黨的紀檢監察制度的演變

◎文／力華

黨的十九大報告指出：“深化國家監察體制改革，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。”這是紀檢監察制度的重大改革。回溯黨的紀檢監察機構建立和發展的歷史進程，考察其職能演變的歷史脈絡，有助于我們深刻認識黨內監督體制的特點，不斷改革完善黨的紀檢監察體制。

黨執政之前紀檢監察機構初創

1927年4月，蔣介石發動“四一二”反革命政變，黨和革命處于危急時刻。而在此前一段時間，黨的隊伍迅速發展壯大，黨內監督和執行紀律的任務加重；陳獨秀右傾機會主義錯誤給黨造成了嚴重損失，迫切需要嚴肅黨的紀律，鞏固黨的團結統一。對外抵抗國民黨反動派、對內純潔黨的隊伍，都需要黨成立專門的紀檢監察機構。因此，黨的第五次全國代表大會借鑒俄共（布）成立中央監察委員會的做法，首次選舉產生了中央監察委員會，王荷波為主席。1927年6月1日，中央政治局會議通過的《中國共產黨第三次修正章程決案》，專門列了“監察委員會”一章，規定了中央和省的監察委員會的設置、產生及其職能，以黨的根本大法的形式確立了紀檢監察機構的地位和作用。但是，還處于幼年時期的中國共產黨在黨內監督理論和實踐方面十分欠缺，沒有能夠從黨情出發對監察委員會的職責、權限、主要任務作出明確而具體的規定。由于復雜的歷史條件以及王荷波的犧牲，中央監察委員會沒有能夠真正開展工作。

大革命失敗后，中央在漢口召開八七會議，特別強調嚴守黨的紀律，并作出一項重要決定——組織黨內審查委員會，“以審查各該黨部之黨員有否不可靠的分子”。由此可見，其初衷主要是嚴格黨的政治紀律。

中共六大沒有選舉產生中央監察委員會，而是選舉產生了一個替代機構——中央審查委員會。六大黨章專設“審查委員會”一章，規定：“為監督各級黨部之財政、會計及各機關之工作起見，黨的全國大會、省縣市代表大會選舉中央或省縣市審查委員會。”審查委員會的主要職責是監督檢查黨內財務，并沒有全面履行紀律檢查的職能。根據六大黨章的規定，此后一個時期，違犯黨紀的問題主要由各級黨組織負責處理。

1934年1月召開的黨的六屆五中全會，成立了由李維漢任書記的中央黨務委員會，其性質就是黨內紀律檢查的職能機關。從那時起直到七大召開前，主要由它來承擔加強黨紀教育和執行黨紀的任務。

抗日戰爭時期，鑒于張國燾分裂主義的沉痛教訓和王明違反黨的政治紀律、組織紀律造成的嚴重危害，黨中央曾就恢復建立黨內監察制度作過多次醞釀。1938年11月6日，《中共擴大的六中全會關于各級黨委暫行組織機構的決定》規定：“由各中央局決定，在區黨委之下，得設監察委員會”，并對監察委員會的產生、職權等作出具體規定。監察委員會的職權有五項：監督各種黨的機關、黨的干部及黨員的工作與對于黨的章程決議之正確執行；審查黨的各種機關之賬目；管理審查并決定對于違反黨章黨紀之黨員的處分，或取消其處分；審查并決定所有要求恢復黨籍或重新入黨者之黨籍；監察黨員關于破壞革命道德的行為。

黨的七大黨章重新恢復了“黨的監察機關”一章，明確規定了黨的監察機關的產生方式、職能和領導體制。七大黨章規定：“中央及地方監察委員會的任務與職權，是決定或取消對黨員的處分，受理黨員的控訴。”“黨的各級監察委員會，在各該級黨的委員會指導下進行工作。”這是黨章中首次就監察委員會與黨委的關系作出明確規定，即監察委員會要接受黨委的指導，從而確立了黨的紀檢機構的領導體制。

