農地“三權分置”與農民增收研究
——以安徽省為例

□辛天明 董文兵

(安徽財經大學經濟學院 安徽 蚌埠 233000)

1 文獻綜述及相關理論

為了收集到最新的資料，掌握最新的數據，了解各種具有建設性參考意見，我們去到了第一線收集資料，在官方網站上尋找最新的咨詢報道，查找關于農地三權分置的文獻，對資料進行分析后，大致推測我國未來的農村土地發展政策的定位。

現今情況下有兩點需要重點關注，第一，農業發展的規模應該有所控制；第二，承包地所能提供的勞動就業崗位是其他行業無法替代的。在著手解決農業問題時，需要注意很多方面的內容，不能孤立地看待問題，對土地制度的思考，對農民的生存問題以及未來的規模性發展，農業現代化的普及都需要考慮。在農業領域，實施“三權分置”可以對土地的靈活運用以及未來的發展提供一個方向，在土地的使用效率和產出率之間需要的是對農業發展模式的根本性變革，在現代化的社會，如何幫助中國特色社會主義現代化發展道路穩定持續的發展，需要不斷地進行探索。

我國傳統的農村土地產權制度在實施中出現了很多問題，比如說土地的歸屬問題、權利的劃分、分配收益時的比例等，這些都嚴重影響農業的發展，在經過不斷的研究后，發現土地“三權分置”的模式，可以極大地彌補了傳統模式的缺陷，給予一種全新的發展思路。但是在實際的運用中會遇到極大的阻礙，在現今中國的法律體系之下，市場經濟的的發展所帶來的弊端也會阻礙這種超前模式的應用，面臨著權利主體劃分以及利益分配的問題。

2 安徽省農地“三權分置”現狀及存在的問題

通過對我國目前的經濟發展結構進行了解可以發現，農業發展帶來的GDP增長率為10%，但是在我國的勞動力中有將近2億的農民從事農業生產，還在使用傳統的低效率方式進行勞作。隨著現代化農業機器的普及，農業生產的效率不斷提高，也就造成農村勞動力的閑置，在這種情況下，為了維持生計，大多數的農民會選擇進城務工，但是為了保證自己還有“后路”，并且多一份收入，大多數人會選擇出租土地的使用權，定期收取租金，這就給土地“三權分置”政策的實施創造了有利條件。

在2014年，安徽省已經率先進行了試點改革，對土地“三權分置”措施實施的可行性進行探索，了解其是否適合推廣，改革所帶來的紅利是否具有可持續性、農業保護制度的實施是否有影響、對城鄉建設的未來發展是否有促進作用。

但是由于我國的國情，也可以清楚認識到“三權分置”政策的實施會遇到很多阻礙和干擾因素，主要存在于以下幾個方面：

2.1 經濟上：各級權利主體的市場化博弈致使利益關系失衡與土地用途變更

在市場經濟的主導之下，“三權分置”制度勢必會受其影響。涉及到利益的時候，各方都會站在自己的角度上，對各種實施方案之間的利弊進行綜合的考量，都希望在有限條件下，得到更高的利潤。但是在實際的生產中，只有經營權的不斷流轉可以產生可觀的收益，而其所有權和承包權，只能給其所有者帶來土地所有權的有效判別，并不能獲得收益，在此時，這兩種權利就顯得次要。在市場經濟的發展中，權利主體的分配是各方關注的重點，由此，經營權的歸屬和分配就顯得更為重要，并且經營權流轉速度的不斷加快，對農業的可持續發展還有著重要的影響。當經營權的轉讓成為合法并且程序簡便時，就可以將連片的土地進行整合管理，來保證現代化的機器的合理利用，從而提高農業生產效率。在實際的生產經營中，為了在一定規模的土地上獲得更高的利潤，生產者會更加需要在單位面積種植產生更多利益附加值的作物，此時，經濟作物的種植規模會不斷增加，這對糧食作物的生產面積造成了極大的威脅，如果任由這種情況不斷發展下去，并且沒有有效的方式可以讓每667m2產的糧食作物產出增加，那么對我國的糧食安全會有很大的影響。

2.2 制度上：農地“三權分置”存在立法缺陷，政策缺乏協調

雖然現今農地的“三權分置”制度政策在社會上得到了一定的認可，國家也出臺了相關的政策措施試圖對其進行保護，但是由于我國特殊的國情，并沒有在國家法律層面對這一制度進行規定，這就意味著在實施過程中會出現很多不確定因素產生阻礙。我國現如今的法律《物權法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》較為陳舊，并未進行更新，這其中并未對土地的所有權、承包權以及經營權實際包含的內容進行規定。但是在實際操作中關于抵押時涉及到的權利、利益的分配需要給予關注。

