蘭坪縣農村低保制度實施中的問題研究

□邵 鑫 朱昕曄

（云南民族大學 云南 昆明 650000）

農村最低生活保障制度（簡稱“農村低保制度”）對落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會和建設社會新農村具有重大意義,是建立完善農村社會保障的重要舉措。目前，我國農村低保制度已進入發展的重要時期，但由于我國農村低保制度體系自身的缺陷和不足，在實施過程中出現保障對象認定困難、發放不規范、動態管理滯后、返貧嚴重等問題，極大地阻礙了農村低保制度的實施。通過實地調查了解蘭坪縣農村低保制度具體實施情況，分析在實施過程中出現的問題，提出針對性的解決對策。

1 研究背景及目的意義

中國自古以來就是農業大國，“三農”問題關系著億萬人的國計民生。解決好三農問題，尤其解決好貧困人口的基本生活問題，是國家的重點工作之一。農村低保制度是社會保障體系的重要組成，對保障人民的基本生活水平、實現農村脫貧摘帽都發揮著重要作用。農村低保制度作為中國農村的一項惠民政策，從實施以來不斷取得巨大成就，解決了大部分農村貧困人口的基本生活問題。但由于地區發展不平衡，各地的農村低保制度在實施過程中都出現了一些問題。主要有：對象界定不明確；資金來源渠道少，資金匱乏；發放標準低，發放不規范，返貧現象突出；監督、退出機制不健全等[1]。

1.1 農村低保制度

全稱“農村最低生活保障制度”，簡稱農村低保制度，指政府對家庭年人均收入低于最低生活保障標準的農村貧困家庭戶，實行差額救助的制度。

1.2 農村脫貧標準

2015年，國家貧困人口的脫貧標準為每人每年2 800元，2016年的脫貧標準為每人每年3 000元。相對于2011年每人每年2 300元的脫貧標準已經有所提高。

2 蘭坪縣農村低保制度的實施情況

蘭坪白族普米族自治縣，屬怒江傈僳族自治州，是中國唯一的白族普米族自治縣。2016年，蘭坪縣農民人均年收入5 506.47元，比全省平均年收入低3 513.53元。蘭坪縣地處瀾滄江干熱河谷，自然條件惡劣，洪、旱、澇等災害頻發，以農作物種植和養殖業為主要收入來源，農業產業結構單一、收入少、農產品商品率低，農村低保成為家庭經濟收入的重要來源。

3 蘭坪縣農村低保制度實施存在的問題

3.1 低保對象不明確

蘭坪縣農村農民收入種類表現出繁、雜的特點，具有不穩定性和隱性化，給基層工作人員的收入核定工作帶來了困難，也影響了低保對象的確定，阻礙了低保政策的實施。比如對蘭坪縣彝族居民的收入核定工作。彝族居民有一個主要特點就是隨季節遷徙，類似于游牧民族，他們飼養的牦牛放置于深山，政府進行核查工作時常出現謊報現象，導致低保發放時出現“應保未保”和“非保而保”的現象。

3.2 發放不規范、返貧嚴重

農村低保制度的實施受制于當地經濟水平制約，困難主要集中在貧困面積大、程度深、貧困發生率高、返貧現象嚴重等方面。蘭坪縣農村低保最突出的問題就是低保資金發放不規范、返貧嚴重。由于歷史和現實經濟狀況，這個問題一直存在，而且矛盾、沖突越來越大。農村低保作為蘭坪縣貧困農民家庭的重要經濟收入來源之一，農民對其依賴程度大。基層工作者稍有處理不當，低保問題就很容易引發地區、民族矛盾和沖突。

3.3 存在“關系保”和“人情保”問題

農村是傳統的熟人社會，人們因血緣關系建立社會關系，人們的關系主要以情感為紐帶連接，這在一定程度上影響了基層工作人員的工作，出現“關系保”和“人情保”[2]。誰和官員關系好，誰就有可能被選為低保戶，這一現象在農村隨處可見。出現非保而保、不能做到應保盡保，不僅是受傳統觀念的影響，也和村民文化程度普遍較低、基層工作人員對低保政策解讀不到位、解讀不清等情況有一定關系。

3.4 管理滯后、退出機制不健全

由于農村低保對象難以確定、低保戶家庭收入動態監測難以確定、信息化管理滯后等原因，一些低保戶人均收入已超出了低保線標準，但不能及時被退出或不愿退出低保。

4 解決對策

4.1 科學制定低保標準

科學制定農村低保標準對于實施和開展農村低保工作具有重要意義。低保標準制定太高或太低都會帶來一系列的社會問題，制定低保標準應考慮4個方面的因素：一是農村經濟發展水平；二是維持農民最基本的生活水平；三是物價水平，即物價上漲指數；四是地方財政承受能力。

還要建立農村低保標準的調整機制：一是建立包括城鄉低保標準的統籌機制，二是建立適應物價上漲的動態補貼制度。政府各部門之間要結合當地居民的消費水平和自身財政負擔能力，科學制定低保標準，并適時調整。

4.2 明確低保對象，強化動態管理，做到應保盡保

農村低保確定核實工作復雜，任務量大，在進行低保工作時，一定要嚴格按照規定，對低保戶基本情況進行核查，建立健全相應的進入和退出機制。要增加低保資金運營效率，適時擴大資金覆蓋面，保障生活困難群眾。精準識別貧困對象，了解貧困戶貧困狀況，分析致貧原因，確定有針對性的幫扶措施。對建檔立卡戶實施動態管理，做到應保盡保。

5 結束語

農村低保制度是建立完善農村社會保障的重要舉措，其有效實施關系著億萬農村居民的切身利益。實施農村低保制度是國家以人為本、執政為民的體現，考驗著政府的執政能力，對落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會、和諧新農村具有重大意義。目前我國農村低保制度已進入發展的關鍵時期，要解決我國農村低保制度實施過程中出現的問題，要從政府、基層工作人員、村民、經濟、政策等方面著手。