關于男女平等基本國策相關問題的再思考

丁 娟

(中華全國婦女聯合會 婦女研究所，北京 100871)

·性別平等理論研究·

關于男女平等基本國策相關問題的再思考

丁 娟

(中華全國婦女聯合會 婦女研究所，北京 100871)

什么是基本國策？法大還是策大？男女平等是不是基本國策？推動男女平等靠法律還是靠政策？法制與法治還有多大的距離？自1995年中國國家領導人在第四次世界婦女大會上明確提出男女平等基本國策的概念后，這些質疑、困惑總是不絕于耳。就法律與政策以及推動性別平等的相關路徑進行新的思考，可以進一步厘清思路，在依法治國、依憲法治國，努力建設中國特色社會主義法治中國的進程中，切實發揮婦女的主體作用和生力軍作用，并不斷推進男女平等事業的新進程。

男女平等；立法；國策；實施戰略

一、關于男女平等基本國策的提出及其依據

(一)“國策”的基本內涵考證

從定義上說，國策是指國家的根本方針、政策①。同時，談到國策我們還可以想到一些相互關聯的詞匯，如法律、政策、方針、路線、制度、方略等等。仔細推敲，這些相關詞匯畢竟在聯系中又有既定的區別。一般地說，方針乃是指引事業前進的方向和目標；政策是國家和政黨為實現一定任務，根據路線制定的具體行動準則；而路線則一般指在思想和政治等方面所遵循的根本準則。比較這些與國策相關或者用以解釋國策的詞匯，我們可以發現在方針、政策、路線的框架中，方針和路線更多地與思想戰略和思維脈絡相關聯，在很大程度上屬于軟詞匯，缺乏操作剛性；而政策則是行動的具體準則，因而剛性突出，具有更強的可操作性特征。

透視政策系統，可以將其分為政黨政策和政府政策等。在中國，一般地說，國家政權機關的政策通常是指政府政策；政黨政策主要是指執政黨即中國共產黨領導國家建設形成的方針政策。此外，各民主黨派、其他社會組織也都有著自己特定的綱領、目標和政策。這是一個方面。另一方面，被國家執行、關系國家治理的除了政策，還有更基本的準則，即憲法和法律。與政策通常由政黨和政府制定有所不同，憲法和法律一般由全國人大或者人大常委會制定②。法律與政策的不同在于，法律是國家意志的體現，一般由憲法、法律、法規等規范性文件形式表現，內容比較具體、明確和詳盡，它不僅告訴人們可以做什么、應該做什么和禁止做什么，而且還規定了違法所應承擔的責任；法律還由國家強制實施，具有普遍約束力和相對穩定性。而政策則不同，政策是政府、黨組織或社會組織制定，不具有國家意志和強制屬性。其中，黨政機關制定的政策、規定是關于處理黨內和政府事務工作的文件。一般包括中共中央、國務院及其部門制定的規定、辦法、準則以及行業的規范和條例、規章等。相比之下，黨的政策往往具有更明顯的先進性，多通過思想工作、說服教育、黨員的模范帶頭作用以及黨的紀律保證來實現，黨的某些政策并非對每個公民都具有約束力。與法律相比，政策通常比較有原則性和概括性，也比法律更加靈活；在未被制定或認可為法律規范之前，多以決定、決議、綱領、宣言、通知、紀要等形式加以表現。此外，政策還具有較強的情景性，對執政環境的要求比較寬松。彭真同志曾指出：“拿我們黨來講，革命戰爭期間，主要是靠政策辦事，注重的是政策，沒有依法辦事的習慣。”政策和策略是黨的生命。但是，隨著革命事業的進展，1940年2月，中共中央就認識到法治建設的重要性，在《關于廢除國民黨的六法全書與確定解政區的司法原則的指示》中規定，人民的司法工作應該以人民的新的法律為依據，在人民的新的法律還沒有系統地發布以前，應該以共產黨政策以及人民政府與人民解放軍所發布的各種綱領、法律、條例、決議做依據[1]。新中國成立后，黨領導人民徹底廢除封建主義舊制度，制定了以《憲法》為基礎的一系列社會主義新法律，奠定了根本的政治前提和政權基礎。改革開放后，法治建設步伐加快，在依法治國基本方略的指導下，開始了中國法治建設的新階段，至2010年已初步建成了社會主義法治體系。

事實上，改革開放以來的一些法律如《中華人民共和國人口與計劃生育法》，就是在計劃生育政策實踐的基礎上發展起來的。關于法律和政策的這種關系，德國比較法學家茨格威特·克茨在討論社會主義國家政策對法律的影響后指出:“絕不是說西方法律體系中法律不受政策的影響。恰恰相反，即使在西方國家，每一項法律規則也都具有或明確或模糊的政策背景，否則便幾乎不可能理解法律是如何產生或在實踐中是如何適用的。”[2]也就是說，政策和法律具有十分密切的關系，這種關系集中表現在兩個方面，一個是當社會關系和社會秩序中出現新的情況需要加以規范和調整時，往往首先出臺一些相關政策，這些政策完善發展后，將上升為特定的立法；另一方面，當憲法和法律中的既有原則規定不夠具體時，為推進其原則實施，也往往需要制定更加具體的政策加以推動。如果說計劃生育由國策到立法體現是第一方面的特征，那么男女平等國策由憲法、法律到國策，體現的則是第二方面的特點。

