提高教育資源利用效率的策略
——基于教育產權制度的視角

楊爍星

（南京師范大學 江蘇·南京 210097）

一、教育產權問題的提出

（一）教育產權問題在我國產生的時代背景

教育產權制度在我國的研究起始于市場經濟發展初期，教育事業正由計劃經濟時期的國家壟斷逐步向社會和市場開放，公辦學校“一統天下”的局面被逐步打破，民辦教育、私人辦學及公助民辦教育得以萌芽和發展，由此引發的一系列教育領域中的產權糾紛問題才逐步引起教育職能部門和學術界的關注與重視。另一方面，計劃經濟時期我國實行“廣覆蓋、低水平”的粗放式教育路線，其基本目的是通過基礎性的識字教育，使國民具備初步的讀、寫、算能力，力爭在短時期內提高我國國民的平均受教育年限，在全國范圍內掃除文盲。隨著該目標的基本實現，教育事業由“重量”向“保質”的方向轉變，提高教育資源利用效率，發展優質教育成為當務之急。

（二）教育產權產生的理論基礎

教育作為一種公共性、全民性資源，在我國很長一段時期內是由國家政府實行統一分配，其分配結果有兩種：充裕和短缺。根據現代產權理論，產權以及產權制度與資源本身的稀缺性密切相關。教育資源配置的前提假設就是教育資源的稀缺性，在教育資源稀缺的條件下如何利用教育資源以及怎樣生產教育產品是教育資源配置的核心問題。[1]教育產權問題的產生基于以下基本假設：“教育作為一種稀缺的社會資源，其資源總量在相當長的一段時期內是穩定有限的”。教育產權問題的第二個理論依據：當有限的教育資源與人的無限需求存在矛盾時，明確教育產權的必要性就尤為凸顯。

（三）明確教育產權的現實依據

現階段，教育產權問題突出，大致歸為以下兩類。首先，政府作為國家教育資源的合法所有者由其控制稀有教育資源，開辦各級各類學校；政府任命并委托公辦學校校長作為代理人，依法履行教育財產的管理權。事實上，校長的管理權受到各級教育行政主管部門的嚴密控制，面對“無限大的責任、無限小的權利”，學校管理者很難從主觀意愿上將學校資源利用效率最大化。學校管理者自身缺乏投入-產出意識，導致公辦學校在實際運作過程中出現資源浪費、利用效率低下的問題。其次，民辦教育由于產權不明晰，“搭便車”、預算軟約束等造成的教育財產損失，導致教育交易費用的提高，資源利用率的降低。《十九大報告》提出新時代社會主要矛盾在教育領域的具體表現是：人民群眾對優質教育資源的需求和當前教育質量不均衡不充分供給之間的矛盾。為緩解該矛盾，我們必須努力提高教育資源利用效率，擴大優質教育資源供應，優化優質教育資源配置。

二、教育產權功能與教育資源配置效率的關系

教育產權制度是教育產權相關主體在教育活動中對各種類型的教育財產的所有、占有、支配和使用等各種權利關系的規定。[2]教育產權配置本身就是對教育資源的一種配置。[3]教育產權分配方案的差異導致不同的教育資源配置效率。

（一）界定功能：明晰權利主體邊界

教育產權本質是以所有權為核心的一組排他性權利束，包括對教育資源的使用權、收益權、處分權等權利關系或結構。明晰教育產權包括兩個方面，一是基于教育資源排他性支配使用權的明晰，有效排除了教育資源所有權和財產運營中一些非主體因素及非經濟因素的干擾。二是教育產權的明晰也意味著對教育資源的實際占有主體進行了定位和權限界定，教育資源的配置更具時效性和可操作性。[4]公辦教育是由政府出資開辦學校，適齡受教育群體無需花費代價就可以免費使用教育資源，其它社會投資主體因享受到“免費教育”減少對教育投資的積極性，由此產生的教育領域“搭便車現象”致使教育資源配置效率低下。通過明確各教育產權主體在教育活動中的權利邊界和責任界定，確保教育資源的排他性使用，有利于減少教育資源配置過程中出現的 “權責真空或重疊”，提高資源配置效率。

