可以給農民帶來較為客觀的經濟收益。”[8]11土地所有權限制下的農村土地流轉，仍然需要完善的制度建構，以實現城鎮化過程中的農民市民化，并釋放農村土地的潛在經濟價值，減少農村土地資源的浪費。

第二，城鄉經濟失衡造成土地棄耕與種植作物變化。我國經濟面臨著城鄉區域失調的問題，城市經濟與農村經濟差距不斷擴大，城鄉貧富差距明顯。一方面，農民為了獲得較大的經濟收入而進城務工、經商，離開了自己在農村的耕地。離開農村進城生活和工作的農民，有的農民將自己原有的土地以低廉的價格出租給他人耕種，自己不再使用土地；此外，一些長期在城市生活、務工甚至已經定居在城市的農民，因自己在農村的土地經濟收益極低，便將其土地直接棄置，成了荒地。另一方面，種子、化肥等生產資料價格不斷攀升及生活物價持續高漲，沖抵了產量平穩和價格穩定的傳統糧食作物(如水稻、玉米、土豆等)的經濟收益，農民轉而種植果樹、蔬菜、藥材、煙草等高經濟附加值的經濟作物或者利用土地發展養殖業以獲得更高收入。種植作物的變化，對農耕地的糧食生產功能造成了巨大沖擊，不利于農村土地資源的均衡利用，在一定程度上可能造成土地退化。平衡農村土地種植類型，保持農村土地資源質量，需要政府加大糧食生產的科技投入和提高糧食收購價格，使糧食價格與物價水平保持同步，提振農民種糧信心。

第三，農村建設規劃缺失造成土地浪費。我國城鄉建設規劃中的規劃區劃定、市政社區功能分區、公益設施和基礎設施建設等規劃主要以城市區域為對象，雖然《城鄉規劃法》第2條規定城鄉規劃包括鄉規劃和村莊規劃，但是實踐中我國建制村的建設規劃明顯落后于城市，農村建設呈現出無序狀態。在這種情況下，農村村民新建房屋主要考慮“風水”、交通、地面平整度等，卻較少考慮建房需占用的土地性質，使得農民新建房屋占用優良農田而縮減了原有耕地面積。而農民遷入新建房屋后，并不愿拆除原住房屋以復墾其所占土地?！稗r民一方面將舊有的宅基地廢棄，另一方面又在原有的村莊外圍建新房，結果就形成了大量的‘空心村’。這樣，就形成了農村土地利用中的極大浪費?！盵9]缺乏系統村落規劃的情況下，農民新建房屋令農村土地資源大幅浪費。我國應探索實施具體的村落建設規范方案，實現城市建設規劃與農村建設規劃水平同質，以切實維護農地保有量，避免農村土地資源因建設而浪費。

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