(二)國策與基本國策的聯系與區別

就像可以將法律區分為根本大法(《憲法》)、基本法和專業法一樣③，也可以將國策區分為總國策、基本國策和具體國策。其中，總政策是立國、治國之策中最基本的政策，也就是中央制定的那些對國家經濟建設、社會發展和人民生活具有全局性、長期性、決定性影響的重大謀劃和政策。具體政策是在社會基本活動領域之下更小的范圍中發揮作用的政策。也有的學者稱這種層次的政策為實質政策。相比之下，基本政策④介于總政策和具體政策之間，一般具有三個特點。一是中介性。基本政策服從于總政策，是總政策在實施中的具體化，但基本政策又統帥具體政策，是各項具體政策的依據。二是制約性。基本政策具有向上與向下的雙重制約性。基本政策對所隸屬的具體政策的制約是很明顯的，但這只是一種強制約性，它還有另一種制約性，即對總政策的弱制約。雖然基本政策隸屬于總政策，但是基本政策在特定政策領域中的穩定性與連續性，使得執政黨及其政府在制定總政策時，不得不考慮一直實施著的基本政策，總政策必須保證基本政策有連續性。三是穩定性與變動性的統一。作為總政策的具體化，在不同時期的不同總政策下，基本政策會有所不同，必須適時作出調整，這是其變動性的一面，但作為對具體政策的統帥，基本政策又必須保持相對的穩定性，否則具體政策就會變幻無常。

綜上所述，可以發現國策在實際上具有廣義和狹義之分。狹義角度的國策，是特指政黨和政府等組織制定的政策，其中基本政策通常由黨中央和國務院制定；而廣義層面的國策，則在包括政策的同時還包括法律法規，其中的憲法和基本法通常由全國人大制定⑤。但隨著國家、政黨、政府、群團等職責的清晰，在現在的國策系統中，通常將憲法和法律作為治國依據，而政策則特指政府政策、條規條例等。

(三)男女平等基本國策的提出

雖然現在談起的國策通常指政府政策，但生活中的國策概念則范圍更廣泛，有的研究就將基本政策定義為高層、大型、長遠和帶有戰略性的政策和方案，涵蓋到國家法律、黨的報告和政府規劃等。在國家層面，被較早定義的基本國策乃是計劃生育。1982年黨的第十二次全國代表大會報告指出：“實行計劃生育，是我國的一項基本國策”。在計劃生育政策完善和實踐檢驗的基礎上，2001年全國人大通過的《人口和計劃生育法》第二條第一款規定：“我國是人口眾多的國家，實行計劃生育是國家的基本國策”⑥。此外，被先后作為基本國策提及的還有對外開放、一國兩制、環境保護、耕地保護、科教興國、依法治國、男女平等、知識產權保護、信用建設等等。這些基本國策，涉及國家政治、法律、經濟、文化、教育、外交、軍事、人口衛生等諸多方面，其交互作用共同指導我國社會的發展方向[3]。

男女平等基本國策的基本概念，最早源自國家領導人的講話，隨后，在婦女發展和婦女運動的進程中，不斷得到深化與發展，并逐漸在政府文件與國家法律中被明文確立。1995年江澤民在世界婦女大會上的講話中指出：“我們十分重視婦女的發展與進步，把男女平等作為促進中國社會發展的一項基本國策。”2001年國務院頒布的《中國婦女發展綱要(2001—2010)》指出：“貫徹男女平等的基本國策，推動婦女充分參與經濟和社會發展，使男女平等在政治、經濟、文化、社會和家庭生活等領域進一步得到實現。”⑦2003年胡錦濤在中國婦女第九次全國代表大會上指出：“各級黨委和政府一定要充分認識婦女的重要作用和婦女工作的重大意義，牢固樹立馬克思主義婦女觀，堅決貫徹男女平等的基本國策，通過扎實有力的工作促進婦女事業的發展。”⑧2005年新修改的《婦女權益保障法》第二條規定：“實行男女平等是國家的基本國策。國家采取必要措施，逐步完善保障婦女權益的各項制度，消除對婦女一切形式的歧視。”⑨2006年《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》規定：“落實男女平等基本國策，實施婦女發展綱要，保障婦女平等獲得就學、就業、社會保障、婚姻財產和參與社會事務的權利，加強婦女衛生保健、扶貧減貧、勞動保護、法律援助等工作。”⑩2012年，黨的十八大報告首次將男女平等基本國策寫入其中，強調要“堅持男女平等基本國策，保障婦女兒童合法權益。”2013年，習近平指出：做好黨的婦女工作,關系到團結凝聚占我國人口半數的廣大婦女,關系到為黨和人民事業發展提供強大力量,關系到鞏固黨執政的階級基礎和群眾基礎,必須堅持男女平等基本國策,充分發揮我國婦女偉大作用,為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢而奮斗。這是一方面。

