亞投行問責(zé)機制探析

李福慧

摘要：2016年2月，亞投行公布了《環(huán)境與社會框架》正式版本，其中規(guī)定了環(huán)境與社會政策的具體要求，以及項目層面和銀行層面的申訴機制。然而，對于銀行自身層面的申訴、問責(zé)機制仍然缺少具體的規(guī)定。問責(zé)機制實質(zhì)上是可能受項目不利影響方的一種申訴途徑，該機制的建立有助于保障環(huán)境與社會標(biāo)準(zhǔn)能夠得到執(zhí)行，也為受影響方和銀行方提供了有效的爭端解決途徑。該機制的建立是以國際組織責(zé)任為基礎(chǔ)的，另一方面，國際組織亦需要遵守國際人權(quán)法規(guī)則等一般國際法規(guī)則，保障個人的申訴權(quán)。亞投行可借鑒其他國際金融機構(gòu)經(jīng)驗，從機構(gòu)設(shè)立、機制功能、具體程序等方面加以完善。

關(guān)鍵詞：亞投行問責(zé)機制；糾紛解決；國際組織

中圖分類號：D9 文獻標(biāo)識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.07.073

1問題的提出

在支持基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，由于國際金融機構(gòu)的貸款項目可能會為所在地生活等方面帶來負(fù)面影響，為避免爭端、保障投資利益，包括世界銀行在內(nèi)的各國際金融機構(gòu)通常會遵循赤道原則，制定高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境與社會政策，使符合該標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項目得到銀行的資金支持，另一方面，各國際金融機構(gòu)通過建立獨立問責(zé)機制，為受項目影響方提供補償。2015年，作為亞洲地區(qū)的新一國際金融機構(gòu)，亞投行正式成立，同年，亞投行公布了《環(huán)境與社會框架草案》，旨在進行其投融資等業(yè)務(wù)時，依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對項目可能造成的環(huán)境、社會影響進行評估，以降低投資項目對項目所在地的環(huán)境及社會的不良影響。2016年，《環(huán)境與社會框架》正式版本公布。關(guān)于其獨立問責(zé)制度的缺失，成為國際社會關(guān)注的重點。

1.1《框架》關(guān)于申訴的規(guī)定

《框架》L節(jié)中首先建立了項目層面的申訴，銀行要求客戶根據(jù)環(huán)境與社會政策、環(huán)境與社會標(biāo)準(zhǔn)建立恰當(dāng)?shù)纳暝V機制，以接收那些受影響的人們的關(guān)切或不滿，促進解決，并告知其有效性。其次，規(guī)定了銀行監(jiān)督機制，任何人認(rèn)為由于銀行沒有很好地實施環(huán)境與社會政策而遭受或可能遭受負(fù)面影響，可以根據(jù)銀行所規(guī)定政策及程序建立的監(jiān)督機制向銀行提交申訴。

1.2《框架》申訴規(guī)定的不足

一方面，《框架》規(guī)定了客戶方應(yīng)當(dāng)建立申訴機制，但未明確為受影響方提供救濟的主體，那么，受影響方申訴后，項目的危害風(fēng)險仍未能得到預(yù)防，爭端亦不能真正得以解決。另一方面的不足則體現(xiàn)在銀行自身獨立問責(zé)機制的缺乏，一些環(huán)保組織認(rèn)為，“從多邊開發(fā)銀行的政策和實踐來看，環(huán)境和社會影響評價、強有力的問責(zé)機制等是開發(fā)性金融降低投資風(fēng)險、確保長遠(yuǎn)利益以及體現(xiàn)負(fù)責(zé)任的關(guān)鍵。”“若想超越其他競爭者，除制定常見的社會和環(huán)境保障政策外，亞投行還需確保可能受到負(fù)面影響的群體，能夠利用申訴和救濟機制來維護權(quán)益。”

2問責(zé)機制的內(nèi)涵及必要性

2.1問責(zé)機制的概念

問責(zé)機制在國內(nèi)行政法領(lǐng)域的概念為旨在追究行使國家權(quán)力機關(guān)的行政機關(guān)和公務(wù)人員不當(dāng)行使權(quán)力時的責(zé)任，而對于國際金融機構(gòu)領(lǐng)域，此概念則有不同，其為一種申訴機制，是一種“服務(wù)于受到某些商業(yè)項目的負(fù)面影響的個人、工人、社區(qū)和/或民間組織的一種或正式、具備法律意義或者不具備法律意義的投訴機制”，其目的在于“給受到或可能受到國際金融機構(gòu)投資項目不利影響的公眾和社會組織提供一條申訴的途徑”。大多數(shù)國際金融均建立起這樣的申訴途徑，但其名稱略有差異，如亞洲開發(fā)銀行的獨立問責(zé)機制、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行獨立追責(zé)機制、非洲開發(fā)銀行獨立審議機制等。

