房地產稅改革，如箭在弦上

蔡昌　曾梓曦

房地產稅改革，應該算是供給側結構性改革中最難啃的骨頭。我國在經歷了多年物業稅模擬試點和上海、重慶兩地的房產稅改革試點之后，仍面臨著房地產稅無法真正落地的窘境。一直以來，房地產稅開征的政策和時間都很不明朗。

但隨著“營改增”的全面推行和資源稅改革的逐步推進，十九大之后的稅制改革重心轉到了房地產稅和個人所得稅領域。

2017年11月16日，全國人大財經委副主任委員黃奇帆在第八屆財新峰會上表示，房地產稅當然要收，“不是說十年、二十年，而是今后的幾年里會發生的事”。

2017年12月20日，財政部部長肖捷在《人民日報》發表署名文章《加快建立現代財政制度》，首次提及按照“立法先行、充分授權、分步推進”的原則，逐步推進房地產稅的立法和實施進程。這意味著不久的將來，我國將對工商業房地產和個人住房按照評估值征收房地產稅，適當降低建設、交易環節稅費負擔，逐步構建完善的現代房地產稅制體系。

這些對房地產稅立法和最終實施的肯定表態，讓公眾覺得，房地產稅真的要來了！

但是，當前要推動房地產稅改革，實現“靴子”落地，還是困難重重。筆者認為，推行房地產稅立法和實施，需要從房地產稅的改革要義、改革方式以及改革原則等三方面切入，探索房地產稅的改革路徑。

改革要義：完善稅制、保護產權

不少人認為，似乎只要能夠開征房地產稅，中國的房價就會應聲而落。因此，房地產稅普遍被視為降低房價的利器，其實這是認識誤區。筆者認為，這一觀點，既缺乏理論依據，也鮮有實踐經驗支撐，是有失偏頗的觀點。

房地產稅的落地，對于一些發展潛力不足的中小城市，的確可以抑制房價。即房地產稅通過提高住房的持有成本，使房地產市場的投機成本變高，進而起到抑制投機的作用，促使中小城市的民眾“用腳投票”，使房地產市場逐漸降溫。

但對于北上廣深這樣的一線城市而言，人口的凈流入使住房成為剛需，需求彈性變小，稅負易于轉嫁。全面開征房地產稅不但很難起到抑制房價的作用，反而很可能繼續推高房價，或者推高房租。而這兩種可能都會“誤傷”部分社會群體，體現為經濟不公平的宏觀效應。

縱觀世界各國的房地產稅征收狀況，只有少數幾個國家以抑制房價為目的來征收，但最終都是收效甚微。期望通過房地產稅來調節房地產市場的做法比較典型的國家是韓國和日本。我們研究發現，韓國推出的綜合房地產稅可能對部分高端房產造成一定影響，但對長周期的房價上漲效應并沒有起到明顯的抑制作用。日本的特別土地持有稅同樣也沒有達到預期的價格調控效果，且已于 2003年被迫停征。此外，許多國家的高房地產稅與高房價已經形成共生模式，而不是“此消彼長”的對立關系。以美國為例，紐約、舊金山、洛杉磯等地都征收高額的房地產稅，但房價仍然居高不下。因此，抑制房價并非我國房地產稅改革的政策導向。

房地產稅改革的要義在于兩個方面：完善稅制，保護產權。

一方面，房地產稅改革使得現行稅制逐步得以完善：其一，在“營改增”后地方缺乏主體稅種的情況下，房地產稅可以承當地方主體稅種的角色，為地方政府提供財政收入。

其二，房地產稅是一種存量稅，是對財產存量征稅。當前我國大部分與房地產有關的稅收，都在交易環節征收，因此房地產交易環節的流量稅較高，而存量稅匱乏，使各環節稅收結構失衡。因此，開征房地產稅有利于改善我國“重交易、輕存量”的稅制弊端。

其三，我國的財產稅制度相對落后，耕地占用稅、城鎮土地使用稅等等都是上世紀80年代前期根據當時的情況而設定的，一些政策早已不合時宜。開征房地產稅能使現行稅制跟上經濟發展步伐，從而適應新時代的經濟發展需要。

另一方面，從產權角度觀察，開征房地產稅還有助于產權保護：其一，征稅作為一個資源由私人產權轉變為公共收入的過程，只有稅收明確了，產權才能明確。這種邏輯關系體現了稅收在產權確認中的作用，即稅收扮演產權證人的角色。征稅邊界的確定意味著產權邊界的確定，而在產權制度既定的前提下，民眾普遍遵守稅收信用就會改善稅收征納關系，減少政府保護產權的支出，社會交易費用就會大大縮減，人們就會得到政府提供的更多的公共產品和服務，產權制度的有效性和合理性進一步加強，人們更為依賴和維護既定的產權制度，這時產權保護就成為一種必然。