另一方面，在關于男女平等是否是一個基本國策的問題上，爭論甚至質疑之聲也從未停止，一些人機械地質疑男女平等基本國策的合法性，但同時有很多人大代表和政協委員在提交的議案中建議，將男女平等基本國策寫入立法，像計劃生育法一樣，使男女平等基本國策納入立法，應用于日常生活，發揮更好的剛性作用。正是在人大代表和政協委員的推動下，男女平等基本國策才在2005年寫入了新修改的《婦女權益保障法》。之后，貫徹男女平等基本國策的提法也日益普及。然而，在落實這個基本國策的進程中，是提依法治國還是提基本國策或者兩者并論，依然是一個待解的命題。

但是，男女平等基本國策與計劃生育基本國策在立法立政的指導思想、調整對象、作用機制等方面都各有不同。計劃生育國策化是個新命題，雖然在20世紀50年代就有所探討，但制度化也即國策化的確立是在改革開放之后。而男女平等則不同，其作為中國共產黨黨的綱領的探索，發生在20世紀20年代初期。1921年黨在一大就對婦女運動“略談到大要”，1922年黨的二大即通過關于婦女運動的三項決議,1923年6月黨的三大再次通過《婦女運動決議案》,確立了中國共產黨對婦女運動的方針、政策和策略。也就是說，男女平等在黨的一大的綱領中就有論及，黨的二大則形成婦女運動決議案，明確了中國共產黨關于男女平等、解放婦女的政治主張。作為黨領導下的對男女平等的國家性探索和實踐，則發生在井岡山根據地和蘇維埃共和國時期。在這個時期，男女平等就開辟了“國策化”的先河，在根據地和蘇區的土地法、婚姻法以及相關政策中得到基本體現。1949年，中國人民政治協商會議通過共同綱領，確立新中國實行男女平等的大政方針和基本國策。1954年，《中華人民共和國憲法》確立男女平等的立憲原則，為男女平等國策化求索開辟了新的思路和制度境界。從這個角度看，男女平等基本國策與計劃生育的新屬性有所不同，其概念性的提出和實踐，并不是一個新命題，而只是一個新提法，基于憲法原則的規范，其提出具有自然合法性，毋庸置疑。

二、男女平等的基本內涵及其時代屬性

(一)平等的歷史求索

男女平等首先是一個隸屬于政治學和社會學等學科的交叉命題，就像男女關系隸屬于社會關系一樣，對男女平等的界定，也離不開一般平等定義的約束。因此，在討論男女平等的定義之前，首先應明確平等的基本概念。在歷史唯物主義的框架中，平等從來都是一個具有歷史性和社會性的基本命題。通常地說，界定平等首先要界定社會的基本性質。一般而言，人們總是首先從等級制、私有制或者非等級制、公有制的角度論及平等問題。恩格斯就有一段關于平等的精辟論述：“無產階級平等要求的實際內容都是消滅階級的要求。任何超出這個范圍的平等要求，都必然要流于荒謬。”[4]馬克思與恩格斯在創建歷史唯物主義的進程中，將私有制、階級作為社會發展階段的特有現象進行深入研究，提出階級社會的不平等涉及有產階級對無產階級剩余勞動的占有，不平等包括性別對立，帶有政治壓迫和階級矛盾不可調和的屬性。相反，在階級社會出現之前的原始社會，人與人包括男女之間并不存在根本利益沖突，氏族成員“在個人權利方面平等，不論酋長或軍事首領都不能要求任何優越權……自由、平等、博愛，雖然從來沒有表述為公式，但卻是氏族的根本原則”[5]。人類關于平等的探索從來都未曾止步，到工業化時期，雖然社會形態依然隸屬私有制范疇，但生產的高度社會化依然給平等求索添加了新的酵素，使平等開始超越階級局限，向自由博愛的普世價值轉化。人權與法制就是資產階級思想家對社會平等理念與制度建設的基本貢獻。在這些啟蒙思想家中，盧梭關于社會契約論與天賦人權的學說、伏爾泰關于法律面前人人平等的思想、孟德斯鳩關于法制社會和三權分立以及君主立憲制度構建的設想，對資產階級自由平等學說建構起到了基石作用。法國思想家伏爾泰就在《哲學書簡》中，高度贊揚了英國革命后取得的成就，猛烈抨擊了法國封建制度，譴責教士的貪婪和愚民的說教，號召人民粉碎教會這個邪惡勢力，在“哲學家”引導下，依靠新興資產階級的開明君主制，建立了法律面前人人平等的新制度。即：“我雖然不同意你說的話，但是我誓死維護你說這話的權利。”馬克思高度評價啟蒙思想家“已經用人的眼光來觀察國家，并且從理性和經驗中而不是從神學中引申出國家的自然規律”[6]。

馬克思認為，盡管資本主義社會通行的是平等，已經因商品經濟的充分涌流而挑戰了封建主義的土地以及人身依附關系，但無產階級贏得的只是自由出賣勞動的權利，勞資的利益對壘并沒有終結，因此“這種平等和自由證明本身就是不平等和不自由”[7]。這種平等所具有的某種虛偽屬性，還是因為“抽象的平等理論，即使在今天以及在今后較長的時期里，也都是荒謬的。沒有一個社會主義的無產者或理論家想到要承認自己同布須曼人或火地島人之間，哪怕同農民或半封建農業短工之間的抽象平等”[8]。恩格斯也指出：“在國和國、省和省，甚至地方和地方之間總會有生活條件方面的某種不平等存在，這種不平等可以減少到最低限度，但是永遠不可能完全消除。”[9]

