論農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)法律體系的完善

□姚立瑛

（蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)隴橋?qū)W院 甘肅 蘭州 730010）

人口基數(shù)大、高齡老人比例高是我國需要面對的現(xiàn)實(shí)國情，“養(yǎng)老”是中國社會必須要解決問題。養(yǎng)老離不開法律體系的支持，雖然現(xiàn)行法律對老年人的權(quán)益做出了保護(hù)，但在偏遠(yuǎn)農(nóng)村，部分法律法規(guī)并不適用，需要給予他們更多的幫助，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)法律體系還有待進(jìn)一步做出完善。

1 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)法律體系建設(shè)現(xiàn)狀

依法治國是我黨的基本方略，依據(jù)法律規(guī)定完善老年人福利制度，是我國解決養(yǎng)老問題的原則方針。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，我國農(nóng)村老齡化水平已經(jīng)高于城鎮(zhèn)1.23個百分點(diǎn)，農(nóng)村留守老人數(shù)量已經(jīng)達(dá)到5 000萬人，完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)法律體系至為重要。以甘肅省為例，甘肅農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建經(jīng)歷了3個階段，第一階段為初建期(1949—1978年)，是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系剛剛建成的階段，以家庭養(yǎng)老模式為主體，通過法律體系，為農(nóng)村老人解決吃、穿、住、醫(yī)等基本生存需求保障[1]。第二階段階段為發(fā)展期(1979—2008年)，伴隨著黨的十三屆三中全會召開，甘肅農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)發(fā)生了很大變化，國家相繼推出的“兩減免”“三補(bǔ)貼”“四保障”等惠農(nóng)政策，為甘肅農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)提供了極大的支持。第三階段為建設(shè)期(2009年至今)，伴隨著新型農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的提出和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)法律的推廣落實(shí)，甘肅農(nóng)村老人的生活環(huán)境得到了很大改善。以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、以機(jī)構(gòu)為支持的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，讓更多老年人看見了“老有所養(yǎng)”“老有所依”的希望。

2 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)法律體系中存在的問題

2.1 養(yǎng)老服務(wù)法律體系有待完善

在法制社會之中，所有人都需要依法辦事，因此養(yǎng)老問題的解決，必須要有相關(guān)的法律政策作為支持。但很顯然現(xiàn)下農(nóng)村養(yǎng)老法律體系還不夠健全，體現(xiàn)在以下兩個方面。①農(nóng)村養(yǎng)老法律保障體系較為分散。我國對于保障老年人權(quán)益的法律分布在《民法通則》《婚姻法》《繼承法》《老年人權(quán)益保障法》《刑法》《治安管理處罰法》等多項(xiàng)法律條文之中，由于法律分布較為散亂，因此需要依靠地方政府發(fā)布行政性文件，對養(yǎng)老工作作出指導(dǎo)，這無疑嚴(yán)重影響了養(yǎng)老服務(wù)法律實(shí)施效果[2]。②養(yǎng)老法律法規(guī)規(guī)定過于籠統(tǒng)。如《老年人權(quán)益保障法》是我國保護(hù)老年人權(quán)益的主要法律依據(jù)，該法律提出了對老年人醫(yī)療衛(wèi)生、精神文化、生活環(huán)境等方面保護(hù)要求，但這些法律條文是大面、籠統(tǒng)的，并沒有針對性地指出農(nóng)村老年人的具體問題，因此也無法真正保障農(nóng)村老年人的特殊需求。