某一制度的創新需要政策措施進行相應的調整，彼此相互適應才能更好地實施，“三權分置”這一制度有其獨特之處，能夠適應我國現今的社會狀況?，F今施行的糧食補貼政策和農業資源綜合補貼政策實施的初衷，是給予農民一定的現金獎勵，可以讓其得到補貼，激勵其進行農作物的種植。但是隨著農業經營權的不斷流轉，農作物的管理主體的決定會影響很大面積土地的農作物種植品種，此時，國家的補貼應該分給哪個主體就成了問題，無法發揮其激勵作用的政策，就是不適合社會發展的陳舊政策，應該及時進行調整。

2.3 機制上：配套機制不健全造成經營權的權能實現受限

在實行“三權分置”制度時，想要實現經營權權利的實現有以下幾個問題需要解決：第一是制度的缺陷。由于是較為創新理念，實施時會產生很多制度上的問題，會阻礙其發展腳步。在多年前我國就已經進行土地承包經營權的流轉。但是由于土地自身存在的特殊性質，在實際的流轉中，權利的歸屬以及利益的分配都是需要關注的問題。第二，對經營權的權利進行確認過程較為繁瑣。在我國現今實施的法律體系中，土地的承包權可以進行確認，權利的劃分和利益的歸屬也比較清晰，但是由于經營權權特殊的流轉性質，導致其在實際的操作中，并不能及時進行確認處理，一旦出現糾紛，無法根據現有的法律體系作出較為合理的判決，可能會損害很多人的合法權益。第三是無法對經營權的抵押進行專業判斷。國家的“三權分置”制度中有明確的規定，農村土地的經營權可以進行抵押，但是這一過程的實施存在很多可預知以及不可預知的風險存在著，比如說，進行經營權流轉的雙方如何對土地進行定價，評估時采取的雙重標準會影響交易結果。

3 安徽省農地“三權分置”促進農民增收的路徑

3.1 轉變思想觀念，樹立統籌兼顧發展觀

在現今中國，城鄉一體化的發展趨勢是時代潮流，也是現今的需要，社會主義新農村建設的推進也存在很多阻礙因素，在精神層面上的提高是最艱辛的，想要轉變人們的想法是未來工作的難點也是重點，城鄉統籌發展需要在以下兩個方向努力。第一，城鄉統一發展是自然而然的過程。當我國經濟建設達到一定水平，城市和農村之間差距會自然而然地變小，最后消除差距，但是實際上，這種理念并不符合實際，只有將舊的，不符合時代發展的制度廢除或者添加新的內容是無法獲得發展。第二，“重城輕農”的觀念還在影響著人們的就業選擇。在選擇未來的就業方向或者投資目標時，通常會選擇城市進行發展，在農村地區的發展機會還是少，不利于長遠的就業選擇。

想讓城市和農村的發展差距縮小，可以從多個角度下手，全面進行扶持。首先需要考慮的農業的產值，如何在可持續發展的前提下，讓農業的發展保持穩步增長，讓農民獲得更豐厚的回報，滿足生存需要。城鄉居民間的收入差距縮小之后，群眾的生產積極性提高，可以推動經濟的可持續發展。發展產業時，應盡量選擇新型環保高產出的行業，避免傳統的資源型產業對資源的粗暴利用，在發展經濟的同時，營造一個優美的生態環境。

3.2 加速農村土地流轉，產生規模效益

在現今市場經濟不斷發展的今天，很多傳統的經營模式并不能適應愈加復雜的經濟形勢。但是當零散的土地數量過多，大規模的現代化機械設備無法引進，推行現代化的農業生產模式阻礙重重。在現代化不斷發展的今天，農民投入同樣多的勞動力卻無法獲得相應的報酬，當產出有限時，自身的生產規模較小，投入大量成本引進的技術不劃算，相當多的農民會繼續選擇使用傳統的方式進行耕作。農地流轉制度的可操作性是應該給予關注的重點，其主要影響著農業現代化的健康發展。

在查閱資料后我們可以了解到安徽省土地的總面積約為599萬hm2，這其中的土地流轉面積為22萬hm2，是總面積的3.6%，當產生土地流轉行為時，所涉及到的農民為99.3萬戶。在農村，人們會使用很多種方式處理土地的歸屬權，比如說進行土地轉讓、轉包、互換、租賃以及委托經營等方式這其中，轉包、委托經營和返租倒包以及土地入股的方式應用頻率較高，其占全省土地總面積的比重分別為35.1%、16%以及0.9%。

在對安徽省現如今的土地使用以及流轉情況進行了解后可以發現，使用這種方式的農民數量較多，但是同時，流轉后的土地還是處于零散的狀態，其流轉周期較短，并且分散的經營模式無法引進先進的現代化機械，從而實現規?；洜I，但是整體的發展方向是正確的，在不斷總結經驗，及時對其內容進行有效補充之后，當地農業會有更好的發展。

4 進一步加快全國及安徽省農地“三權分置”進程的對策

對于國家來說，農村土地產權制度的改革是建設中應該給予較多關注的部分，其發展不止是農村土地的發展問題，要對城鄉之間的發展狀態和產業的發展進行綜合的測評。對國家整體的政治經濟文化水平進行測評后，才可以試探性地進行政策的轉變，在我國的基本國情的影響下，政策的制定應充分聽取群眾的意見，實現可持續的發展。

