引鳳還巢，何枝可棲？
——供給側結構性改革下鄉鎮政府應如何引導農民工返鄉創業

(南京師范大學商學院經濟系　江蘇　南京　210046)

一、引言

2017年10月18日，習近平同志在十九大報告中指出，深化供給側結構性改革。供給側結構性改革旨在調整經濟結構，使要素實現最優配置，提升經濟增長的質量和數量。需求側改革主要有投資、消費、出口三駕馬車，供給側則有勞動力、土地、資本、制度創造、創新等要素。和單純的政府供給管理政策不同，供給側結構性改革著力解決供給和需求的結構性不均衡的問題，而非直接對供給側進行刺激。中國經濟增長中失衡的源泉是結構性失衡(劉偉；蔡志洲2016)，因此深化供給側結構性改革對于我國經濟的全方位發展有著重要的意義，而其中勞動力結構性改革更是為激發我國新的人口紅利提供了新思路。

20世紀80年代之后，隨著戶籍制度的松動，我國出現了所謂的“民工潮”。民工潮為城市發展提供了大量的廉價勞動力，成為城市經濟增長不可或缺的源泉。但隨著農村勞動力不斷涌入城市，農民工和城市之間的矛盾卻越加深化。首先農民工存在與城市之間的社會認同缺失。城市本地人的身份歧視、農村戶口為他們帶來的“隱性戶籍墻”以及廉價的工資報酬都加深了農民工和城市的隔閡，使其自動地不認同城市社會。除此之外農民工勞動力供給出現結構性失衡。在農村，許多鄉村出現了空心化的現象。農村勞動力大量涌入城市，使得農村勞動力尤其是高技能人才大量流失。在城市，有的行業出現了“民工荒”，而有的行業卻大批裁撤農民工，或是限制農民工進入行業。隨著勞動密集型產業逐步被高新技術產業替代，農民工和城市之間的矛盾也在深化。在這樣的背景下，我國近年來出現了“逆民工潮”的現象，也就是農民工返鄉創業。近年來農民工返鄉創業已趨于常態化，返鄉創業人數超千萬(黃振華 2011)。在供給側結構性改革視角下，農民工返鄉創業不僅能為鄉村輸入高技能人才、促進鄉村產業結構優化升級，而且有利于緩解城市廉價勞動力過剩的問題，從而解決城鄉勞動力供給結構性失衡問題，在鄉村激發新的人口紅利。

然而，農民工返鄉創業面臨著創業風險高、政策扶持不到位、創業資金不足等諸多問題。雖然鄉鎮政府已出臺相關扶持措施，但扶持措施依舊依賴于資金補貼。這在促進農民工返鄉創業的同時也使其對于資金扶持產生了依賴性，從而使得創業項目不能實現自主、持續的發展，也就不能保證農民工回流的持續性和穩定性。所以鄉鎮政府應如何結合供給側結構性改革引導農民工返鄉創業？如何實現農民工返鄉創業的持續性和普遍性？如何使農民工返鄉創業帶動鄉村經濟結構性轉型？

二、文獻綜述

農民工返鄉創業并不是近年才出現的一種趨勢，早在改革開放初期就出現了偶然性的返鄉創業現象(胡雯；胡俊波等2013)。隨著改革開放的不斷深化，農民工返鄉創業呈現出新的特征。1、農民工返鄉創業條件更加充足。一方面農民工在城市打工能夠積累更多資本(柯健2009)，另一方面鄉村地區也有著更廉價的土地資本和人力資本。2、農民工返鄉創業仍受被動因素影響。近年來房地產市場低迷，導致許多城市的建筑工地出現歇業的情況，失業的農民工不得不返鄉就業創業(柯健2009)3、返鄉就業人群往往掌握在城市工作的經驗和技術，這為其返鄉創業提供知識資本(黃振華2011)4、返鄉創業相對于早期返鄉創業具有更多新的風險。如貸款難、基礎設施不足、市場供需不匹配等等。農民工返鄉創業決策需要從“推-拉”兩個方面進行分析。在推力方面，更高的收入水平、更穩定的工作環境、更優越的社會地位、更多的發展機遇以及照顧家庭的方便性都吸引農民工返鄉創業。在推力方面，城市生活成本過高、農民工融入城市困難、城市產業結構升級帶來的失業都迫使農民工不得不返鄉就業創業。