執政初期黨逐步健全紀檢監察機構

中華人民共和國成立伊始，我們黨就把紀檢監察工作提上日程。政協第一次全體會議通過的《共同綱領》中規定：“在縣市以上的各級人民政府內，設人民監察機關，以監督各級國家機關和各種公務人員是否履行其職責，并糾舉其中之違法失職的機關和人員。”隨后，黨作出了成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定，中央紀律檢查委員會由朱德任書記。根據這個決定，各級相繼設立了紀律檢查委員會。中央紀委的職能主要有三項：一是檢查中央直屬各部門及各級黨組織、黨的干部及黨員違犯黨的紀律的行為；二是受理、審查并決定中央直屬各部門、各級黨的組織和黨員違犯紀律的處分或取消處分；三是在黨內加強紀律教育，使黨員干部嚴格地遵守黨紀，實行黨的決議與政府法令，以實現全黨的統一與集中。在領導體制方面，規定中央紀委在中央政治局領導下進行工作，地方各級紀委在各該級黨委指導下進行工作，后來又統一明確為各級紀委直接在各級黨委的領導下進行工作。這初步奠定了黨執政后紀律監察體制和紀律監察工作的基本格局。1954年9月，第一屆全國人大一次會議決定設立國家監察部代替政務院人民監察委員會，并任命錢瑛為監察部長。

20世紀50年代中期，為進一步加強黨的紀律建設，維護黨的團結統一，中國共產黨全國代表會議通過了《關于成立黨的中央和地方監察委員會的決議》。決議指出，目前黨的各級紀律檢查委員會的組織和職權已不能適應新時期加強黨的紀律的任務，因此決定成立中央和地方各級監察委員會，代替各級黨的紀律檢查委員會，借以強化黨的紀律，加強同各種違法亂紀現象的斗爭。決議還明確規定了各級監察委員會的產生方式、領導體制、主要任務、職責權限。

1956年9月，黨的八屆一中全會選舉產生了由董必武任書記的新一屆中央監察委員會。八大黨章在“黨的監察機關”一章，對監察機關的產生方式作出規定：“中央監察委員會由黨的中央委員會全體會議選舉。地方監察委員會由本級黨的委員會全體會議選舉，并且經過上一級黨的委員會的批準。”“各級監察委員會在各級黨的委員會領導下進行工作。”監察委員會的任務規定了三項，即“經常檢查和處理黨員違反黨的章程、黨的紀律、共產主義道德和國家法律、法令的案件；決定和取消對于黨員的處分；受理黨員的控告和申訴”。1962年11月，中央監察委員會制定的工作細則，將工作任務增加為五條，使之更趨完善。

改革開放新時期黨的紀檢監察機構的重建和完善

1978年12月，黨的十一屆三中全會選舉產生了以陳云為第一書記的中央紀律檢查委員會，對紀檢工作作出全面部署，對其機構設置、職權范圍、工作任務等作出明確規定。從此，黨的紀檢工作重新煥發了生機活力。

1982年9月，黨的十二大通過的新黨章專門列了“黨的紀律”和“黨的紀律檢查機關”兩章，對加強黨的紀律建設、建立紀檢機關的完整體系及其職權、任務等作出明確規定。此后幾次黨章的修改，都保持了這個基本框架，并在此基礎上日臻完善。1992年，十四大黨章又增加了關于基層紀律檢查委員會的規定，后來的幾部黨章都采用了這個提法，雙重領導體制一直沿用至今。實踐證明，這種領導體制是符合中國國情和黨情的，帶有鮮明的中國特色，是現實可行的，也是有效的。

黨的十四大之后，中共中央、國務院決定中央紀律檢查委員會與監察部合署辦公。進入新世紀，中央紀委、監察部全面實施對派駐機構的統一管理，逐步建立和完善巡視制度，中央加大下派紀委書記和省級紀委書記異地互調的力度，成立國家預防腐敗局，其職能主要是加強對全國預防腐敗工作的組織協調、綜合規劃、政策制定、檢查指導以及預防腐敗的國際合作和國際援助。

新時代紀檢監察制度的創新發展

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持把紀律挺在前面，著力解決人民群眾反映最強烈、對黨的執政基礎威脅最大的突出問題，實現了中央和省級黨委巡視全覆蓋，彰顯了巡視利劍作用。

深化國家監察體制改革，目的是加強黨對反腐敗工作的統一領導，整合分散的反腐敗力量，成立國家、省、市、縣監察委員會，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。國家監察委員會就是中國特色的國家反腐敗機構。通過以反腐敗永遠在路上的堅韌和執著，深化標本兼治，強化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強不想腐的自覺，保證干部清正、政府清廉、政治清明，才能換來海晏河清、朗朗乾坤。