馬克思、恩格斯還將資本主義社會的平等定義為法權即權利和權力關系，認為這是一種形式范疇的平等，而內容的實質的平等卻未能被正視，根本局限是在階級關系的背景下，超越階級看問題或者不承認任何階級差別以及個體差異。馬克思主義認為，這種以默認不同人的天賦，以及默認不同等工作特權的平等關系，不僅存在于資本主義社會，也將存在于社會主義社會。列寧在《國家與革命》一書中就曾指出：在共產主義下，在一定的時期內，不僅會保留資產階級的法權，甚至還會保留沒有資產階級的資產階級國家。

按照馬克思的分析，內容平等或者真正的、實質性的平等無疑具有更高的境界，而法權的實質是以形式平等掩蓋事實上的不平等。為了避免這一切，權利就不應當是平等的，而應當是不平等的。馬克思還認為，這種超越形式屬性的平等，將是未來更高社會形態的特征。即“在共產主義社會高級階段上，當生產力已隨著每個人在各方面的發展而增高，一切公共財富泉源都盡量涌現出來時，——只有那時，才可把資產階級式的法權的狹隘眼界完全克服，而社會就能在自己的旗幟上寫著：各盡所能，各取所需！”

(二)平等與基本人權

追求自由平等是社會生存與發展的永恒動力，人類正是在擺脫民族、階級壓迫和戰爭與掠奪的進程中，共同打造出了平等與人權的主題旋律。1945年聯合國成立并頒布《聯合國憲章》，為人類共謀平等解放以及民族和國家的和平發展，開辟了廣闊前景。其中，第一個原則就是各主權國平等。憲章規定“不分種族、性別、語言或宗教，提倡全體人類之人權及基本自由之尊重，并激發世界人民互相維系之意識”。為了增進婦女人權與男女平等，憲章還特別規定“聯合國對于男女均得在其主要及輔助機關在平等條件之下，充任任何職務，不得加以限制”這些相關規定，不僅是聯合國本部的通行原則，也是各成員國的基本責任。目前，這些原則在各成員國的憲法與法律中，都得到了程度不同的體現。

提到人權，我們往往想到1789年法國制憲會議通過的《人和公民權利宣言》。該宣言宣稱：“在權利方面，人們生來是而且始終是自由平等的”，自由、財產、安全和反抗壓迫是“人的自然的和不可動搖的權利”；宣言提出：“整個主權的本原主要是寄托于國民。任何團體、任何個人都不得行使主權所未明白授予的權力”。“凡權利無保障和分權未確立的社會，就沒有憲法”，權利保障和權力制約應是憲法的基本任務，立法權屬于人民，法律面前人人平等。同時，該宣言為確立基本人權、人民主權、分權和法治原則作出了獨特貢獻，體現了近代憲政的基本精神，奠定了近代憲法的基礎。

聯合國成立后，關于人權的研究與推動也得到實質性進展。1948年12月10日，聯合國大會通過并頒布《世界人權宣言》，要求所有會員國廣為宣傳，在各級學校和其他教育機構廣泛傳播、展示、閱讀和闡述，并在序言中強調，對人類家庭所有成員固有尊嚴及其平等和不移權利的承認,乃是世界自由、正義與和平的基礎。該《宣言》第一條規定，人人生而自由,在尊嚴和權利上一律平等；第二條規定，人人有資格享有本《宣言》所載的一切權利和自由；第十六條還特別對家庭和性別作出三款規定。

在人類歷史上，《世界人權宣言》具有極其深遠的意義：一是進一步闡釋了《聯合國憲章》關于人權條款的內涵；二是破天荒在國際領域系統提出了保護和尊重人權的重要議題，對人權、法治及其與和平的關系也作了相關分析；三是為世界人權研究提供了相關理論依據和思想基礎。在這個基礎上，1966年聯合國通過《經濟、社會、文化權利國家公約》與《公民權利和正式權利國際公約》。但是，由于眾所周知的原因，聯合國的這些規定，迄今為止依然還在持續的推進之中，甚至《世界人權宣言》的第二條還包容了傳統性別歧視的遺風，即號召人類“應以兄弟關系的精神相對待”，將姐妹關系排斥在外。這與當時社會依然普遍存在的性別歧視的傳統具有密切關系，聯合國人權宣言的公布，也為進一步擴展性別平等和婦女人權奠定了基礎。

作為聯合國的一員，中國憲法和法律賦予人民廣泛的公民權利和政治權利。改革開放以來，國家民主與法治建設取得巨大進步，制定了一系列與保障人權有關的法律。1997年10月27日，中國政府簽署《經濟、社會、文化權利國家公約》，2001年2月28日，第九屆全國人大常委會第二十次會議作出批準決定；1998年10月5日，又簽署了《公民權利和正式權利國際公約》。2004年，全國人大將“國家尊重和保障人權”寫入《憲法》，使人權保護上升為憲法原則。