（二）激勵功能：界定剩余索取權

教育激勵功能是以教育投資主體追求教育利益最大化為前提。如果主體的教育產權得到明確，在教育領域中的投資能使其獲得滿意的收益，會激發該主體對教育領域投資的動機，增加教育投資的機率。剩余索取權是激勵功能的核心問題。教育產權得到明晰后，采取一定的激勵措施有助于激勵教育投資者的內在動機。2017年最新實施的《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱“民促法”）對民辦學校剩余索取權提出了明文限定：“非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學；營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結余依照公司法等有關法律、行政法規的規定處理。”此外，《營利性民辦學校監督管理實施細則》規定：“營利性民辦學校擁有法人財產權。辦學結余分配應當在年度財務結算后進行。”上述法律文件保障了教育投資主體依法獲得辦學結余收益的權利，將進一步提高社會力量在教育領域的投資，促進教育主體多元化發展。

（三）約束功能：規范權利主體行為

產權具有權利與責任統一的屬性。產權通過對財產實際占有主體進行定位，對其擁有的權限進行了界定,能有效地約束和規范行為人的經濟活動,從而能夠協調經濟主體之間的行為磨擦,維護正常的經濟社會秩序。[5]國家近年來相繼出臺相應的法律法規，規范教育市場主體的行為，切實保障教育事業的公益屬性不動搖。《民促法》規定：義務教育不得設立營利性民辦學校，學校所得收益必須全部用于擴大辦學規模，改善辦學條件。國家鼓勵市場投資力量參與教育事業，同時也明令禁止基礎教育階段內社會投資主體開辦營利性學校，為維護基礎教育的公益屬性提供法律保障。《營利性民辦學校監督管理實施細則》承認營利性民辦學校擁有法人財產權，同時從營利性民辦學校的設立、組織機構、教育教學、財務資產、信息公開、變更與終止、監督與處罰等方面做出制度約束。

（四）配置功能：提高資源利用效率

教育產權的配置功能是指教育產權安排或教育產權結構驅動教育資源配置狀態的形成、變化,是影響教育資源配置的重要調節機制。[6]首先，教育產權具有可分解性、可轉讓性。競爭性的市場機制能通過自由轉讓教育產權將教育資源配置給高效的產權主體，進而提高資源利用效率。教育產權結構影響教育資源配置效率。教育產權結構有兩種：一種是“集權結構”即教育財產所有權、使用權、收益權、處分權集中在一個產權主體；另一種是“分權結構”即權利束中的權利不再由一個產權主體持有，而是劃歸不同的產權主體所有。完整的教育產權可以通過“委托—代理”運作，“分叉型教育產權”必須明確各權利主體的權利、責任和收益分配等邊界問題，才能提高資源利用效率。教育產權具有相對穩定性，有益于教育主體制定長期性的教育決策，有效規避主體短視化行為的發生，確保了教育資源配置的高效性。

三、提高教育資源利用效率的策略

（一）教育產權變革，引入競爭機制

國家投入為主的體制下，沒有建立學校間的正常競爭機制，很容易導致微觀主體的“吃大鍋飯”行為，教育質量的評價與問責機制沒有充分建立，導致學校運行的低效。教育資源的使用具有非競爭性和非排他性，政府是公共教育資源的主要提供者。我國當前的教育體制還是以政府舉辦的公立學校為主導，提供了教育市場大部分的服務。在計劃經濟時期，公辦教育基本滿足了國民對教育的需求。隨著市場經濟的發展，公辦教育不能為具有高質量教育需求的群體提供優質教育資源，對優質教育資源的需求不斷擴大，民辦教育順勢填補了這一需求空缺。通過引入市場競爭機制，即通過學校投資主體、學校創辦者間的公平公開的競爭,提高教育質量,使教育資源優化配置給能夠提供優質教育服務的社會組織和個人,從而提高教育效率。“教育券”、“特許學校”和“公辦學校私營管理”就是美國教育引入市場機制的成功典范。“教育券”的實質是政府將原先投入公立教育系統的財政撥款按生均費用，以相應面值證券的形式轉撥于受教育者，由受教育者自主選擇公立或私立學校就讀。特許學校由具備辦學資質的社會組織、團體或個人經營由政府出資開辦的學校，特許學校通過與政府簽訂契約，已實現政府規定必須完成的教育教學指標，學校經營者有較大的辦學自主權，教育主管部門不能加以干涉。