2.2亞投行問責(zé)制建立的必要性

（1）有助于保障環(huán)境與社會標(biāo)準(zhǔn)的實施。

亞投行以“精簡、廉潔和綠色”設(shè)定為其治理理念，《環(huán)境與社會保障框架》的介紹與愿景部分也明確了其以環(huán)境與社會的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，而在發(fā)展項目建設(shè)的同時滿足可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的要求，便需要銀行方、項目方均遵循其具體的環(huán)境與社會保障政策、保障標(biāo)準(zhǔn)。而通過問責(zé)機制，則有助于發(fā)現(xiàn)不符合該保障政策、保障標(biāo)準(zhǔn)的項目建設(shè)，阻止、糾正一些可能對項目所在地居民產(chǎn)生負(fù)面影響的項目建設(shè)。

（2）有助于解決爭端。

當(dāng)建設(shè)項目的受影響方與擔(dān)負(fù)融資的項目方發(fā)生糾紛時，私人主體可能采取的解決問題的方式即向當(dāng)?shù)貒鴥?nèi)法院提起訴訟，但由于國際金融機構(gòu)的國際組織屬性，對其起訴、仲裁等方式通常受制于豁免權(quán)的約束，《亞投行協(xié)定》也對其豁免權(quán)做出了規(guī)定。同時，在近年來的國際司法實踐當(dāng)中，“以‘職能必要為核心的國際組織豁免規(guī)則似乎也更偏向于保護國際組織”，那么，國際金融機構(gòu)通過其自身內(nèi)部建立問責(zé)制則成為解決受建設(shè)項目影響的私主體尋求救濟的必要方式。

3建立問責(zé)機制的理論基礎(chǔ)

3.1關(guān)于國際組織理論學(xué)說的發(fā)展

伴隨國際組織的活動范圍擴大，權(quán)力擴張，國際組織在全球治理過程中日益重要的背景，國際法學(xué)界通過憲政主義學(xué)說、全球行政法學(xué)說、公權(quán)力學(xué)說等來對國際組織的權(quán)力行使、制約加以研究。

根據(jù)憲政主義學(xué)說，國際法發(fā)揮憲法性功能，通過控制、限制各種形式的政治權(quán)力來實現(xiàn)對人類社會核心價值的保護，全球行政法學(xué)說認(rèn)為，全球行政法包括“那些促進或以其他方式影響全球行政機構(gòu)問責(zé)性”，這一學(xué)說用行政行為來理解全球治理行為，從而通過對主體的規(guī)范來滿足對國際組織權(quán)力的監(jiān)督與規(guī)制。公權(quán)力說則用行使公權(quán)力的行為來解釋全球治理行為，即“單方面決定他方權(quán)力或限制其自由的法律權(quán)力”，著眼于國際機構(gòu)權(quán)力行使的正當(dāng)性與合法性。這些關(guān)于國際組織的理論發(fā)展，為國際金融機構(gòu)的問責(zé)機制的產(chǎn)生提供了一定的理論上的支撐。

3.2國際組織責(zé)任

從性質(zhì)上看，亞投行屬于國際組織，在其職權(quán)范圍內(nèi)具有獨立的權(quán)利能力和行為能力，其出臺的運營政策《環(huán)境與社會保障框架》屬于國際組織自身法律規(guī)則的范圍，其中關(guān)于環(huán)境與社會標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定、亞投行角色與責(zé)任的規(guī)定成為亞投行實施貸款等業(yè)務(wù)時應(yīng)予以遵循的法律規(guī)范，而歸因于銀行自身的行為對該類規(guī)則的違反，則可能應(yīng)承擔(dān)由此而產(chǎn)生的國際責(zé)任。

從國際組織責(zé)任對象看，根據(jù)《國際組織責(zé)任法草案》的規(guī)定，能夠主張國際組織承擔(dān)責(zé)任的只有國家和國際組織，但其仍沒有否定國家和國際組織之外的其他主體依據(jù)其他的法律規(guī)定要求國際組織向其承擔(dān)責(zé)任，因此，當(dāng)項目所在地國家出于建設(shè)、發(fā)展等考慮并不能夠積極向銀行主張國際組織責(zé)任時，國際金融機構(gòu)所建立起的自身法律規(guī)則成為權(quán)益受影響的私主體向銀行主張責(zé)任的必要依據(jù)。