(三)婦女權利是人權

與人權具有特定的歷史含義相一致，婦女權利是人權，也是一個社會和歷史的命題。法國大革命歷時10年，是世界最徹底的資產階級革命，始于1789年5月的三級會議，革命的頭一年第三等級的革命民眾在6月發表了網球廳宣誓，7月攻占巴士底獄，8月凡爾賽婦女運動迫使法國王室在10月返回巴黎。在這個過程中，婦女權利也不斷浮出地表，從人權框架中脫穎而出。

1789年10月法國大革命爆發后，一群巴黎婦女進軍凡爾賽，向國民議會要求與男子平等的合法人權，從此揭開了女權運動的序幕。1790年，奧林普·德·古日發表《婦女與女公民權利宣言》(簡稱“《婦女權利宣言》”)，該宣言被稱為國際婦女運動的綱領性文件，作者也因此被譽為第一個發表婦女權利宣言的女性。在《婦女權利宣言》中，奧林普·德·古日以法國全體母親、女兒、姊妹的名義，要求婦女得到與男子平等的權利，并提出了17條具體措施。1792年，英國女作家瑪麗·沃斯通克拉夫特發表《為女權辯護》一書，提出婦女應當在教育、就業和政治方面享有與男子同等的待遇，駁斥了女人是男人玩物的觀點。19世紀中葉，女權運動的中心從歐洲轉向美國。1848年7月，美國女權主義者E.C.斯坦頓和L.莫特等人，在紐約州的塞內卡福爾斯和羅徹斯特舉行女權大會，會上提出要求婦女權利的法案，并陳述了婦女受歧視的社會境遇。新西蘭、芬蘭、挪威、丹麥、蘇聯、美國和英國等國婦女先后于1893年、1906年、1913年、1915年、1917年、1920年和1928年獲得選舉權。1911年，中國辛亥革命勝利后，女子北伐隊解散，軍隊女首領轉向參政，成立女子參政同盟會，并沖擊參議院，要求立法中確認婦女參政的權利。五四運動中婦女要求平權的呼聲和行動曾迫使北洋政府作出一定的讓步，但直到1949年中華人民共和國成立后，婦女平等權利才得到法律確認。

與法國最早提出婦女權利宣言有所不同，直到1944年，法國婦女才獲得選舉權。但是，1949年法國女作家和哲學家西蒙娜·德·波伏娃發表《女人：第二性》，從人權意義上提出了進一步解放婦女的要求。1963年，美國女作家B.弗里丹發表《女性之謎》，揭開了新女權運動的序幕。20世紀70年代以后，新女權運動從美國波及歐洲、加拿大、日本等國。在新女權運動的推動下，聯合國成立后，先后于1946年設立了婦女地位委員會，負責婦女人權、男女平等以及相關工作，促使聯合國于1952年通過了《婦女政治權利公約》，之后，又于1967年通過了《消除對婦女歧視宣言》，設立了“國際婦女年(1975年)和婦女10年(1976—1985)”。為了更切實地推動婦女人權和性別平等，1979年聯合國大會通過《消除對婦女一切形式歧視公約》，在1981年9月3日，第20個成員國批準后的30天，公約正式生效。中國是首批簽約國之一。聯合國婦女年以來，共召開了四次世界婦女大會，提出了性別平等主流化的戰略思想和行動綱領，使婦女權利是人權的理念得到日益廣泛的普及和踐行。

三、男女平等基本國策的實施

(一)概念辨析：男女與性別

在國際社會，20世紀中后期，男女以及男女平等的歷史概念得到進一步抽象，逐漸被性別和性別平等的新提法所替代，其理論意義與實踐意義都十分深刻。首先，從實踐的角度看，這一時期，人類關于性、男、女以及異性戀、同性戀乃至變性議題的研究都日趨開放和科學，擺脫了性禁忌和同性婚戀的禁錮，進而在生活領域拓展了性別就是男女的傳統，有專家提出，人類的性別還包括中性、變性、同性戀等種類。從理論的視角看，對多性別存在的認識和性別(gender)概念的提出填補了西方以性(sex)概括性別(gender)的傳統，從而抽象出了與國家、民族等范疇對等的性別概念，并且導致了語言和文字的變革，也為性別學的產生打造了認識論的基礎。與此適應，現在國際社會通常以性別平等替代男女平等，說明人們已經普遍認識到，男、女是一種個性化的性別表達，而性別則是包括男女在內的一個更加寬泛性的集合概念。然而，盡管性別概念的提出顛覆了男女兩個性別的傳統，但是男女、雌雄依然是性別的基礎。因此，在實際生活中，人們往往將男女與性別混搭共用。從這個意義上可以說，性別概念的新抽象不僅是語言和文字的進化，同時更是思維和方法論領域的創新與變革。在完成思維和方法論的變革抽象出性別(gender)概念后，西方社會關于性別的研究也日益深化，不僅在語言上，而且在法律等領域完成了思維的轉換，以gender equality(包括自然性別與社會性別平等)替換了sex equality(指自然性別平等)。從而在實際生活領域，為平等的新求索拓展了新的空間。

