推進房地產稅立法，幾大問題不容忽視

馬珺

盡管官方已明確釋放了開征房地產稅的信息，但在民間和學術討論中，有關中國現階段是否應該開征房地產稅、房地產稅的征收目標是什么、其主體功能如何定位，以及怎樣征收（稅制要素及稅政管理）等問題，至今尚未達成任何共識。

筆者發現，當前大多數討論以接受開征為前置條件，過于注重如何設計稅制細節，卻對房地產稅是否應當開征所言不多。原因是多方面的，但主要是在以下幾個具有根本性的問題上，公眾的認識依然模糊不清。

開征房地產稅的根本目的是取得財政收入，而不是其他。

無論在學理層面和法律層面如何定義房地產稅，作為一種“稅”，說一千道一萬，它的主要功能一定是“取得財政收入”。所有其他可以想見的后果，比如調控房地產市場價格、調節居民收入與財富分配、確立地方主體稅種、增加地方財力、平衡現行稅制結構等等，都不過是獲取財政收入之外的附產品。過于關注附加功能，必然會模糊對房地產稅核心功能，即“加稅”的認知。

既然討論中的房地產稅目標在于“加稅”，就有必要先行回答地方現有財政收入為什么不夠用這個問題。歸納一下，可能有以下幾種情況：

第一，現有財政收入基本能夠滿足需要，但由于中央、地方之間收支劃分不合理，地方承擔了與其財力不對稱的財政事權和支出責任，從而導致地方財力吃緊。若是這種情況，則應通過調整中央-地方財政事權和支出責任來解決，而不應當直接訴諸開征新稅應對。

第二，在中央-地方財政事權、支出責任及收入格局大體對稱的前提下，由行政體制或地方政府自身原因造成的過度支出問題。所謂過度支出，一是在履行必要的公共服務職能之外，基于晉升壓力下的政府間競爭，使地方政府過度介入生產性領域而產生的生產建設性支出過大；二是在履行公共服務職能時，由于行政過程缺乏效率、管理不善甚至貪腐行為造成的支出規模膨脹。此種原因導致的支出需求增加，顯然也不應當通過加稅的方式來滿足，而應通過改變激勵、縮減支出使行政系統“瘦身”。

第三，地方政府擬向當地居民提供新的公共服務，或改善現有服務的質量，為此需要籌措新的資金。在這種情況下固然存在“加稅”的客觀理由，但事實上加稅與否、如何征收，依然有必要事前征詢轄區內公民意見，并經由合法程序實施。

現在，我們看到社會討論過度關注房地產稅征收的各種附加效應，反而忽略了對潛在“加稅”行為是否合理的詰問，這不能不說是一個誤區。即使如期完成立法并開征，但藥不對癥，地方財力問題不能根本性解決，反而增加了其他政治和經濟上的不確定性，又有何益？

稅收立法，頂層設計之外還應擴大社會參與。

要對上述情況一一加以甄別，既需要廣泛的社會討論、深入的學術探討，更需要嚴謹的立法程序。黨的十八屆三中全會以來設定的“稅收法定”的改革目標，仍然是今后稅制改革應遵循的準則，應在每一項具體的稅制改革中貫徹實施。就目前看來，我們仍然缺乏“稅收法定”原則得以貫徹執行的良好社會環境。

其一，民眾對稅制改革的參與感不夠，當社會意見難以統一、各方利益難以協調時，人們普遍寄希望于“頂層設計”。

將涉及切身利益的稅收事務全權交由頂層精英，寧愿采取逃避態度、放棄個體責任，與其說這是對決策層的充分信任，毋寧說集中反映出當前民眾參與公共事務的能力普遍較弱，也折射出個人在公共事務中的無力感。

