高校設備采購績效預算應用制約與優化

張 蕾

(成都大學 期刊中心, 四川 成都 610106)

近年來,隨著我國高等教育改革的不斷深化,高等院校從規模擴張外延式發展逐步轉向注重質量和效益的內涵式發展。繼“211工程”和“985工程”之后,2016年國務院發布了《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》,“雙一流”建設成為許多高校竭力追求的發展目標。為了盡快建設成為世界一流大學和一流學科,各級政府和教育主管部門進一步加大了政策支持力度,高等學校在加快綜合改革步伐的同時,更是廣泛延攬高層次人才、傾力建設高水平實驗室、集中購置高精尖儀器設備，使高等教育經費持續增加，必須加強管理，才能充分發揮投資效益。

1 高等教育經費管理概述

高等教育是公益性事業,高等教育經費是公共財政資源,教育投入必須產出教育效益。在高等教育經費持續增加,總體投入不足得到極大改善的情況下,社會各界對高等教育經費的使用效益也前所未有地關注。為此,財政部門和教育行政部門應當充分發揮財政預算的目標引領和價值導向作用,激勵和幫助高校努力提高公共教育資源的使用績效,使教育投入得到有效使用并發揮最大的效益,更好地履行人才培養、科學研究和社會服務的基本職能。績效預算正是要將政策制定和預算執行緊密聯系,充分配合,以達到績效預算的預期效果。

隨著我國財政預算管理改革的不斷深化,財政預算管理開始由強化支出的規范性向重視支出的有效性轉變。2011年,財政部發布了《關于推進預算績效管理的指導意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》明確提出了逐步建立以績效目標實現為導向,以績效評價為手段,以結果應用為保障,以改進預算管理、優化資源配置、控制節約成本、提高公共產品質量和公共服務水平為目的的具有中國特色的預算績效管理體系的指導思想,以及進一步強化預算支出責任和效率的具體工作要求。不難看出,高等教育經費預算已不再是簡單地分配財政資源,更重要的是要引導和促進高校構建良好的管理體制和運行機制,推動大學治理結構的完善與創新,提高高等教育的質量和效益。因此,將績效理念與方法融入預算管理全過程,全面推行績效預算改革,已經成為高校預算管理模式的必然選擇。

績效預算是一種以績效實現目標為核心的預算管理模式,它要求按照某項工作預計將要達到的效率、效果和有效性安排預算,編制預算時以績效為依據,把預算撥款與投入的結果聯系起來,工作的全過程要“運用規范合理的績效評價指標對預算執行情況進行即時跟蹤績效評價,評價結果需進入后續運用”。績效預算作為以結果為導向的預算管理體制,系統內容復雜,所包含的績效評價體系、支出評價體系和組織管理體系既相互聯系,又各有不同的功能和地位。相比其他預算模式,績效預算需要更嚴密、系統、規范的組織體系。我國現行對預算的績效管理是先給錢,后考核,根據已經分配的預算考核最終執行效果,而績效預算則是依據考核預算的效果來決定撥款與否和撥款數額,以績效評價為基礎來分配預算。由于將預算分配建立在了對績效的先期考量基礎之上,因而,績效預算相較于傳統預算管理模式,更有利于提高經費的支出效率和公共服務的質量。

2 設備購置績效預算管理的優勢

2.1 有利于加強預算精細化管理,提高支出績效水平

設備購置績效預算管理是對高校現有設備管理模式的創新發展與延伸,重視將績效理念貫穿到購置設備的目標產出過程,檢測所采購設備對教學科研有力促進的預期結果,強調設備購置資金效益,注重預算全過程的管理與融合,有助于提升所涉部門的支出績效和預算管理水平。通過規范的績效預算管理,可以督促設備采購人員與管理部門樹立公共服務意識和投入產出意識,圍繞如何提供高效的設備利用服務編制設備購置預算,將設備購置預算與部門發展規劃和項目目標緊密聯系,提高預算的科學化精細化水平。通過績效預算管理,還可以更新設備管理理念,優化設備管理手段,發現設備管理過程中的缺陷與漏洞,改進管理措施,為高校合理分配設備購置預算提供具有實際價值的決策參考,最終實現預算管理由規范性向效益性的重點轉變,管理質量水平整體上得到有效提高。

2.2 有利于構建結果導向的設備服務體系,完善設備管理制度內容

以往的預算管理模式對于設備購置的合法性及規范性較為重視,“但對采購之前的必要性論證及采購之后的產出結果,則普遍重視不夠,特別是調研論證環節管理不到位的現象尤為突出”。購置設備是為了利用設備資源,提高人才培養質量,提升科學研究水平,完善社會服務功能。設備購置績效預算強調預算的最終結果導向,從原來注重預算過程的控制與監督,轉到既要關注過程,還需要更多或主要關注預算的效益與效果,有助于高校建立起以產出結果為導向的設備服務體系,提高設備利用率,有效減少設備的損失、浪費和購置資金使用效益低下等問題。