(二)性別平等：性能與量能的雙重審視

1975年6月19日至7月2日，聯合國在墨西哥首都墨西哥城召開了第一次專門討論婦女問題的政府間世界大會，即“聯合國國際婦女年世界會議”，也稱第一次世界婦女大會。會議通過了《關于婦女的平等地位和她們對發展與和平的貢獻的宣言》(簡稱《墨西哥宣言》)和《實現婦女年目標而制定的世界行動計劃》(簡稱《世界行動計劃》)。《墨西哥宣言》對男女平等下了定義，提出男女平等是指男女尊嚴和價值的平等以及男女權利、機會和責任的平等。這個定義在強調權利的同時，提出了機會與責任的問題。但正如聯合國文件的表述往往需要與各國文化相聯系與相整合一樣，各國立法也都有關于平等的不同表述。

在中國，如同在現代社會，談到平等人們首先想到的自然是法律面前人人平等的歷史與社會程序一樣，平等的基本含義一般是指人與人之間享有同等的權利，處于同等的地位。與此適應，按照中國《憲法》規定，男女平等是指：“中華人民共和國婦女在政治的、經濟的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權利。國家保護婦女的權利和利益，實行男女同工同酬，培養和選拔婦女干部”。但是，即使在社會主義社會，在人民普遍當家作主的制度下，法律平等依然不能與實際地位的平等簡單地相均衡。因此，我們通常從權利平等和地位平等兩個范疇來檢驗和審視平等的狀況。從權利平等的角度審視，主要是看憲法和法律是否共同確立了男女權利平等的基本原則；從社會地位的角度衡量，則主要是看男女在社會各領域發揮作用和所處地位的狀況，也可以具體化為男女平等或不平等的數據指標，它可以檢測出人們實際地位的差距即不平等程度。如通過男女就業、收入以及分擔家務的統計狀況，可以分析出男女經濟權利的落實與不平等狀況等。據中國發展門戶網刊載的聯合國開發計劃署(UNDP)《2014人類發展報告》，性別不平等指數排名第一的是斯洛文尼亞，指數值僅為0.021，中國排名第37。為了推動人類平等，聯合國還開發了一套人類與性別發展指數。據世界經濟論壇對142個國家的調查，在2014年全球性別平等指數排序中，中國位列第87名。其中男女平等差距最小的前10名國家分別是冰島、芬蘭、挪威、瑞典、丹麥、尼加拉瓜、盧旺達、愛爾蘭、菲律賓和比利時。冰島在過去50年里，有20位女國家元首。亞洲的菲律賓、新西蘭、澳大利亞、新加坡、老撾、泰國、孟加拉國、越南和斯里蘭卡則分列前10位。

(三)實踐探索：加強性別平等主流化的機制建設

基于性別不平等在全球領域的頑固存在，1995年在北京召開的聯合國第四次世界婦女大會通過《行動綱領》，明確地將社會性別主流化作為提高兩性平等的一項全球性戰略，強調應確保兩性平等是一切經濟社會發展領域的首要目標，并提升到國家意識領域。為此，聯合國經社理事會于1997年明確提出，要加力推動性別平等主流化進程：將婦女和男子的需求和經驗，作為一個整體納入政治、經濟和社會等所有領域，包括方針政策的設計、落實、監測和評估，目的是確保男女都能平等受益，并中止不平等現象，最終實現男女平等。這項戰略的進步性，在于更加強調了婦女權利是人權的基本理念，認為發展的要義并不僅僅是有利于經濟與社會的發展，同時還要讓婦女從發展包括性別平等中實際受益；反過來，如果性別問題解決得好，婦女因發展受益高，那么人權問題、環境問題等也能得到更加順利和快速的解決。

其實，關于人類發展與平等的相互支撐關系，早已不僅是一個理論命題，而同時是政策與實踐的相關問題，這在聯合國消除諸種歧視的相關文件中都有具體論述。其中，關于消除性別歧視，增進性別包容的問題，在聯合國《消除對婦女一切形式歧視公約》中，就將基于性別而作的區別、限制或排斥定義為性別歧視，并將其納入法律強制執行的范疇，這是一個重要的突破；還有一個突破，是明確提出推動性別平等可以采取臨時性的積極措施，也通常被稱為傾斜性政策。該政策規定旨在縮小不平等差距的臨時措施，不具有歧視的屬性，相反，這些措施在發揮了作用后，應適時終止。與此同時，該公約還就消除性別歧視的政府責任，作出了詳盡的規定。

為了有效推動性別平等的進程，聯合國以及諸多國家還就性別平等主流化，提出了相應的推進方法和基本工具。包括性別統計和性別分析、性別預算和性別審計、性別檢測和性別評估等。性別統計的功能是記載和描述不同性別在社會各領域的相關地位和作用，客觀記錄性別平等或不平等的狀況；性別分析的主要功能則是對統計狀況進行回歸分析，尋找影響統計狀況的基本因素，包括直接因素和相關因素，并提出相應的干擾措施。性別預算的基本功能，是為推動平等、縮小歧視提供資金和資源的支持；性別審計的基本功能是對資金的投入和使用狀況進行審計。審計的范圍又不限于資金和資源，還可以包括法律政策、政府資源、預算決算等。而性別檢測和評估的功能，則更加側重在整體領域對以上各個環節以及各個環節運行的具體過程進行全方位、全過程監督，并進行效益評估。同時在效益評估的基礎上，就立法、資源投入以及計劃制定等提出改進意見和建議。通過這些具體的工具和方法，不僅可以檢測資金的流向、統計與分析的成果等，也可以觀察和檢測立法與政策的具體影響方向和影響力度，特別是有助于發現一些“中立政策”可能導致的實際偏頗，以及積極推動政策或傾斜政策的執行副作用，實現計劃與目標的吻合，即提高效益，增進性別與社會和諧。