2.2 養(yǎng)老服務(wù)法律實(shí)施效果不佳

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)發(fā)展落后于城市，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)法律實(shí)施效果不佳的問題是客觀存在的。從家庭、機(jī)構(gòu)兩個方面分析：①“家庭”是農(nóng)村老人養(yǎng)老的基礎(chǔ)。但在現(xiàn)有的國家保障老年人的專門性法律中，除規(guī)定老年人養(yǎng)老主要依靠家庭，子女是照顧老人的第一責(zé)任人外，并沒有其約束機(jī)制。在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)村老人不僅沒有得到子女的照顧，反而要照顧外出打工子女的孩子，隔代教育加重了農(nóng)村老人的生活負(fù)擔(dān)。②“機(jī)構(gòu)”對農(nóng)村老人養(yǎng)老的支持不足。像在甘肅省，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，無法建立設(shè)施完善的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前在甘肅，部分鎮(zhèn)中心會設(shè)立1個養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但由于農(nóng)村留守老人數(shù)量龐大，鎮(zhèn)中心設(shè)立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無法滿足全鎮(zhèn)老人的養(yǎng)老需求。同時(shí)由于政府的財(cái)政支持不足，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)比較簡陋，醫(yī)療或者輔助設(shè)施也比較少，無法滿足農(nóng)村老人生活的基本需求。此外，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件較差，地方機(jī)構(gòu)專門從事保障老年人權(quán)益的法律工作人員寥寥無幾。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老法務(wù)專業(yè)人才稀缺，地方機(jī)構(gòu)無法為老年人解決實(shí)際法律問題。

2.3 養(yǎng)老服務(wù)法律宣傳力度不夠

在人口老齡化趨勢愈加嚴(yán)重的今天，國家對養(yǎng)老問題十分重視，在很多的法律條文中都規(guī)定了老年人的權(quán)益，并提出了侵害老年人權(quán)益需要承擔(dān)的法律責(zé)任。但從近些年的社會報(bào)道可以發(fā)現(xiàn)，很多農(nóng)村老年人在自身權(quán)益受到侵害時(shí)，不知道如何維權(quán)、如何行使法律手段保護(hù)自己。導(dǎo)致此種現(xiàn)象的原因有很多，一方面是由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，農(nóng)村老年人的文化水平比較低，如在甘肅地區(qū)，很多老年人還沿用傳統(tǒng)、祖宗留下的世俗習(xí)慣，守舊的思想比較嚴(yán)重，難以接受新型文化教育，運(yùn)用法律維權(quán)的意識十分淡薄[3]；另一方面是法制宣傳出現(xiàn)了“死角”或者“空檔”，由于農(nóng)村交通不便，信息傳播較為閉塞，傳媒和網(wǎng)絡(luò)還沒有真正打通，法制宣傳教育效果不佳。很多老年人和知情親鄰，對于贍養(yǎng)老人的侵權(quán)行為，只能從道德角度做出譴責(zé)，沒有意識到用法律武器予以保護(hù)。由此可以看出，在養(yǎng)老服務(wù)法律宣傳方面還存在一定欠缺，今后有必要加大養(yǎng)老服務(wù)法律宣傳力度。

3 農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)法律體系的完善策略

3.1 健全養(yǎng)老保障體系法律法規(guī)

老年人本就是社會之中的弱勢群體，應(yīng)該享有更多的優(yōu)待，而農(nóng)村老人由于經(jīng)濟(jì)條件差，他們的養(yǎng)老問題更應(yīng)受到關(guān)注。為保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌順利進(jìn)行，應(yīng)該給予農(nóng)村老人一些特殊的法律保護(hù)，促使農(nóng)村養(yǎng)老法律保證體系更加完善。

3.1.1 頒布農(nóng)村老人養(yǎng)老單行法律

也就是要與城市養(yǎng)老法規(guī)做進(jìn)一步劃分，比如考慮到農(nóng)村老人沒有退休金和退休養(yǎng)老保險(xiǎn)，為了能夠更好地提升農(nóng)村老人的晚年生活質(zhì)量，解決農(nóng)村老年人看病難、看病貴的問題，應(yīng)該單行頒布新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)法律[4]。此外，要完善農(nóng)村老人服務(wù)者缺乏法律法規(guī)方面的政策，如針對于無子女的農(nóng)村老人，要通過法律體系，給予他們特殊的社會福利。

3.1.2 完善不同地區(qū)的地方性法規(guī)