在農民工返鄉創業已形成浪潮的今天，從中央到地方，政府對于返鄉創業的扶持政策也不斷出臺。2016年11月29日國務院辦公廳印發《關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》，為返鄉創業項目進入市場、在市場站穩腳跟、擴大市場提供了多方面保障。除了傳統的財政支持，該文件還簡化了返鄉創業項目的市場準入機制，并為其提供便捷的金融服務以及完善的基礎設施和社會保障。地方政府也紛紛出臺相關規定，但是仍然以財政補貼為主，并且較低的政策扶持反倒對農民工返鄉創業產生負面影響(陳文超等2014)。因此，許多學者對于政府應如何扶持農民工返鄉創業提出了政策建議。張秀娥等人(2013)提出了政府在引導農民工返鄉創業應當扮演導航者、培訓者、服務者三種角色，其中尤其強調塑造農民創業意識。柯健(2009)也闡述了政府培育創業精神的重要性。除此之外，也有學者將注意力集中在改革政府職能本身上面。比如胡俊波(2014)提出了只有改革縣域工作組織模式、改革行政方式、完善行政監管，才能促進農民工返鄉創業。幾乎所有學者都提出要加大財政補貼以促進其返鄉創業，但是本文研究者認為財政補貼是一柄雙刃劍，在吸引農民工返鄉創業的同時加大了其對于財政扶持的依賴性。如果從供給側結構性改革的視角下評價這些政策建議，不難看出這些觀點都忽視了如何挖掘農村對于返鄉創業項目的需求，使之與返鄉創業勞動力供給相匹配。本文研究者認為，鄉鎮政府在扶持農民工返鄉創業的過程中不僅需要通過財政補貼、政策優惠等方式減少返鄉創業農民工的創業風險和成本，而且需要從需求側擴大農村地區對于返鄉創業項目的需求，賦予返鄉創業項目以持久的生命力。

三、數據描述與分析

作為江蘇省省會，南京是江蘇地區外來務工人員最為密集的城市。本文研究者選取了南京市棲霞區仙林街道、秦淮區、雨花區、建鄴區作為調研地點，對于當地建筑工地、餐飲、美發、小商品銷售等多個農民工易從事的行業進行了問卷調查，共發放問卷600份，其中有效問卷476份。問卷重點調查農民工的返鄉創業意向以及返鄉創業需求。研究者將根據問卷結果，結合已有政策實踐，對接受調研者家鄉所在政府提出政策建議。以下是對數據的描述分析：

(一)調查對象的個人情況分析

調查對象以20-30歲的年輕人為主，其次是30-40歲的中年人群。女性調查對象較多，不過性別比例上仍較為均衡。這與研究者先前的預估情況較為吻合，返鄉創業群體多數是年輕人與中年群體，一方有年齡與精力的優勢，另一方則是經驗與資本的積累。此外研究者調查了對象的婚姻狀況，其中未婚和已婚有子女占多數。這一方面的信息與后續調查的內容有關聯，一定程度上影響了調查對象對返鄉創業的選擇。總的來說，調查對象群體男女比例較均衡、年齡段跨度大、文化程度各異，樣本選擇合理，利于進一步分析。

(二)調查對象外出務工情況分析

上圖中的人員分布圖可以明顯看出，來寧務工人員的三大所在地：安徽、宿遷、淮安。安徽省因其省份發展以農產品與加工業為主，發展上相對于江蘇較為落后，其次因為地理上安徽毗鄰江蘇，故安徽外出務工人員多來江蘇。南京作為江蘇省會，城市經濟發展與建設良好，也是務工人員的優先選擇之一。而宿遷與淮安均屬蘇北地區，一定程度上反映了江蘇內部蘇北與蘇南地區之間存在的，如土地指標傾斜、交通傾斜、稅收政策不平等、金融政策傾斜等問題帶來的發展上的巨大差異，從而影響了蘇北地區勞動力向蘇南流動的情況。

