發展成果評價指標體系的構建

黃應繪

（重慶工商大學數學與統計學院，重慶400067）

黨的十八大和十八屆三中全會均明確提出要完善發展成果考核評價體系，把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系。在完善發展成果考核評價體系的過程中，構建一套評價發展成果的指標體系對科學評估發展成果，把握發展方向，發現發展中的不足進而促進各項政策的推進、完善，確保各族人民共享發展成果具有重要意義。

1　發展成果的概念及內涵

我國政府提出“使全體人民共享改革發展成果”，但迄今為止，人們對什么是發展成果仍舊缺乏全面統一的認識[1]。

發展是指事物由小到大、由簡單到復雜、由低級到高級的變化[2]，成果是指工作或事業的收獲[2]。故事物由小到大、由簡單到復雜、由低級到高級變化的結果即是發展成果。依據發展成果的概念，必須要明確是什么事物由小到大、由簡單到復雜、由低級到高級變化的結果。在現有文獻中，有少數研究對這個問題進行了界定。李昌麒和甘強（2010）[1]認為，發展成果是指在改革發展進程中,公民和社會群體能夠感受得到的一切物質性和精神性的利益的總和,其核心的是經濟成果。佘遠富（2009）[3]認為，發展成果表現在方方面面，可以區分為物質成果和非物質成果，也可以進一步區分為經濟、社會、政治和文化成果，非物質成果具有隱形、不易量化的特性，比較容易被忽視、淡化。

本文的發展成果指的是某地的經濟、社會、政治、文化和生態由小到大、由簡單到復雜、由低級到高級變化的結果。原因有三：

其一，從系統的角度看，發展成果不應該只是某一領域的成果，而應該涵蓋物質財富、民主政治、精神文化、社會福利、生態文明等各個領域的成果。原因在于：經濟、政治、文化、生態等方面共同組成了整個社會系統，只有它們相互適應和協調，才能促進社會的發展，也就是說發展不是某一方面的孤立前進，而應該是全方位的共同前進。

其二，從共享的角度看，作為政治性話語，“人民共享發展成果”的概念和提法已多次出現在執政黨的話語體系中。對發展成果的共享，應該體現在如下方面：一方面，通過對發展成果的共享，人民的生活質量和健康水平要不斷提高；另一方面，通過對發展成果的共享，人民的科學文化及思想道德素質應該不斷提升；最后，通過對發展成果的共享，人民在政治民主、社會公正等方面的權益應該得到共同的更多的保障。

其三，從人的全面發展的角度看，經濟成果僅僅滿足較低層次的人的生存需要，而政治、文化等非物質成果可以滿足較高層次的人的全面發展需要。中國的改革和發展是全方位的,所取得的成果也是全方位的,包括經濟、政治、文化和社會等方面。

2　發展成果評價的歷史考察

從世界范圍看，對發展成果的評價從未間斷，只不過早期通常是對經濟發展成果的評價，不叫發展成果評價，而叫國民經濟核算或財富核算。1953年、1968年、1993年、2008年，聯合國相繼公布了4個版本的國民經濟核算體系(SNA)，其主要以GDP和人均GDP評價一個國家或者地區的經濟發展成果。隨著經濟社會的發展，人們發現這些傳統的SNA難以全面核算經濟社會的方方面面[4]，過分側重GDP考核指標帶來了突出的環境污染等問題[5]，意識到應該把生態環境因素納入評價范圍，1993年聯合國推出了《綜合環境與經濟核算體系》（SEEA）,并隨時間推移不斷改進和完善SEEA。隨著經濟社會的發展，人們不僅僅追求物質生活的滿足，還追求精神需求的滿足，誕生了用幸福指數來評價發展成果，聯合國發布的《全球幸福指數報告》將教育、健康、環境、文化等九領域納入考核評價指標體系。

國內對發展成果的評價歷程與國際類似，也經歷了從唯GDP論到經濟加生態環境，再到經濟、社會、生態環境多元考量的過程。但全面評價本文所提出的經濟、社會、政治、文化和生態等全方位發展成果的文獻明顯偏少。自我國明確提出要完善發展成果考核評價體系以來，國內多方位評價發展成果的研究文獻不足30篇。

從實踐看，一些地方政府結合各地實際情況，針對性地建立或修訂了本省的發展成果評價體系，如表1所示。

表1　全國省級政府發展成果評價文件及簡介[6-13]

3　設置發展成果評價指標體系應遵循的原則

3．1　依據發展成果的概念、內涵設置評價項目

任何指標體系的設置都必須依據評價對象的概念及內涵進行，本文的發展成果指的是某地的經濟、社會、生態、文化和政治由小到大、由簡單到復雜、由低級到高級變化的結果。因此，設置的體系可以包括評價經濟、社會、生態、文化和政治五方面發展成果的指標。