3.3個人申訴權(quán)的保障

《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》、《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》等國際人權(quán)公約均在其規(guī)定中保障了個人在國際法上所享有的實體性和程序性權(quán)利。而個人訴權(quán)也為許多條約、機構(gòu)所實踐。《歐洲人權(quán)公約》最早確立了個人申訴的實踐，個人可以向歐洲人權(quán)法院起訴，由法院審查國家對于該公約的遵守情況。聯(lián)合國人權(quán)條約中規(guī)定了個人申訴來文程序，由人權(quán)機構(gòu)審查締約國的行為。這些條約與實踐的存在，保障了個人在國際法中的權(quán)利。但是，由于國際條約直接約束的是締約方，而國際金融機構(gòu)并不是這一類人權(quán)條約的締約方，那么，能夠使得國際金融機構(gòu)對該類人權(quán)公約加以遵循的理由是什么？有學(xué)者認(rèn)為，“國際金融機構(gòu)的成員國是該類公約的締約方，成員國的人權(quán)義務(wù)延及國際組織”，也有學(xué)者認(rèn)為，這些公約雖為國際金融機構(gòu)的外部法律，但這些人權(quán)法律規(guī)則構(gòu)成國際社會主體的習(xí)慣國際法及一般國際法規(guī)則，國際組織有義務(wù)遵守。因此，亞投行作為國際金融機構(gòu)，有義務(wù)依據(jù)國際法的一般實踐，建立自身問責(zé)機制，以確保受建設(shè)項目影響方有渠道實現(xiàn)個人權(quán)利的申訴。

4亞投行問責(zé)機制的完善建議

第一，從機構(gòu)設(shè)立上看，亞投行需要一個獨立機構(gòu)來負(fù)責(zé)調(diào)查、處理相關(guān)申訴事項。傳統(tǒng)的國際金融機構(gòu)的實踐中，大部分都會在其內(nèi)部設(shè)立一個相對獨立的部門，世界銀行于1993年創(chuàng)建監(jiān)察組，作為內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)，監(jiān)察組享有咨詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、規(guī)章制定權(quán)等權(quán)力，其作出的關(guān)于銀行是否違反其內(nèi)部政策及程序要求的調(diào)查報告成為執(zhí)行董事會對相關(guān)業(yè)務(wù)作出是否停止貸款、是否暫停項目決定和采取何種措施的依據(jù)。再如，亞洲開發(fā)銀行設(shè)立特殊項目協(xié)調(diào)員（SPF）負(fù)責(zé)審查申訴是否符合條件、促成相關(guān)各方達成解決方案，還設(shè)立合規(guī)審查組（CRP）負(fù)責(zé)調(diào)查亞開行是否遵循了其政策和程序，并將對之后董事會所批準(zhǔn)的補救措施的實施進行監(jiān)督。那么，對于亞投行而言，在現(xiàn)有的治理結(jié)構(gòu)中，理事會為最高權(quán)力機關(guān)，董事會為最高行政機關(guān)，亦需要一個獨立于內(nèi)部其他部門的監(jiān)督機構(gòu)來受理申訴、調(diào)查銀行方行為，促進受影響方的利益得以解決。

第二，從功能上看，一項問責(zé)制的建立通常要承擔(dān)合規(guī)審查、爭端解決等職能。在世行成立監(jiān)察組的初期，其核心職能僅為合規(guī)審查，即回應(yīng)受項目影響方的申訴，對世行的行為是否符合其政策作出調(diào)查。而90年代后期，國際金融公司與多邊投資擔(dān)保機構(gòu)設(shè)立的合規(guī)顧問辦公室，主要職能則包括三項，即合規(guī)審查、解決爭端和顧問職能。2003年，亞洲開發(fā)銀行所建立起的新型問責(zé)機制不僅僅局限于合規(guī)審查職能，還增加了問題解決功能。歐洲投資銀行內(nèi)部投訴機制也包含合規(guī)審查、爭議解決、建議、監(jiān)督等四項職能。由此可見，多邊開發(fā)銀行的申訴機制已由單一性的“合規(guī)審查”型申訴向“合規(guī)審查與問題解決”型申訴發(fā)展。亞投行將要建立的申訴問責(zé)機制仍可以延續(xù)這一趨勢，構(gòu)建合規(guī)審查與問題解決雙重功能的機制，以降低項目可能引發(fā)的負(fù)面影響和可能受到的阻礙。

第三，從具體程序上看，在其他金融機構(gòu)實踐中，有權(quán)利提出申訴的主體通常包括利益相關(guān)者，即認(rèn)為自己受到或者可能受到銀行貸款項目影響的個人或群體，就具體范圍而言，世行監(jiān)察組進行調(diào)查的僅為違反世行政策、程序的行為、項目，而亞洲開發(fā)銀行在其磋商階段是不需要考慮項目是否違反政策或程序，只為促進達成解決方案。這些具體的程序可以為亞投行所借鑒。

綜上，亞投行銀行層面的問責(zé)機制需要綜合考量現(xiàn)有國際金融機構(gòu)的實踐，并結(jié)合自身情況，從機構(gòu)設(shè)立、具體職能、程序等方面加以完善。