再看調查對象所從事的職業：多為美容、銷售、兼職、個體等。一方面這是外出務工人員的常態，所從事的多為較底層工作。另一方面反映了務工人員家鄉的一部分經濟特色以及經濟發展上的落后，這點結合圖七可以很好地體現：在外打工，無外乎追求更大的發展空間、更好的就業機會以及更高的工資。但是例如醫療設施、子女教育等因素同樣關鍵，反映出務工人員在利益層面以外對社會福利等方面的需求。兩者相結合可以分析出：調查對象來寧務工很大程度上因為家鄉的發展存在著諸多問題，為了生計、背井離鄉、在外漂泊，若想解決他們身上的返鄉創業問題，則需要思考他們家鄉經濟發展所存在的問題。

(三)調查對象對于返鄉創業看法和需求分析

從調查數據來看，返鄉創業意向上一半人員表示有意向返鄉。深入究其原因，研究者發現在另一半不愿返鄉的人員中大部分是因為家鄉的創業環境存在著或多或少的問題，這一情況在愿意返鄉的人員中也有出現。由此可見推測目前江蘇省內大部分地區的創業環境存在的問題尚未得到解決。再看最后兩項調查，是本次調查最為核心的部分。啟動資金、貸款、專業知識技能是調查對象最為關注的三個方面，也是與創業關系最為直接的三個因素，再看子女、創業園區、基礎設施等因素則照應了先前關于“婚姻情況”“外出理由”的調查，這個層面反映了調查對象對于社會福利方面的追求。綜合來看政府若想吸引返鄉創業人員，需要注重創業環境、創業者的資金與技術以及社會保障方面的需求，有的放矢。

綜上所述，通過此次數據調查與分析，研究者了解到關于返鄉創業的問題，需要找準兩個方向：一是參與者，便是返鄉創業群體。二是主導者，即是當地政府。參與者是返鄉創業的活力源泉，是實干發展的有生力量，他們有意愿但能力尚不足夠，需要知道他們的問題出在哪、他們缺少的是什么、他們需要的是什么而他們擔心的又是什么，調動他們的積極性。主導者需要做的是創造一個環境，圖十與圖十一所反映的是政府需要注重的地方但不是全部，創造一個氛圍濃厚與實力并存的創業環境，同樣需要城市、鄉鎮自身經濟的發展、城市的建設、醫療衛生基礎設施的保障。知其所需，有的放矢，才能更好的帶動返鄉創業的發展。

四、結論和政策建議

(一)調研結論

1.根據調查樣本顯示，南京地區的農民工以20歲至30歲年輕群體為主，這一群體往往是未婚群體，沒有家庭的羈絆，具有較強流動性，更容易進城務工。同時，年輕群體的創新精神和奮斗的意識往往更強，這也從一定層面上促進其進城務工。而吸引農民工返鄉創業，首先就要抓住年輕群體的心理和訴求。

2.南京地區農民工文化水平普遍偏低。根據調研結果，超過一半的農民工學歷水平是高中及以下，能讀到大學的僅僅占21%。在當今知識大爆炸的時代，缺乏完備的知識和技術，往往會對創業產生很大的阻礙。尤其是在當下電子商務飛速發展的背景下，掌握互聯網技術也成為了重中之重，高中以下的學歷水平顯然是不夠的，加強對農民工的教育和培訓以促進他們返鄉就業、創業，成為了政府亟需考慮的問題。

3.南京地區農民工往往來自毗鄰的貧困地區，以安徽、宿遷、淮安居多，這是由大城市的集聚效應所決定的，這一方面加劇了大城市的城市擁堵問題，另一方面也造成了貧困地區人才的流失。因而貧困地區促進農民工返鄉就業創業，要著眼于其周邊的大城市，并發掘其與大城市之間的比較優勢，以此制定政府相關政策，促進人才回流。

4.來寧務工的原因往往是追求大城市更大的發展空間和更優質的醫療、教育資源，雖然在南京他們往往從事一些較為底層的行業，但是他們會獲得相對于家鄉而言相對更多的報酬，而更多的，是相對于在貧困的家鄉更好的前景。雖然前景未必如他們想象的那么美好，但是大城市的繁華卻總能給他們以“未來會更好”的期望。為此，吸引人才回流，政府需要加強基礎設施建設，以過硬的條件吸引他們返鄉創業。