3．2　注重結果評價

在現有的發展成果評價體系中，有些既考核發展成果,又考核發展成本和代價，有些既關注結果，也實行過程考核。本文認為設置的發展成果指標體系應該只評價結果或者注重結果評價，弱化其他方面的評價。因為成果是指工作或事業的收獲，發展成果是指事物由小到大、由簡單到復雜、由低級到高級變化的結果，故對發展成果的評價應該是對結果的評價。

3．3　分類性

目前，已經有一些學者或政府部門依據行政區域分類設置了評價體系及指標。事實上，同一行政區域的內部存在著區位條件、資源稟賦、產業基礎各不相同的區域，承擔的功能也不一樣，不同行政區域也可能有著相同或類似的區位條件、資源稟賦、產業基礎，按照行政區劃進行分類評價顯然不太合理。本文認為，應該按照不同的功能區分類設置評價指標。事實上，十八屆三中全會就已經確定了要“堅定不移實施主體功能區制度，……，嚴格按照主體功能區定位推動發展”，與之相適應，目前許多省（市）也建立了本省內部的主體功能區分類。如，都市功能核心區、都市功能拓展區、城市發展新區、渝東北生態涵養發展區和渝東南生態保護發展區是重慶市劃分的五個功能區；四川省將全省劃分成市轄區、重點開發區縣、農產品主產區縣、重點生態功能區縣四個功能區。可見，按照功能區設置發展成果評價指標體系已經有了一定的現實基礎。

4　發展成果評價指標體系的主要內容

4．1　發展成果評價指標體系的總體框架

本文的發展成果指的是某地的經濟、社會、政治、文化和生態由小到大、由簡單到復雜、由低級到高級變化的結果。因此，從經濟發展、社會發展、政治發展、文化發展、生態發展五個方面設置發展成果的二級指標。

經濟發展成果指標用于評價人民創造、轉化或實現的物質產品（包括服務）價值的大小和質量，包括評價經濟發展水平、經濟增長、經濟發展結構、經濟發展質量的指標。社會發展成果指標用于評價民生領域、科技創新領域成果（如收入、就業、社會保障、科技創新等）的規模和質量，包括評價就業、人民收入、社會保障、科技創新的指標。政治發展成果指標用于評價政治穩定與安全、政治參與與自由的程度，包括評價民主程度、法治程度、廉潔情況、社會穩定（治安狀況）的指標。文化發展成果指標用于評價文化建設和發展過程中所取得的文化事業發展成果及群眾文化娛樂活動的規模和質量，包括評價教育成果、文化生產成果的指標[14]。生態發展成果指標用于評價對受人為活動干擾和破壞的生態系統進行生態恢復和重建的效果，包括評價資源消耗、對環境的保護和對環境污染的治理的指標。

《國務院關于印發全國主體功能區規劃的通知》（以下簡稱《通知》）中按開發內容，將我國國土空間分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區三大主體功能區，它們的主體功能分別是提供工業品和服務產品、提供農產品和提供生態產品[15，16]。這種主體功能區的劃分，也可以借鑒到省級地區，即城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區也可以成為各省的主體功能區分類。提供不同產品的功能區，評價其發展成果的指標也應有所差異。因此，對每一類發展成果依據功能區的不同，設置共用指標和專用指標進行評價。

綜上所述，發展成果評價指標體系的總體框架如圖1所示。

4．2　具體指標的構建思路

圖1　發展成果評價指標體系總體框架

本文從發展成果的概念和內涵出發，圍繞著經濟發展、社會發展、政治發展、文化發展、生態發展，遵循發展成果評價指標體系構建的各項原則，再結合國內外文獻中使用頻度高的指標，篩選出了若干個指標構成初選指標集合。在初選指標集合的基礎上，根據已有的研究成果進行定性分析，再結合三大功能區的功能和發展目標，在初選指標群中選取出共用指標和專用指標構成最終的評價指標體系，如表2所示。

表2　發展成果評價指標體系

4．3　具體內容

（1）經濟發展成果評價指標構成

《通知》明確指出，對城市化地區主要支持其集聚人口和經濟，要強化對經濟增長、質量效益、產業結構等方面的評價，而要弱化對農產品主產區和重點生態功能區在工業化、城鎮化等方面的經濟指標的評價[16,17]。因此，本文沒有設置經濟發展成果評價的共用指標，只設置了各個功能區的專用評價指標。

對城市化地區要強化對經濟增長、質量效益、產業結構等方面的評價，故評價城市化地區的經濟發展成果包括經濟發展水平、經濟增長、經濟發展結構、經濟發展質量這四個方面的指標。用人均地區生產總值評價經濟發展水平，用地區生產總值增長率評價經濟增長，用第三產業增加值占地區生產總值比重評價經濟發展結構，用財政收入占地區生產總值比重評價經濟發展質量。