其二，房地產稅改革的前提是需要明晰的產權，因此房地產稅改革的推進，將倒逼產權界定和保護工作的完善。對我國厘清當前政策福利保障房、小產權房、城市拆遷改造的回遷房等各種類型房產與土地產權的關系，建立房產確權登記，深化土地產權改革有重要的促進作用。

改革方式：漸進式推進改革

房地產稅必然要開征，但政策細節及開征過程則需要更加審慎。因為房地產稅在我國的開征，屬于從無到有，引入一個新稅種，如果要順利地推行房地產稅，必須采取漸進式改革，循序漸進，逐步突破一個個障礙。

一方面，房地產稅開征會使大多數人受到影響，很可能會導致民眾對房產地稅的厭惡感增強，甚至降低稅收遵從度，不利于房地產稅的推行。理由如下：

其一，房地產稅作為直接稅，與增值稅等間接稅將稅負隱于零售價之中有所不同，房地產稅的稅收負擔將更加直接化、顯性化。房地產稅的稅負直接落到民眾頭上，納稅人必然將房地產稅的開征視為自身利益的損失。

其二，我國長期以流轉稅為主體，社會一直以來對稅收的感知度較弱，納稅意識淡薄。在以直接稅為主體的美國，社會的納稅意識較強，即使如此，土地和房屋征收的財產稅仍被列為“最不受歡迎”的稅收，在歷史上屢次出現“抗稅”事件。那么對于我國而言，征收房地產稅，將徹底喚醒普通民眾納稅人的權利意識和限權意識。如果貿然將房地產稅在全民當中推廣，必然會引發強烈的抵觸心理，甚至導致納稅人與稅務機關之間的沖突與對立。而不斷積累的矛盾便可能演化成為社會矛盾，不利于社會穩定。另外，部分納稅人有一定的“話語權”，能對稅務局和立法機關施加“院外壓力”。一旦將這部分群體納入課稅范圍，他們可能會采取各種手段為房地產稅改革設置障礙。

另一方面，如果房地產稅選擇全民征收，將與我國一直以來實施的結構性減稅政策相悖。結構性減稅雖然強調“有增有減”，但最終還是著眼于減稅方向，即稅負總體水平是要減少的。如果在現行稅制下全面征收房地產稅，雖然能使財產稅在稅制結構中的比重瞬間提升，但同時也將導致宏觀稅負在短期內的急劇攀升，這與我國減稅的政策目標背道而馳，同時也不利于在國際減稅大背景下繼續保持國際競爭力。

因此，要順利推行房地產稅落地，應該按照支付能力原則，先對一小部分人征收房地產稅，即讓那些擁有豪宅或者多套房的納稅人先為國家和社會做貢獻。待取得財政收入后，政府通過再分配手段，將房地產稅收入用于扶助社會弱勢群體，加強保障房建設，保證低收入、低凈值人群的社會福利。通過這種“抽肥補瘦”的方式使房地產稅這個靴子落地，大部分民眾都會對房地產稅的開征持支持態度。等房地產稅實施一段時間后，在其“促進社會公平”的形象深入人心之后，如果有需要，再通過擴大稅基等方式，逐步將房地產稅的征收予以延續和拓展。采取這樣循序漸進的改革方式，勢必遇到的阻力會小些。

改革著力點：貫徹稅收法定原則和公平原則

房地產稅改革的著力點首先在于強化稅收法定原則。肖捷部長在《加快建立現代財政制度》中提到，房地產稅改革要按照“立法先行”的原則。房地產稅需要通過立法樹立其權威性和正當性。立法作為“頂層設計”，能夠通過透明、規范、正式的利益博弈過程來彌合分歧、尋求“最大公約數”，從而增強改革的民意基礎與可接納度 。有了“立法先行”，來自既得利益者的阻力將減小，房地產稅改革的推進也將更為順暢。

房地產稅改革還要特別注重貫徹公平原則。首先是縱向公平原則，因為不同地區和家庭對房地產稅的納稅能力有很大差異，房地產稅的制度設計必須強調量能課稅原則，稅率可以根據不同房產類型，采取多級累進稅制，對不同省份地區的房產也要實行差異化稅率。例如，對于不同的房產類型規定不同的稅率，豪宅、別墅等高檔房產采用高稅率，普通住宅剛開始推廣房地產稅時可以不征稅，或者采用較低的稅率。其次是橫向公平原則，盡量拓寬房地產稅的稅基，并保證稅基（即房地產評估價格）的公允性。對同一地區、同一房產類型，應當根據房地產當年的市場價值采用統一的稅率。在房地產稅推行過程中，只有充分考慮納稅人的承受能力，才能做到兼顧縱向公平與橫向公平，才能使民眾心理上更容易接受，從而降低改革的社會阻力，有效率地推進我國的房地產稅改革進程。