(四)依法治國：加速男女平等的新進程

縱覽歷史，放眼全球，目前還沒有哪一個國家完全逆轉了男女不平等的社會格局。中國雖然依憑社會主義制度的優勢，在新中國成立伊始，就確立了男女平等的憲法和法律原則，婦女和男女平等事業也贏得長足發展，但平等和發展與各國一樣依然具有相對的社會品格，而不平等和女性發展的滯后局面也依然沒能根本逆轉。實現消除歧視、性別包容、友好相處、共同發展的社會目標，還要從立法保障、政府推動、全社會共建等領域再花氣力、下功夫。

第一，要全面貫徹落實《憲法》關于婦女在政治、經濟、文化、家庭以及社會各領域享有與男子平等權利的原則，全面啟動《憲法》和有關法律的性別平等審查程序。一方面，隨著公民生活的更加豐富以及法治建設的進程，一些社會關系的深層調整可能需要制定新的法律，如我國《婦女權益保障法》《婚姻法》都規定反對家庭暴力，但相關規定都不能有效滿足預防和制止家庭暴力的社會需求，需要制定專門的法規。另一方面，現有法律中的一些規定是基于婦女所謂的“弱勢者地位”制定的，如《婚姻法》關于男女結婚年齡不一樣、《勞動法》關于禁止女工從事礦山井下作業的有關規定，以及婦女就業權被限制、退休年齡過早等，都需要在男女權利平等、能力相當的新法理的基礎上重新思考和修訂。還有一些法律條文，如“嫖宿幼女罪”，被很多人認為存在對幼女污名以及為強奸幼女開脫責任的問題，建議盡早廢除等。建立社會主義法治國家，解決這些問題刻不容緩。

第二，政府應更好地扮演男女平等“守夜人”和發揮平等責任主體的作用。我國是社會主義國家，人民當家作主，政府的職責是為人民服務。按照聯合國要求，各國政府承擔推動性別平等的責任有六重基本含義：一是政府要帶頭執法；二是政府不能違法；三是政府要監督其他組織和個人不違法；四是政府要積極出臺推進性別平等的政策，包括制定推進性別平等的臨時性措施；五是政府要制定制裁違反性別平等行為或者消除性別歧視的制度；六是要積極營造性別平等的文化和社會環境。但在一些政策的某些環節上也存在性別不平等或者對推動性別平等不利的問題，這是一方面。另一方面，有的政府官員至今還不知道男女平等是我國的一項基本國策，在個別官員身上也還殘存著一些男尊女卑的陳腐觀念。這些思維的落后和政策的不完善，不僅影響政府職能的發揮，也對婦女發展構成負面影響。按照黨的十八屆四中全會關于政府必須依法執政，更好地推動性別平等的基本要求，各級政府應抓住建設現代化治理體系的有利契機，轉變觀念，在打造好法治政府的同時，不斷提高推動性別平等事業的能力。

第三，實現社會主義法治建設新目標，實現國家治理體系現代化和治理能力現代化,還有一個關鍵的也是重要的環節,就是要不斷加強公民社會建設，改變性別歧視的文化傳統。就像公民社會建設是全體公民的事情一樣，男女平等也是男女的共同責任。然而，在實際生活中，難免總有一些人，甚至是一些相當級別的領導人片面認為男女平等是婦女的事，或者是婦女組織、婦聯的事，采取事不關己，喊空話、掛起來、放一邊的做法，在客觀上阻礙了中國婦女的發展進程。甚至對婦女發展的環境復雜、婦女參政的長期低迷，乃至侵犯婦女權利、殘害幼女的刑事案件司空見慣，熟視無睹，或者將問題歸類為婦女素質低、法律意識淡薄等。改變這種局面，營造男女平等的社會文化氛圍，不僅需要法律政策的強制干預，還需要社會主義核心價值觀的引領。為了有效改變社會文化的傳統，根除性別歧視的基因，聯合國在消除對婦女歧視公約中，提出了“改變男女社會和文化模式”的目標，我國《憲法》也提出了文化生活平等的原則。但是，按照傳統，目前我國社會還不能夠將文化歧視上升到制度約束的范疇，甚至在有關法律中尚沒有歧視的具體定義。建設法治社會，我們還有很多的工作、很多的薄弱環節。

還要認識到，法治社會并不僅僅是一種制度。相反，法治社會是制度與現實生活的高度契合。在引導法治社會的進程中，制度的作用十分重要，可以從行為底線與行為倡導的雙向角度，發揮強制性整合。但是，在這個過程中，文化的軟功效和張力作用也不容忽視。文化變革是全體公民的主修課之一，其中，黨的干部、政府公職人員應努力踐行馬克思主義婦女觀，以身作則，做性別平等的推動者，而不是掣肘者，更不能用封建主義的性別文化，使社會公平、性別平等的文化血脈窒息，成為性別平等新文化的攔路虎。