對農產品主產區主要支持其增強農業綜合生產能力，要實行農業發展優先的績效評價，故設置農業商品率、單位播種面積總產值和人均農、牧、漁業總產值進行評價。

本文沒有設置評價重點生態區經濟發展成果的指標，原因在于要對重點生態功能區實行生態保護優先的績效評價，主要支持其保護和修復生態環境，也就是說，對重點生態區要強化對提供生態產品能力的評價[16,17]。

（2）社會發展成果評價指標構成

社會發展成果主要包含民生領域和科技創新領域的成果。就民生領域而言，獲得滿意的收入是每個居民所期盼的，而養老保障、醫療保障、最低生活保障是民生最基本的需求，所以從這四個方面設置社會發展成果的共用評價指標。居民人均可支配收入增長率綜合反映城鄉居民收入增長的結果，養老保險參保率、醫療保險參保率、最低生活保障參保率分別評價養老、醫療、最低生活保障等民生領域的發展情況。

《通知》明確指出，對城市化地區要強化對吸納人口、自主創新的評價[17]，故專門設置了這兩個方面的專用評價指標。新增就業人數用于評價吸納人口情況，R&D經費占地區生產總值比重、每百萬元地區生產總值有效發明專利數用于評價自主創新的發展情況。

農產品主產區和重點生態功能區的農村人口占了絕大部分比重，其農村居民收入的高低和貧困治理情況是其社會發展成果的主要體現，故這兩個功能區都設置了農村居民人均純收入和貧困發生率兩個指標作為評價社會發展成果的專用指標。

（3）政治發展成果評價指標構成

本文只設置了評價政治發展成果的共用指標，沒有設置各功能區的專用評價指標。因為從政治層面看，各個功能區應該齊頭并進地發展，不存在政治發展的側重點。

政治文明有多方面的標志，如民主化、法治化、政治透明度等，而政治文明的進步就是政治發展的成果，故設置公民參與決策程度、依法行政程度、信息公開程度這三個指標從正面評價政治發展在民主、法制等方面的成果。在建立指標體系時，既要充分反映政治發展的正面結果，又要充分反映政治發展的負面結果，如違法犯罪情況、腐敗情況等，故還設置了違法犯罪率、貪污賄賂和瀆職罪結案件數下降率，從反面評價政治發展在社會穩定、廉潔方面的成果。

（4）文化發展成果評價指標構成

反映文化素養的教育成果和文化生產成果共同構成文化發展成果。文化產品就是文化生產的成果，文化產品包括書籍、報紙等實物形態類文化產品，廣播電視服務、電影服務、文藝表演等娛樂服務類文化產品，文物和文化遺產保護、圖書館服務等文化管理和研究服務類文化產品。人人享有接受教育，特別是接受義務教育的權利，所以設置了人均教育經費、初中升學率作為評價教育成果的共用指標。業余時間看電視或聽廣播是我國城鄉居民最基本的娛樂選擇，故設置了電視節目人口覆蓋率和廣播節目人口覆蓋率作為評價文化生產成果的共用指標。

城市化地區的城市化程度比較高，人們對書籍的閱讀需求比較高，故設置了每萬人文化市場從業人數和人均擁有公共圖書館藏書量作為評價文化發展成果的專用指標。

農產品主產區和重點生態功能區的農村人口占了絕大部分比重，其文化發展不及城市化地區，要著力提升其最基本的文化娛樂需求產品的質量，故設置了有線廣播電視用戶數占家庭總戶數的比重作為評價文化發展成果的專用指標。

（5）生態發展成果評價指標構成

水和空氣是人生存必備的兩樣物質，它們的質量從一個側面反映了生態發展成果的質量高低，故設置飲用水質量達標率、空氣質量良好天數占比作為評價生態發展成果的共用指標。

由于城市化地區的主體功能是提供工業品和服務產品，應該特別關注其對資源的消耗和對環境污染的治理，故設置萬元GDP能耗降低率、工業廢水排放達標率、二氧化硫排放達標率作為評價生態發展成果的專用指標。

5　結束語

我國正處于轉型期，對經濟發展成果的關注較強，而對社會發展成果、政治發展成果、文化發展成果、生態發展成果的關注相對偏弱。緊密結合我國國情，進一步研究發展成果評價體系，以全面、真實地反映發展的最新成果，進而提出促進更多更好發展成果產出的新思路和新對策，使發展成果更多更公平地惠及全體人民，是我們下一階段的目標。

由于農產品主產區的主體功能是提供農產品，應該特別關注其對耕地的保護，故設置水土流失和荒漠化治理率、森林覆蓋率作為評價生態發展成果的專用指標。

由于重點生態功能區的主體功能是提供生態產品，應該特別關注其生態環境的改善情況，故設置當年造林面積、森林覆蓋率或草原植被覆蓋度作為評價生態發展成果的專用指標。

設置了評價指標體系后，還應該確定單個指標的權重，以及采用哪種評價方法進行綜合評價，這些都有待于作進一步研究。

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