雄安新區農民市民化問題研究

花永蘭

摘要：雄安新區的設立既促進了雄安農村土地資源的優化配置，又將改變當地農民的生產方式并改善其生活和居住條件。如何推動新區群眾在生產生活方式上盡早融入新區生活，最大限度地實現從農民到市民的角色轉換和身份適應，需要探索以新區土地制度改革為契機，圍繞安居樂業有保障，完善基本公共服務體系等政策創制，從而讓新區廣大農民共享各項改革發展成果，有實實在在的獲得感。

關鍵詞：農民市民化；公共服務；政策創新

中圖分類號：F2 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.07.006

雄安新區的設立既促進了雄安農村土地資源的優化配置，又將改變當地農民的生產方式并改善其生活和居住條件，對于他們來講，這是千載難逢的好事情。不過，同時又要看到他們與主動進城務工的農民不同，屬于整體被動卷入城市化進程的人群，因此在心理上和物質上的準備不夠充分，導致他們在新城建設中的生存、就業都面臨更多困擾，適應的難度也更大。為保證社會和諧與穩定，幫助農民更快更好轉化為市民，盡早安居樂業，過上更加美好的幸福生活，有必要對農民市民化現狀進行調查與研究。

1雄安新區規劃建設對當地農民的影響

雄安新區總面積共1562平方公里，目前城鎮化水平較低，總人口130多萬，其中農業人口占60%以上。按照新區規劃建設，未來將發展為國家級較大城市，農民市民化大勢所趨，其未來生活和發展前景怎樣規劃和引導，成為亟待思考和解決的問題。

從未來發展前景看，農民市民化勢在必行。新區規劃建設的起步區約100平方公里，中期發展區200平方公里，遠期控制區2000平方公里。農民的土地必將被占用，農民會失去原有身份，工作方式就由務農變成務工，開始向市民轉變，客觀上融入了城鎮化。隨著新區建設規模的擴大，部分國家行政企事業單位搬遷至新區，將使這里原有的教育、醫療、文化等公共服務得到提升與優化，區域整體生活品質得到跨越性提高。另外，建設綠色智慧新區，也會給當地居民培育良好的市場和法治環境，農民整體職業的非農化，新區農民向市民化轉變已經成為不爭的事實。

從適應產業結構調整能力看，農民市民化雖華麗但不易。新區三縣是河北省特色產業比較集中的區域，以紙塑包裝、服裝和制鞋等為主的勞動密集型傳統產業都將面臨轉型升級和綠色升級，為響應國家重大戰略部署及錯位發展需求，一些污染企業外遷或被淘汰，三縣農民原有的生產生活方式將會發生巨大改變，失地農民進入市場，獲得平等的就業機會，進行自由職業轉換，這是天賜良機，但是產業結構調整又會淘汰一部分就業能力較弱的農民，造成農民市民化身份的轉換看起來華麗無比，但是部分農民將遭遇新的困境。

從農民身份轉換要求看，農民市民化認同感任重道遠。未來新區的人口結構將以高素質、技能型人才為主。從目前來看，當地的人口結構很難滿足未來新區發展的需要。調研發現，雄安農民在失去土地之后，會得到一筆安置資金，從短期來說，農民的生活可能不會下降，但是從長期來看，一些農民除了有體力之外，沒有一技之長的人還很多，由于受到自身素質和潛力不足的影響，他們很難融入城市生活。如果新區建好了，他們可能滑入城市社會最底層，對新區建設發展難免有一定抵觸情緒，影響農民對新區的認同感和歸屬感，造成新區農民市民化的角色轉換和心理調適困難重重。

2雄安新區農民市民化面臨的突出問題

新區規劃方案迄今尚未明確，大家已經從最初的驚訝和興奮，變得更加平靜和理性。有人擔心沒有了房子和土地，以后生活怎么安排，有的擔心就業和養老問題，有的開始焦慮如何適應新城區發展以及如何當好新市民等等，總體有以下幾個方面。

戶籍登記問題。土地是農民的生產資料，是其生存之本，當地農民祖祖輩輩大多從事農業生產。以務農為生的農民失去了賴以生存的土地以后，其職業身份相應也就轉換了，這時候就需要有一種新的身份加以標識和確認。雄安新區建設，使這塊土地上的主人自然成為新區的市民，體現身份和象征的戶籍登記就不應該再是農民，他們的城市居民身份確認理所當然，這既是對農民的身份確認，也是對其社會尊嚴和貢獻價值的一種表示。