（二）對民辦學校引入市場機制給予投資回報

有人說教育的公益性和營利性之間是一對不可調和的矛盾，教育就注定是非營利性的，教育投資主體不能取得辦學收益，而主體一旦取得辦學收益，教育的公益屬性就會受到破壞。筆者認為這是錯誤的觀點。教育的公益性是指教育要面向全體公民和全社會，不允許存在教育特權。教育的營利性是針對民辦教育的收益分配問題，社會教育主體投資開辦營利性學校而得到相應的利益回報。對于非義務教育的學校可以通過引入市場機制，通過辦學主體和投資主體之間的公平競爭，將教育資源配置給資金充足、具有成功辦學經驗的組織、團體或個人，允許開辦營利性學校，并給予相應的剩余索取權和剩余控制權，提高教育資源的利用效率。在教育領域引入市場機制、允許投資回報的根本目的不在于通過投資辦學獲取個人利益，而是通過“無形的手”提高教育資源配置效率，提供高質量、滿足各種教育需求層次的教育資源，給予求學者更多的自主選擇余地。

1.“國有民辦”模式

國有民辦學校是由國家機構以外的社會組織或者個人承辦，其產權特征為：為“學校國有、校長承辦、經費自籌、辦學自主”。國家政府享有對學校的財產所有權；校長作為學校獨立法人具有人事任免權、財政分配權、物品支配權、學校改革權等一系列辦學自主權；其辦學經費通過自主收取學費、融資、捐助等途徑籌措，對于學校的剩余經費給予學校各主體相應的索取權和支配權，激發主體的辦學積極性。該模式通過將財產所有權和使用權、收益權、支配權相分離，明確學校行為主體的權、責、利邊界，給予辦學主體一定的剩余索取權，激發學校在市場競爭中的活力，提高教育資源的利用效率。

2.“民辦公助”模式

民辦公助學校是指由社會私人籌募資金注冊、建立以及運行，并受政府監管的學校。民辦學校的所有權在社會投資主體，由社會個人或組織通過多方渠道籌集辦學資金，可自由決定學校性質是營利性（義務教育不得開辦營利性學校）或非營利性。

（三）理順權利與責任關系，落實“管辦評分離”

教育的低效率，主要由于教育的權利與責任安排的不合理，也可謂是產權與職能的錯位。[7]中國當前形成了以政府財政撥款投資、統一集中計劃管理和條塊分割歸屬辦學為基本特征的教育制度體系在實施過程中造成了財權、事權的實際脫離，政府既是辦學主體又是管理主體，學校的財權、人權和物權全部集中在教育主管部門內部，學校法人沒有人、財、物支配權，從而使辦學主體的責權利相分離，學校名義法人缺乏辦學積極性和發展自主權，造成了教育資源的浪費。公辦學校校長面臨“無限大的責任和無限小的權利”局面，基層學校在決定學校發展的關鍵問題上缺乏自主權，校長沒有任免教師的人事權，沒有支配學校經費的財政權，在教學管理和教師評價上也收到上級教育主管部門和教學指導部門的監管和約束。長此以往，必然導致學校教育資源的浪費。

現階段，我國啟動實施“管辦評分離”，以構建一種新型的府、校、社關系為歸旨，健全學校自主發展和自我約束的機制；明晰政府、學校和社會的權責邊界。在政府管理方面，形成權責明晰、規范有序的管理體制，充分發揮學校民主決策。在學校辦學方面，要明確各級各類學校辦學自主權，擴大學校在育人方式、資源配置、人事管理等方面的自主權。在社會評價方面，鼓勵學校積極開展自我評價，通過引入市場機制，支持社會第三方評估機構開展教育評價；切實發揮教育評價結果的激勵與約束作用，將評價結果作為配置教育資源的重要依據。

結 語

在愈發強調優質教育資源共享的時代，多元的教育投資主體與公辦教育體系共同構成教育供給市場，滿足求學者多樣化的教育需求。教育產權與教育資源配置效率密切相關。在確保教育資源公共屬性不變的前提下，明晰教育領域內各相關利益主體的教育產權邊界，有益于提高資源配置效率，優化教育資源供給結構。