2.3 有助于強化相關部門責任意識,促進設備管理責任建設

實行設備購置績效預算,可以強化經費管理部門、資產管理部門和設備使用部門的支出責任意識,關注預算執行結果,實現從“供給保障”向“有效供給”的預算支出管理制度轉型,促進相關部門將績效作為約束條件,實現設備購置的績效目標與達到目標的保障資金有機結合,科學界定實現績效目標所耗費的代價,進一步推動部門責任觀念轉變,改善設備資源服務與管理水平,促進高校創新設備管理理念與管理方式。績效預算作為一種產出型預算模式,在安排預算時就已經為所購設備將要實現的效益制定了明確的指標及標準,預算執行后即可依此進行比較和評判,績效結果的實現程度更加清晰和透明。

3 實施設備購置績效預算的制約因素

從績效預算制度本身來看,它要求預算編制時間充分、支出項目科學、數據資料可靠；從支撐預算的外部環境看,它要求預算過程民主化程度高、從業人員專業素質強、制度體系完備等。就目前高校設備購置預算的編制而言,要實施績效預算還存在以下一些制約因素。

3.1 制度制約

長期以來,高校設備購置主要以內部控制為主,法律層面的約束性不強,在預算管理上“重預算分配、輕預算效果”“重經費投入、輕實際產出”,采購預算論證制度大多流于形式。高校設備購置過程中調研論證無疑應是前置的重要環節,是高校設備采購立項準確、避免資金浪費和投資失誤、最大限度提高投入產出比的關鍵。現有的論證制度主要針對論證程序的規范,缺乏對論證內容的制度指引,以致于存在設備采購時盲目追求高精尖、重復購置、設備利用率不高等現象,有些高校花費重金采購回來的大型設備,竟然由于沒有合適的場地安裝,長期放置于露天,任憑風吹日曬,或者因為采購的先進設備無人能夠操作使用而閑置至報廢。再加上采購預算編制論證效果即使不理想也沒有相應的問責措施,績效約束的責任機制難以發揮作用,未能從根本上建立起績效預算的約束制度框架,論證程序流于形式。

3.2 管理水平制約

高校開設專業較多,教學科研所需的各種設備覆蓋面廣,除通用設備外,專業設備種類繁雜,專業化程度高。這也就對采購人、管理人、使用人等相關人員提出了較高的專業素質要求。采購人需要熟悉各類設備的市場價格、規格型號、技術參數,管理人需要了解學校教學科研的實際需要、使用環境以及現有設備的使用情況以便于統籌安排申購預算計劃,使用人需要掌握申購設備的具體操作技能、常規維護技術等。要達到設備購置預算的預定目標,需要廣泛深入的調查研究以及認真細致的測算分析,對相關人員的能力要求相對比較高。如果沒有一批熟悉制度框架、了解政策法規并能夠運用信息化手段處理業務的專業技術隊伍,績效預算的推行將會困難重重,舉步維艱。

根據現場調查及訪問，歷史上該區域曾發生過地面塌陷(個別塌陷洞口見木質結構支護)，但規模和危害相對較小(圖2)。

3.3 監管體系不健全

高校設備購置往往采用使用部門申購、資產管理部門匯總、財務部門編制預算、資產部門招標采購驗收、使用部門領用保管的程序,每個環節各自為政,鮮有互動配合。申購部門預算申報人一般是行政人員,他們對設備的實際情況缺乏全面了解,往往閉門造車,而實際使用人認為自己只管使用,不愿意具體參與其中,經常是“買的人不用,用的人不買”,買回來的設備不能用或是不好用,脫離實際,有些設備甚至買回來便無人問津。資產管理部門又只管按合法程序購買,只要設備安全完整便萬事大吉,至于設備怎么使用、效益如何則事不關己。財務部門只根據學校財力控制預算金額。在整個流程中最應該考量的購置預算的合理性沒有納入監管體系,看似人人在管,卻又人人無責。目前高校設備購置即使進行了績效考核,也大多局限在預算是否完成、購買程序是否合法合規等方面,對于預算執行的事前的論證效果、事后的執行效益缺乏科學的評估。

3.4 成本核算困難

績效預算的要求之一是將收支核算改為成本核算,將經費支出的效益與成本掛鉤。但目前我國高校普遍以收付實現制為核算基礎,財務部門并不能提供支出的全過程明細數據,無法將產出和成果與成本直接配比。由于不計量使用成本、不計提設備折舊,設備購置預算編制時大多不考慮設備使用壽命長短、有效利用時長、耗材、維修維護費用的高低等成本影響因素。使用部門自然不在乎使用成本,即使負責設備的日常使用與維護,直接經手設備的各項使用消耗與維護等明細支出事項,也難以對種類繁多的各種設備進行分類記錄或是疏于統計。管理部門現有制度無需計算成本或是缺乏計算成本依據,在預算編制時自然難以預測績效目標的實現是否可靠。