土地補償問題。針對土地補償，目前絕大多數地方主要采取的是貨幣安置，而且是單一的貨幣補償，即“要地不要人”。雄安農民普遍擔心，如果按照現行補償標準，給農民的拆遷補償費太低，購買安置房就有困難。征地前，農民除了種地，還可以在家庭院落內外、房前屋后種些蔬菜、養些雞鴨，這些活計即便年老體弱者也能干，可以解決部分家用貼補，然而沒有了土地，種養收入來源減少了，過去不需花錢的產品現在都需要花錢從市場上購買，增加了負擔。融入城市生活后，一邊是生活成本增加，一邊是收入來源減少，一增一減可能使一部分人陷入生活困境。

住房問題。隨著新區建設的鋪開和推進，農民漸次搬離祖屋老宅后，首先面臨的就是安居問題。調研表明，農民關于“住”的問題，一是住在哪里？水區居民希望不要離水太遠，其他居民希望不要搬到太偏僻的地方；二是怎么住？大家普遍關注的是住房的分配標準，依據什么條件分配，自家能分到多大面積，由于農家生活習慣，社會交往多、家具雜物多，都希望居住面積能夠大一些；三是和誰住？有的家庭人口多，擔心安置時被分開，而有的則希望選擇新的鄰居，規避曾經不愉快的陳年舊事。

就業問題。當失地農民從農村場域進入到城市場域，其原有的知識和技能由于跨越了其適用范圍便不再能夠發揮作用，他們先前作為農業熟練勞動力的優勢不復存在。特別是上了年紀的農民，想找個合適的工作很難，只能成為單一的消費者。據對不同學歷層次失地農民的就業狀況調查顯示，新區管控后，在再就業農民中，初中及以上學歷占據了絕大多數；而在無業農民中，初中及以下學歷也占據了絕大多數。另有數據顯示，18—45歲的農民工失業比例約為三分之一，46—55歲失業后找不到工作的將近二分之一，55歲以上的則很難再找到新的務工機會。總的看，年紀較大和學歷較低一些的農民失業比例更高，同時再就業也更為困難。

醫療養老問題。現在新區的社保制度還不完善，保障水平不高，農民主要擔心將來養老生計和因病致貧問題。在一些地方，失地農民即便被納入社保體系，也存在與當地市民“同城”卻不“同保”的現象。如有些農民的醫保卡只能在本社區使用，不能根據病情選擇醫院因病醫治、享受相應報銷比例，而市民則可以在全市甚至更大范圍通用；失地農民的低保也受“指標”限制，未能做到應保盡保；城市的高齡市民有高齡補貼，而失地農民則享受不到；新區建設引人大量優質醫療資源落地新區本身是件好事，但農民們擔心由于優質高價，可能導致報銷比例小，增加醫療診治負擔，造成他們“看不起病”的結果。

教育問題。北京將援建一批高質量的學校落地雄安，為承接北京和其他高端人才的子女入學無疑提供了優越條件，但對原住民來說，他們普遍擔心當地學生是否可以平等進入這些學校接受優質教育。如果他們不能同等人校學習，那么帶來的問題就不僅僅是以往單純教育教學質量較差的問題，還會造成新的不平等歧視，違背了教育的初衷。同時，這種現象對于原住民的生活和心理融入以及子孫后代的公平發展將會造成代際裂痕。

3雄安新區農民市民化問題解決路徑

黨的十九大報告明確提出推動城鎮化、農業現代化同步發展，城鎮化的關鍵在于實現農民市民化，而農民就近轉移市民化，對實現農業現代化有著積極的促進作用。所以，探索以新區土地制度改革為契機，圍繞安居樂業有保障，完善基本公共服務體系等政策創制，讓新區廣大農民共享各項改革發展成果，積極推進農民市民化進程具有緊迫的現實意義。

用居住證制度代替戶籍登記，實現農民從身份到職業的轉變。新區原農民身份整體轉換為市民身份，實現新區農民市民化，統一實行“居住證制度”。新區人口登記要回歸人口的居住管理和公共服務屬性，拆解與戶籍綁定的相關固化利益，讓市場發揮更大作用，構建公平規范的資源分配體系。這種制度安排，從近期看，有利于新區農民及時獲得新市民身份認同，盡早融入城市，也有利于緩解京籍疏解人員的利弊擔憂，更有利于外部人才的吸引和集聚；從長遠看，新區建設在戶籍制度上的“新”，最終就是要體現在取消現行戶籍登記不同標簽、減弱戶口配置資源作用、反映人口實際居住狀況、回歸國民平等身份屬性的根本性改革上。