第四，推動性別平等，還需要大力發展社會公共事業，發揮非政府組織的社會功能。實踐證明，婦女的徹底解放、男女的真正平等，都與社會分工的階段與具體分工模式具有密切的關聯性。當前，“男主外、女主內”的傳統分工理念依然很有市場，打破這種堅固的傳統，僅靠文化的變革還不夠，需要發展社會公共服務事業，解除公民發展的后顧之憂，將歷史或者自然強加在女性身上的家務勞動負擔，轉化為社會勞動、公共事業；同時，倡導家務勞動家庭成員共同分擔和分享的新觀念，為男女的包容、合作與共同發展開辟廣闊的空間。還要加強各種非政府組織的作用。非政府組織在法治社會和公民生活中，發揮著越來越大的作用，在我國非政府組織中，婦聯組織是黨和政府領導下的各級各類婦女組織的聯合體，是國家治理體系現代化的重要社會基礎和支柱。這就要求婦聯組織要努力發揮政治性、先進性和群眾性的作用，堅持黨的領導，加強能力建設，全心全意地為黨的事業服務，為廣大婦女的發展和男女平等的事業服務，堅韌不拔，百折不撓。

注釋：

① 新華詞典編纂組編：《新華詞典》，1982年商務印書館出版。

② 中新社北京3月15日電 (記者郭金超)：十二屆全國人大三次會議15日舉行全體會議，會議經表決通過了關于修改《立法法》的決定。新修改的《立法法》賦予設區的市地方立法權，這意味著具有地方立法權的市實現擴圍。據此中國設區的市享有地方立法權的由49個擴圍235個，增加到284個。參見華夏經緯網，2015年3月17日。

③ 《憲法》規定了國家的政治、經濟、文化等各方面的基本制度和公民的基本權利和義務，是其他法律的根本依據，所以是基本法。但《憲法》又是根本大法，與一般基本法有所不同。

④ 具體政策有自己的范圍、地位、特點和功能。首先，具體政策有特定的范圍層次和地位。有的政策著作中又稱具體政策為實質性政策，它主要是指中、下層公共管理部門在特定時期、特定范圍，為解決特定問題所規定的行動目標、任務和準則。

⑤ 《中華人民共和國憲法》第六十四條規定：憲法的修改，由全國人民代表大會常務委員會或1/5以上的全國人民代表大會代表提議，并由全國人民代表大會以全體代表的2/3以上的多數通過。其他法律和修改需全國人民代表大會以全體代表的過半數通過。

⑥ 參見《中華人民共和國人口與計劃生育法》，中國法制出版社，2002年出版。

⑦ 國務院婦女兒童工作委員會辦公室：《中國婦女發展綱要(2001—2010)學習材料》，中國婦女出版社，2003年出版。

⑧ 參見2003年8月28日《人民日報》。

⑨ 參見《中華人民共和國婦女權益保障法》，中國法制出版社，2005年出版。

⑩ 參見選編組《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要學習參考》，中共黨史出版社，2006年出版。

[ 1 ] 侯俊.堅持依法執政 正確對待法律與政策[J].遼寧行政學院學報，2005，(6)：20-21.

[ 2 ] 孫國華，王立峰.依法治國與改革和完善黨的領導方式和執政方式——以政策和法律等為中心的考察[J].政治學研究，2002，(4)：64-66.

[ 3 ] 林治波.究竟什么是基本國策[EB/0L].人民網·人民論壇，2007-05-01.

[ 4 ] 馬克思恩格斯選集(第3卷)[M].北京：人民出版社，1995.146.

[ 5 ] 馬克思恩格斯選集(第21卷)[M].北京：人民出版社，2003.103.

[ 6 ] 馬克思恩格斯選集(第一卷)[M].北京：人民出版社，1995.127.

[ 7 ] 馬克思恩格斯選集(第46卷)[M].北京：人民出版社，2003.201.

[ 8 ] 馬克思恩格斯選集(第20卷)[M].北京：人民出版社，2003.670-671.

[ 9 ] 馬克思恩格斯選集(第19卷)[M].北京：人民出版社，2003.8.

ReconsiderationofIssuesRelatedtoEqualitybetweenMenandWomenasBasicNationalPolicy

DING Juan

(Women’s Studies Institute of China, Beijing 100730, China)

What is the basic national policy? Which is superior, law or policy? Is equality between men and women the basic national policy?Is law or policy the basis to promote such equality? What is the gap between the establishment of a complete legal system and the rule of law? Since 1995, when Chinese national leaders explicitly put forward the concept of the basic national policy on equality between men and women at the Fourth World Conference on Women, such questions and confusion have been heard frequently. It is imperative to think anew about laws and policies and the related paths to promote gender equality.Thus, we can further clarify confusion and effectively give women their full play in the process of governing the country according to law and the constitution and of making efforts to build a socialist China with Chinese characteristics.Finally, equality between men and women gets fundamentally promoted.

gender equality; legislation; national policy; strategy implementation

C913.68

A

1008-6838(2018)01-0001-11

2017-11-01

國家社會科學基金項目“中國共產黨婦女參政理論與實踐研究” (項目編號:11BKS078)

丁娟 (1957—), 女,中華全國婦女聯合會婦女研究所研究員, 主要從事性別平等理論、婦女參政和婦女組織與婦女工作等研究。

(責任編輯 魯玉玲)