3.5 預算績效評價結果未運用到下一期預算編制

績效預算將事前的績效目標、事中的績效控制和事后的績效評價結合起來,把績效貫穿到了預算編制、執行和評價的全過程。為充分發揮預算的目標引領和價值導向作用,應當把績效考核的結果作為下一輪預算編制的基礎和重要參考依據。高校設備種類繁多,各有專業特點,設備預算績效評價指標的制定還處于自我探索階段。由于角度不同,模式不一,尚未形成成熟、統一的績效評價指標體系,難以反映績效評價結果的科學性和有效性,不利于對不同項目的設備預算績效進行比較衡量,作為下一輪預算編制參考尚有一定阻力。

4 設備采購績效預算應用優化

影響高校設備購置績效預算推行的內外部因素較多,不可能一蹴而就,但是教育財政體制改革的目標就是要建立完善的績效預算管理體系,切實提高高校的管理效能和教育資金使用的有效性,從高校長遠發展的角度來看,選擇績效預算已是勢在必行。高校設備購置績效預算建構可以從以下幾方面著手實現。

4.1 制定統一規范的采購論證制度,提供論證制度指引

高校應從加強統一規范的預算論證制度建設入手,對預算調研論證參與人、論證內容、論證程序、論證結果提出明確的工作規范及要求,論證制度應以設備購置的產出目標為重點,建立學院和學校二級論證體系,學院負責申購設備的必要性、緊迫性、效益性、用量、服務項目、設備所需技術參數及質量要求方面的論證,論證方案交由學校組織的技術專家及管理部門主管等組成的設備論證專家組,按照技術優先、經濟合理、教學科研適用的原則,對所需設備項目內容、選擇原因、性價對比、運行條件、運行成本、優化共享等進行效益預測及多方案分析比較,通過切實可行的論證制度,為績效目標的實現提供現實基礎。當然,眾所周知,任何制度難以盡善盡美,一些潛在的矛盾不可能完全預見,即使在設備購置預算制定后,在執行過程中由于一些無法預見的原因或是調整,當初制定的政策目標有可能會偏移,甚至預算政策無法完全實現預期,此時,需有一個從政策的制定、執行、效果追蹤與反饋一直到后期政策調適的聯動機制,以使偏移的目標自動回歸。

4.2 加強專業技術人員的綜合能力培養

設備購置績效預算工作量大面寬,專業技術性強,采購人員、預算編制人員、設備使用人員、設備管理人員雖然被賦予了績效管理的職能,但這些人員的績效管理觀念和方法并未形成,懂管理、會業務、擅操作的復合型人才缺乏。因此,高校應在宣傳和培訓的多樣化、持續性上多下功夫,在轉變觀念、強化意識、建立制度和提升能力等方面加大工作力度,幫助相關工作人員形成績效管理共識,加強相互之間的工作聯系與配合,以形成設備購置績效預算建構的合力。

4.3 運用大數據手段探索建立設備績效預算基礎資料數據庫

信息系統是績效預算實施的工作基礎和技術保障。高校設備購置項目龐雜,要處理成千上萬的項目績效指標、評價指標,必須設立完善的學校一級的績效評價標準庫、指標庫、資料庫、共建共享的數據庫。數據庫除具有數據計算、信息匯總比較分析外,還可以供預算編制人員參考,根據需求編制初步預算后在相關人員中公示,以核對是否滿足需求,然后提交專家和管理部門論證,提高績效預算的公開性、公平性和設備資源配置的合理性。

4.4 財務部門實行設備核算的權責發生制

收付實現制通過提前或延遲支付可人為操縱各年度支出,而忽略了財政資金投入的實際成本與運行費用分攤。權責發生制可以更準確、更全面地反映一定時期內提供產品和服務所耗費的總資源成本,為預算績效的考核提供更為真實、可靠的數據支撐。權責發生制作為設備購置績效預算的管理工具,能夠真實、及時反映高校設備資源提供公共服務的成本,在效率和成本之間建立長期聯系,有利于限制具體項目活動的成本。權責發生制有助于進行設備購置績效評價時,使成本與產出具有確實、具體的比較基礎,為科學配置設備資源提供準確全面的信息,預算的透明度也大大增強。

4.5 強化預算績效評價結果的后期運用

預算績效評價的結果除了運用于必要的獎懲之外,還應當作為下一期預算編制的依據,這樣才能強化績效評價的約束力,而且應用于績效預算的績效評價,其規范與否和水平高低亦反映了高校公共管理水平的高低。為此,高校應該建立設備預算的績效約束機制,以跨年度的績效評估視角進入下一階段,將上一年度的績效評價結果運用到下一年度的設備預算評審之中,預算的前瞻性和連續性相互協調,可更加科學、規范、系統地規劃下期預算和實施預算績效評價。

5 結語

高校設備采購實行績效預算已經是一種必然趨勢,雖然具體實施存在諸多限制條件,不同的高校由于管理模式、操作流程的不同,其應用效果也有著顯著差別,但是在這樣的大環境下,阻礙因素不會影響績效管理的繼續深入,每一個實施階段都是不斷學習提高的過程,逐步實現從傳統預算到績效預算的真正轉變。

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