其二，有限的社會討論仍然不夠充分。大眾輿論往往陷于意氣之爭，缺乏深入、嚴謹、有效傳播的專業意見對社會輿論進行引導和整合。

各類專業智庫獨立性不足，以致其觀點大同小異、可辨識度不高，無法給普通民眾以方向性的指引。這是造成社會意見碎片化的主要原因之一。行政部門負有提出立法建議之責，也相應做了較為充分的前期研究，但相關成果作為機密不對外公開，不利于信息的有效傳播和推動公眾參與。立法部門應對行政部門的立法建議做出充分回應，并在此基礎上啟動立法進程。然而從目前來看，中國現有的稅收立法機構在人員配備和立法能力等方面，均顯不足。

總之，充分而開放的社會討論、專業而深入的智庫資源支撐、健全的立法程序、足夠的立法能力，構成推進房地產稅立法的良好社會環境。在頂層設計之外，還應廣開言路，創造一個讓不同訴求涌現、不同利益得以協調的社會機制。

稅收首先調整國家與個人間的分配關系，其次才調整人際分配關系，而不是相反。

當前流行一種認識上的謬誤，人們一談到開征房地產稅，第一反應就是要對富人多征稅，糾結于“誰應多交、誰應少交”，并美名其曰為追求稅收正義。然而，人們一旦將注意力集中在“誰應多交、誰應少交”這類問題時，自然而然地會忽略一個事實：在納稅這件事上，納稅人之間永遠是零和博弈。其他條件不變，特定稅制的變動導致一個人少交的，必定是另一人多交的，反之亦然。只有掌握征稅權的國家是永遠的勝方，是稅收收入的最終獲取者。

因此，稅收首先調整的是國家與個人之間的分配關系。撕開各種語言包裝，稅收的本質無非就是國家從納稅人手中拿走的那部分社會財富，如果經過了納稅人的同意，它就是政府提供公共服務的價格。

在這個過程中，必然產生財富的人際再分配效應，有人因此承擔相對較高的稅負，有人則相反。所以說，人與人之間的分配關系是稅收所能調整的第二位階的關系，它由國家與個人間分配關系派生而來。從稅收正義的角度看，稅負的人際分配固然重要，但更重要的，應是國家向個人課稅本身的合法性。也就是說，國家與個人間的分配關系永遠應當居于稅收話題的首要位置。

然而，無論在大眾話語、學術研究還是官方政策討論中，征稅過程中的國家與個人矛盾，總是特別容易轉化為社會成員間的矛盾，人們只關注如何向其同伴轉嫁稅負，而忽略了真正能從社會拿走財富的只有國家。社會討論注重派生關系，而忽略甚至無視主要關系，長此以往，有可能形成一種不良社會心理，于保護納稅人權利十分不利。

推進房地產稅立法，應堅持審慎原則，避免“趕工期”。

英國保守主義政治理論家埃德蒙·柏克強調，審慎是政治的第一美德。對于房地產稅立法這一事件，堅持必要的審慎原則，是非常重要的。黨中央決定加快推進“房地產稅的立法”工作之后，立法和行政部門的職責便是落實相關決策，這將部分地消解來自行政系統內部的立法阻力。但是這種阻力的消除，并非納稅人對新稅的主動接受，其中可能會蘊含一定的風險。

想象一下，一旦對居民住宅征收的房地產稅落地，許多人將如夢方醒，作為共同的受損方，他們會將質疑的目光投向征稅者，而不再是他的同伴。他們可能會要求與其所失相匹配的公共服務，可能對政府財政支出的去向和效率平添幾分敏感，也可能對房地產稅本身產生懷疑，甚至有可能產生對抗性心理與行為。

正是基于此，決策者應當切實關注推行房地產稅立法的潛在風險。當相關條件尚不完全具備時，首當其沖的是要避免出現“趕工期”現象。如果不顧客觀條件成熟與否急于在2020年之前推出房地產稅，將可能使一個水道渠成的立法進程出現異化，不同意見將無從展現，不同利益群體也無從相互妥協，由此積累的潛在風險也將無法得到過濾和化解。其次，應該秉持自由、自愿的契約原則，將“使每個人都感到物有所值”作為衡量稅收制度正義的金標準，用在房地產稅立法和其他稅收改革之中。第三，要高度重視學術和社會場域中的不同意見，注重程序正義，創造條件使“稅收法定”原則真正落到實處。