5.在返鄉創業意向方面，調研樣本中一半有返鄉創業意向而另一并沒有。這說明挖掘返鄉創業著具有著很大的可行性。而不愿意返鄉創業的原因往往歸咎于家鄉創業環境不佳。創業環境是一個相對宏觀的概念，而這一方面也是政府在不斷改善的地方。從下面的宿遷地區調研結論得知，政府已通過建立全民創業產業園等方式不斷改善創業環境。

根據南京地區調研結果，調研團隊選取了江蘇省內農民工最大的來源地——宿遷市作為返鄉創業的考察對象。在宿遷地區，調研團隊與泗洪縣、宿遷市、泗陽縣政府進行了溝通和交流，并考察了當地的返鄉創業扶持政策的實踐成果，總結出政策和實踐的幾個共性。

1.扶持創業著眼于小微企業。以泗洪縣為例，泗洪縣政府推行“五小創業”，在各個鄉鎮建立全民創業園，全民創業園內的企業大多從事加工產業、種植業、林業，并且規模較小，并且由于技術含量低，企業可以就近招工，很多企業里都是農村留守婦女做工人，每月月薪2000元左右，這樣一來，農村剩余勞動力得以運用，這對于扶貧也是大有裨益的。

2.將創業和電商緊密結合。宿遷作為京東的一大分部所在地，享有得天獨厚的電商資源。政府也在不斷促進創業者與電商靠攏。如在宿遷的創業谷，政府為返鄉創業的電子商務創業者提供了一攬子服務：大到物流配送、小到對賣品的拍照，創業谷內都有專門的部門負責，這樣有利于提高自身創業環境，促進農民工返鄉創業。

3.當前仍以資金支持為主，正在向改善自身創業環境邁進。三個地區政府的政策幫扶主線還是提供資金鼓勵以及租金減免等政策，這對于創業者來說顯然是不夠的，因此，政府也采取其他相應措施，如泗洪縣鼓勵五小創業、宿遷市建立創業谷、泗陽縣引進創業淘汰機制等等，這些措施相對于傳統的資金支持來說，無疑是比較大膽的，充滿著不確定性。但無疑對于激發創業者創業活力具有著深遠的影響，研究者預測在接下來的幾年中，這些政策將代替資金支持逐漸成為主流。

4.返鄉創業宣傳工作有待加強。當下政府宣傳返鄉創業政策往往還是著眼于政府官網以及逢年過節的集體宣傳。根據研究者在南京地區的調研結果，當今進程務工群體以年輕群體為主，他們往往不會特意去上政府官網進行查詢，智能手機成為他們的首選，只有明白了當下年輕群體的心理，才能做好鼓勵返鄉創業的精準宣傳。

(二)政策建議

根據前期南京地區對于農民工的問卷調研成果，以及宿遷地區返鄉創業扶持政策及實踐，結合部分地區推出的獨有的政策主張，研究者從供給側和需求側對于整個宿遷地區的返鄉創業政策實踐提供了以下幾個建議以供參考。

所謂從供給側推動農民工返鄉創業，就是以農民工為對象，通過優惠政策、適當宣傳等手段吸引農民工回流，提高返鄉創業勞動力供給，使更多的返鄉創業項目扎根于農村，其主要內容包括以下幾點：

1.通過自媒體實現扶持農民工返鄉創業的精準宣傳。

政府在保持原有宣傳方式的基礎上，利用微博、微信、QQ等自媒體平臺，在微博平臺上通過制作視頻已經推文，以輕松有趣的形式普及政府相關政策，獲取輿論的關注和網民的點擊量。在微信平臺上可以通過公眾號的形式推送政府相關政策，更重要的是，政府需要關注農民工集群的現象，他們往往會建立老鄉群等網絡組織，政府可通過詢問已返鄉創業者的方式獲取這些群體的聯系方式，做到定點集中宣傳。

2.加強返鄉創業扶持的政策審批力度和效率，引進創業淘汰機制。在返鄉創業群體中，不乏為了騙取政府相關政策補助，借創業之名卻不實地踐行的人。針對這些群體，政府要將事前審批和事后審查相結合。嚴格審批程序，并且對創業園區內產值居于倒數的企業實行末位淘汰制，這樣就會倒逼返鄉創業者不斷創新，逐漸擺脫對政府的依賴，避免了完全依賴政府政策支持的現象。