國家統一征租土地，為農民市民化提供經濟條件。將新區所有土地登記造冊，統一管控，防止土地炒作。實行政府分類處置，劃撥使用，統一組織開發，為新區整體規劃建設預留足夠空間，對規劃建設的核心區域和三縣周邊分別做好遠景規劃和土地管控，避免二次疏解和建設成本浪費。完善區內土地出讓制度，原則上只租不賣，政府以征租代替征收的“土地年租制度”，形成雙方共有土地使用權機制，即對農民土地（包括集體用地）的占用由以前一次性按標準付清征收補償金，改為政府先期給予農民一定標準的征租拆遷安置補償金，農民出讓土地經營權給政府，讓農民仍然持有自己承包的土地“折股量化”，成為“百姓股東”，與國家共享土地合作股權。土地入股是農民在新區發展的生活底線保障，也是實現土地增值的獲利條件。這樣做的好處在于：既保證土地承包人長期利益的實現，又能對土地規劃利用有效管控。由于土地仍然還在農民手中，農民還可獲得在此土地上的特種經營性收入以及優先經營管理工作的權利，通過這種土地征租補償方式，不僅使農民每年都能源源不斷地獲得土地財產收入，使農民徹底擺脫融入城市生活中的后顧之憂，成為可持續經營發展創收的前提，而且能有效遏制土地征租、征收補償分配不均衡所帶來的諸多社會問題。對于純水村和半水村的無土地和土地特別少的農民，參照“土地入股”分紅做法，將其所屬的“水體入股”，由政府（或所委托企業）和農民（或村集體）按照規劃共同開發經營管理，國家保底，風險共擔，利益共享。

實行公平住房政策，為農民市民化提供安居保障。隨著新區建設的有序進行，分批次分階段解決搬遷居民住房問題。政府主導建設住房，尊重群眾自主選擇居住環境的權利，讓居民自由選擇適合自己要求的住房。在住房建設和居住上，讓當地居民與承接的京籍居民、其他外來人口混合居住，有利于社區互動和融合。避免建設大型社區，過分集中地安置居民，易造成區域性交通擁堵、公共服務和設施不足甚至群體人口低洼現象。實行住房分配和貨幣補償結合辦法征租農民土地；搬遷居民的住房分配主要以現有實際人口多少為準（分配標準另行測算確定）由政府統一安置，對既有合法合規超面積房屋、被征租土地、土地附著物等直接給予貨幣補償；對所有拆遷戶本著體面居住、夠住原則分配安置住房，從限地、限貸、限購、限售、征稅等環節限制多套住房，拒絕炒房，把更多資源用在統籌考慮農民未來經濟社會文化事業的長足發展和整體提升上。

社會保障全覆蓋同待遇，為農民市民化提供安全平臺。農民身份轉換為新市民后，不再以農地耕作為主要生產生活方式和收入來源，理應將他們納入城市失業、生育、醫療、養老、最低生活保障等社保體系中，既要托底、又要提升，保障其基本生活和促進發展需要。在新區實行統一的全民醫療保險和基本公共衛生計生服務，在確定本地居民各項社會保障的具體標準上，可參照所承接的首都疏解人員，逐步落實到位，新區居民憑居住證可以在京津冀全域獲得同等的醫療衛生養老就業等基本公共服務。

實現教育公平，為農民市民化提供智力支撐。建議全面規劃雄安教育教學布局，一方面，大規模加速引進北京各層級的優質教育資源進入新區，鼓勵北京天津等地先進教育模式和教育資源到新區建立分校或與新區共建學校，并由全社會“同權共享”；另一方面，將新區各個層級的國民教育單位納入公共財政保障范圍，均衡發展，全面提升教育教學質量，增加教育基礎設施建設投入，新建、改擴建一批普惠性幼兒園，做到幼有所育、學有所教，使新區建設者子女都能夠接受到相應良好教育。

通過有序培訓，為農民市民化提供發展基礎。政府要有計劃大規模長期地開展就業創業培訓，向新區所有有需求的居民免費、就近、多次提供基本技能培訓，開展實用技術、職業證書、社區服務、家政服務等職業技能的培訓和認證，提高農民整體素質和就業技能，把普工變成技工，增強失地農民的謀生能力和發展基礎。新區政府主導開展勞務對接協作，建立區企人力資源服務聯盟，搭建用工信息對接和公共就業服務平臺，引導失業人員及時上崗就業，保證所有愿意就業者有活干、能就業，勞有所崗、勞有所得。對中老年適宜就業人員保證提供適合其自身特點的工作，如參與以構建“藍綠”為主體的林帶和白洋淀水體經營建設如植樹造林、理水護堤等；對于中等年齡的居民引導從事一般服務業工作；對當地年輕大學生或有一技之長者，則通過較高層次培訓并引導從事符合新區產業發展需求的中高端高新產業和生產性服務業職業，實現居民從穩定就業到高質量和更充分就業的目標指向。協調新區用工企事業單位根據勞動能力在同等條件下優先安排使用本轄區內勞動力資源，推動新區群眾在生產生活方式上盡早融入新區生活，最大限度地實現從農民到市民的角色轉換和身份適應。