不同農(nóng)村地區(qū)老人生活條件狀況各有不同，如在甘肅省，特殊的地理?xiàng)l件使得當(dāng)?shù)卣w的經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)落后于南方，農(nóng)村老人的生活條件更為艱苦。有必要針對不同地區(qū)的獨(dú)特情況，完善地方性養(yǎng)老法律法規(guī)，從而更有針對性地解決特殊地區(qū)老人養(yǎng)老的實(shí)際問題。

3.2 完善養(yǎng)老法律實(shí)施支持政策

現(xiàn)下在我國，以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、以機(jī)構(gòu)為支持的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)已經(jīng)初步形成，但其在農(nóng)村地區(qū)的實(shí)施成效并不明顯，有必要進(jìn)一步完善農(nóng)村養(yǎng)老法律政策支持。

3.2.1 提供居家養(yǎng)老方面的法律支持

如在甘肅省，農(nóng)村青年人外出打工的原因無外乎是為了改善生活。在這個過程中，卻遺留下了“孤寡老人”和“留守兒童”問題，這也成為我國社會矛盾中的一大“毒瘤”。在建立農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)法律體系時(shí)，還需要相關(guān)政策作為輔助支持，如可以根據(jù)地區(qū)的不同收入情況，為當(dāng)?shù)啬贻p人提供更多的勞動機(jī)會，提高他們的勞動薪酬報(bào)酬，從而鼓勵他們可以在家贍養(yǎng)老人。

3.2.2 加大地方的財(cái)政支持，不斷完善農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)

現(xiàn)下在甘肅省，由于經(jīng)濟(jì)條件限制，無法擁有大量的護(hù)理專職人員及養(yǎng)老法律業(yè)務(wù)咨詢?nèi)藛T，為此政府可出臺相應(yīng)的政策，提高地方養(yǎng)老機(jī)構(gòu)單位崗位津貼，并通過加大培訓(xùn)的方式，培養(yǎng)地方兼職養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員。這樣既為地方人員創(chuàng)造了就業(yè)機(jī)會，也為完善養(yǎng)老法律實(shí)施提供了有效支持。

3.3 加大養(yǎng)老服務(wù)法律宣傳力度

在我國偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)水平落后于城市，信息渠道較為閉塞，有法而不知法的問題十分普遍，嚴(yán)重影響了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)法律體系建設(shè)的實(shí)效性。因此政府及相關(guān)部門加大養(yǎng)老服務(wù)法律宣傳力度十分必要。

3.3.1 通過村廣播進(jìn)行宣傳

實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在甘肅很多村莊都安裝了村廣播喇叭，以此方便宣傳村委會事務(wù)。今后完全可以通過村廣播的形式，宣傳老年人養(yǎng)老保障法律法規(guī)，從而幫助更多的老年人樹立法律維權(quán)意識。

3.3.2 通過村民宣傳欄展開宣傳

在甘肅很多村莊都有宣傳欄，為此村委會可以將相關(guān)老年人養(yǎng)老服務(wù)法律填寫在宣傳欄中，附上圖畫標(biāo)語，以便于不識字的老人理解。這也是一種可行的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)法律宣傳方式[5]。

3.3.3 會議宣傳

村委會成員可定期組織當(dāng)?shù)乩先苏匍_會議，在會議之中向老人普及養(yǎng)老服務(wù)法律知識。既豐富了農(nóng)村老人的生活，也提升了農(nóng)村老人的法律意識。

3.3.4 設(shè)立法制宣傳員

法制宣傳員可以挨家挨戶走訪講解。在農(nóng)閑時(shí)間，通過法制宣傳員走訪的方式，提高老年人的養(yǎng)老服務(wù)法律意識。

4 結(jié)束語

在人口老齡化趨勢愈加嚴(yán)重的今天，“養(yǎng)老”成為中國社會必須要面對的問題。從養(yǎng)老服務(wù)法律體系建設(shè)情況分析，農(nóng)村養(yǎng)老問題還是沒有得到有效解決。雖然現(xiàn)下有很多法律對老年人的權(quán)益做出了保護(hù)，但這些法律并不完全適用農(nóng)村。為了能夠讓更多農(nóng)村老人“老有所養(yǎng)”“老有所依”，有必要對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)法律體系進(jìn)一步完善。