3.在“互聯網+”的大潮下推動創業環境的優化。如今創業項目與電商乃至海外電商緊密相連，以前政府會通過提供廠房設備等措施改善創業環境，現在政府需要將著眼點放在構建完善的物流系統，建立成體系的電商產業園，同時建立相應的國際貿易服務中心方便出口企業報關等工作，在當今國際貿易形勢回暖的背景下抓住時機，不斷吸引有創業想法的農民工返鄉創業。

4.建立創業保險機制。很多農民工反映，不返鄉創業的原因還是擔心創業風險太大，為此，政府可以與各大保險公司合作，免費為返鄉創業者購買一定數量的保險，如運輸險等等，讓返鄉創業者創業得到保障。針對不同類型的創業者，政府需要推出不同類型的保險幫助，實現精準幫扶。

5.鼓勵返鄉創業典型帶動初次創業者創業。現在政府所能提供的是技術培訓，但是對于返鄉創業者創業能力的培養這一塊還是有所欠缺。根據研究者的調研，每個鄉鎮都有創業成功的典型，政府鼓勵其帶動初次創業者創業，有利于讓初創者熟悉家鄉創業環境，改進其創業實踐能力，提高其創業的成功率。

6.加強公共基礎設施建設，構建完善的醫療衛生體系，為返鄉創業的農民工的子女提供優質的教育服務。改善鄉鎮地區的交通網絡，方便企業的物流運輸，以此吸引農民工返鄉創業。

7.在創建產業園的基礎上進一步促進產業鏈的形成。當下各縣以及創建了相關產業園，但是產業園內尚未形成完整的產業鏈，加大了生產經營的成本和難度。尤其是在“互聯網+”的大潮下，在產業園內引進適應于電商的倉儲物流體系，乃至為其創造產品包裝、產品拍照等相關一條龍服務，是當務之急。

所謂從需求側推動農民工返鄉創業，就是挖掘農村消費者和勞動力對于返鄉創業項目的需求，從而使得返鄉創業項目具有長久的生命力。

1.挖掘農村特色產品，為返鄉創業者提供豐富的創業資源。當下政府已經推出了“一村一品一店”的政策，每個鄉鎮都推出了相應的特色產品，在此基礎上政府需要緊跟當下熱點，不斷挖掘農村特色產品，以此吸引創業者返鄉創業。

2.加強宣傳，擴大農村消費群體，開拓新的農村消費市場，從而刺激農村消費者對于返鄉創業項目的需求。政府需要向農村群體普及新的消費方式比如網購等，同時對返鄉創業群體的產品進行宣傳，幫助其拓寬銷路，最終形成生產和銷售的良性循環。

3.挖掘農村剩余勞動力，加強對其技術培訓，鼓勵其參進入返鄉創業項目的企業中工作。

4.以創業項目展銷會等形式改變農村居民對于創業的偏見，加強農村地區對于返鄉創業項目的包容和認可。

【參考文獻】

[1]供給側結構性改革——適應和引領中國經濟新常態 胡鞍鋼 周紹杰 任皓 2016年第2期(第31卷)清華大學學報(哲學社會科學版)No．2 2016(Vol．31).

[2]經濟增長新常態與供給側結構性改革 劉偉 蔡志洲 2016年1 月 求是學刊Jan.,2016 第43卷第1期SEEKING TRUTH Vol.43 No.1.

[3]返鄉農民工創業就業的現狀及對策研究 柯健(中共江西省委黨校，江西南昌330003)求是2009.6.

[4]我國農民工返鄉創業調查報告 黃振華 調研世界2011 年第8 期.

[5]農民工返鄉創業歷史流變:階段演進及內在邏輯 胡雯 胡俊波 張毓峰 農村經濟 2013年第8期.

[6]加大財政扶持力度促進農民工返鄉創業 陽立高 廖進中 柒江藝 財經理論與實踐 第29 卷 第153 期.

[7]農民工返鄉創業的影響因素分析 陳文超 陳雯 江立華.

[8]新生代農民工返鄉創業意愿的經濟學思考 張秀娥 孫中博 韋韜 學習與探索 2013 年第12 期(總第221期).