4.1 完善法律體系，加強政策協調，突破制度性障礙

任何制度在實施之前，都應有相關的法律政策作為保障。在《物權法》中有條款指出，農村土地的所有權，承包權以及經營權之間詳細的權利義務的劃分，給其實際的操作指出了明確的目標。建議應在《物權法》的基礎上，對《農村土地承包法》以及《土地管理法》進行修改，增加一部分實用性更強的內容。在對我國的法律體系進行梳理時可以清楚地看到，在農村土地經營權方面，并沒有明確的法律條文，這就留下了一個發展隱患。這就啟示了研究人員應該在制定法律方面下功夫，彌補空白?？梢詮囊韵聨讉€方面著手：經營權的主體范圍應該放寬限制，對社會各階層人士都應進行考慮，只有在不斷的試驗中才會有更加清晰的判斷，集體經濟組織、農民農業合作組織、某一行業的大戶，具備專業經驗的農業企業等，都有其各自的優勢，可以在某正程度上移動農業經濟的發展；對抵押的期限時間進行調整，只有對時間進行限定之后，才能有效激勵民眾將經營權利進行轉讓，加快這一制度的推進。

國家實行農業補貼政策的初衷，是激勵農民從事農業生產工作，希望通過這種方式讓農民的生產積極性提高，為此，國家下發的補貼類型較多，形式也較為豐富，希望可以最大限度將補貼進行下發；想要解決土地的權利歸屬問題不僅僅要從制度上著手還需要在醫療衛生領域、教育等方面進行資源的傾斜，使城鄉之間的差距縮小，才能從根本上解決農業問題。

4.2 完善配套機制，實現經營權的抵押權能

土地所擁有各項權利中，經營權的可抵押性是研究人員應該給予關注的，并且實際中所包含的意義也更加豐富，在實際的操作中還是存在著缺陷，需要對經營權抵押機制進行有效補充。可以從以下幾個方面入手，第一，在進行經營權的流轉時，需要對其所涉及到各方面進行全面的評估，對經營權的流轉制定相關的體制，保證實施效果。第二，在對土地的經營權進行轉讓時，如何讓雙方對所交易的土地有全方位的了解，這就需要第三方專業的機構進行檢驗，對土壤的肥力、受污染程度、酸堿度指標等進行測量，保證雙方獲得更加具有信服力的檢驗報告，推動經營權的順利流轉。第三，在將經營權進行抵押時，會產生一系列的物權轉讓問題，在出現問題需要進行償還時，應該對各項權利的擁有者，的償還順序進行規定，防止出現爭議，建議順序為收益權、使用權、占有權以及處分權。在實際的經營中難免會出現不理想的情況，當需要進行償還時，如何將土地所具有的各項價值進行最優化處理，可以先使用土地上的附著物的收益權進行償還，當其價值不足時，對土地的其他權利進行處理，希望能在一定程度上解決實際的經營問題。

4.3 加強經營權流轉監管，保障農民利益，嚴控農地用途

第一，經營權進行流轉時，價格的波動。在市場經濟不斷繁榮的今天，任何的政策變化和供求關系變動等都會影響到農村土地經營權價格的變化，在這種情況下，不能單靠市場的自我調節作用，而應該實施國家的政策手段，出臺措施保證其價格的穩定?，F今可以使用動態的價格制定方式，當經營權初次進行流轉時，應該足額進行交易，保證經營權的完整性，避免產生更多的糾紛，在后續的流轉過程中，可以使用靈活的方式，根據市場上的實際定價進行浮動性的調整。

第二，對經營權的流轉期限應有一定的限制。農作物的生長需要時間，如果在農業上投入了大量的資金，那么就意味不能在很短的時間內產生利潤并且得到回報，在進行農村土地流轉時，需要對流轉期限進行明確的規定，這樣可以讓投資獲得更好的規劃。農業稅生產的特殊性決定了其時間段的設置應和實際結合起來。根據不同農作物的生產周期，在保證投資能夠收回，并且可以在最大程度上獲得利潤，還不影響資金使用的靈活性的前提下，可以考慮將期限設置為5年，經營主體在經營期內，可以對土地的實際情況，進行更加綜合性的考察，并確定是否要繼續經營，可以在合同到期前兩年內提出自己的想法，決定是否續約。

第三，對經營權的主體資格進行嚴格審查。在市場經濟的主導下，經營權的流轉需要對持有工商資本的主體進行審查，可以從以下幾個方面入手，其自身的經營狀況、在以往的經營活動中是否自覺遵守行業規則和法律政策，其自身實力是否有資格進行農業生產經營活動，只有相關審查機制健全，審查機構對其資格進行認定后，才可以進入到農業生產經營中，并且在實際的運營過程中需要對土地的實際用途、經營狀況進行持續地追蹤調查，才能在最大程度上保護農民的利益。

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