社會治理視閾下的基層領導干部能力建設

(中共重慶市南川區委黨?！≈貞c　408840)

一、問題的提出

黨的十八大三中全會明確提出，要提高社會治理水平，推進國家治理體系和社會治理能力現代化。加強和創新社會治理，關鍵在于基層，基層領導干部直接與群眾接觸，是處理和化解社會矛盾的第一道防線。黨的十九大報告進一步指出，要打造共建共享的社會格局，提高社會治理社會化、法制化、智能化、專業化水平。那么注重提升基層領導干部的社會治理能力，充分發揮其基層社會治理的作用，是提高社會治理水平的重要途徑。所以，新時代新形勢給基層領導干部社會治理能力提出新的要求和新的挑戰。

二、新時代對基層領導干部社會治理能力提出的新要求

我國社會結構伴隨著經濟的快速發展，日益呈現出多元化、異質化，分化出不同的社會階層和社會群體，形成多元化的利益格局，致使社會沖突頻繁發生。因此提高基層領導干部社會治理能力是提高治理水平的當務之急。

(一)以法治思維進行決策的能力

依法決策有賴于領導干部法治思維的形成，黨的十八屆四中全會明確提出，黨員干部要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力。然而，中國“官場文化”深受傳統儒家文化的影響，領導干部“為政以德”、“重權輕法”思想占據主導地位，這種側重于倫理道德與權力至上的“官場文化”弱化了法律的作用與影響力，在很大程度上阻礙了法治政府建設和領導干部依法決策能力的形成。具體表現在三個方面，一是以經驗決策代替依法決策。領導干部依據自身享有的職權成為決策主體，而這種職權有著根深蒂固的傳統或者慣性，在決策時，必然受到外部環境與決策主體先前經驗影響，會出現非理性決策現象，難免會出偏差、犯錯誤。二是政策決策代替依法決策。在我國，領導干部通常以政策作為行使決策權的主要依據，常存在黑頭的(法律)不如紅頭的(文件)，紅頭的不如筆頭的(領導批示)，筆頭的不如口頭的(講話)的現象[1]。基層領導干部決策時，考慮政策是應當的，但是一些基層領導干部只依據政策，而不是以國家法律法規為準則行使決策權，這是出現各種非理性執法行為的原因。三是權威決策代替依法決策。決策權是處于一個較高地位的權力，一般由上級政府或一級政府居于相對較高地位的官員是決策主體。所以，下級政府的領導干部在行使決策權時，必然會對上級政府權威產生敬畏和認可，在決策過程中常強調上級的權威性和服從某種權威。

(二)有效執行公共政策的能力

政策執行力是指地方政府為達到政策目標，科學制定實施方案，各種相關資源進行使用、調控和調度，并通過有效實施完成既定政策目標的能力和力量。中央政府作出宏觀決策之后，地方政府需采取實際行動，將政策目標轉化為實際效果，尤其是基層政府將政策細化和有效執行是中央決策落地的關鍵，也關系到社會治理的實際效果。然而基層領導干部有效執行政策的能力普遍較弱，其原因具體包括：一是執行主體素質較低。中央層面制定的新政策一般僅提出價值導向和總體性要求，并未規定具體目標和政策工具，地方政府根據管轄區域的情況制定實施細則，基層政府要進一步分解新政策，制定可實際操作的方案，就需要基層領導干部具有政策理解能力和政策創新能力，一些基層領導干部并不具備這樣的能力。所以在政策執行時只是采取象征性策略，例如只簡單傳達文件，或者模仿其他地方出臺的細則；二是“關系運作”破壞政策的正常執行。有些人為獲取最大限度個人利益，會編織各種關系網利用政策“尋租”。不僅政策目標群體會竭其所能與權力和資源支配者結盟，執行者也會利用形成的關系網“尋租”，由此形成特殊利益群體的“共謀鐵三角”(如圖1所示)[2]。那么，“潛規則”代替正常執行政策的機制，成為弱化基層領導干部政策執行力的重要因素。

圖1　“共謀鐵三角”關系運作圖

(三)促成社會治理主體間良善關系的能力

社會協同治理，就是在社會治理過程中發揮公民、人民團體、基層自治組織、各類社會組織和企事業單位的協同作用，推進治理的規范化、專業化、社會化和法制化[3]。從其內涵來看，主體間是一種平等協商的關系,社會多元主體通過溝通、互動，構建治理主體間良善關系，這也是基于社會治理的現實需要。但實際上，其他主體則淪為配合政府行動的工具，治理主體并未真正建立起平等協商、互動的良善關系。其主要原因，一是基層領導干部缺乏整合社會資源的能力。由于利益主體日益多元化和社會環境復雜化，緊靠政府顯然已不能有效治理社會，所以盡可能吸納和整合多方意見，允許其他治理主體參與決策，有效整合社會資源以提高社會治理水平。但現實是基層領導干部并沒有多元主體參與治理的意識，讓社會資源參與治理。二是基層領導干部缺乏整合各部門的能力。政府機關有若干職能部門組成，尤其基層政府直接與基層公眾打交道，職能劃分更為細致?；鶎诱念I導干部能否有效整合各部門，加強相關職能部門間的正式或者非正式溝通協作，作為整體性政府，是有效化解矛盾、促進公共利益的現實途徑。

(四)運用互聯網技術化解社會矛盾風險的能力

我國經濟體制改革不斷深化，社會結構也在急劇的轉型，社會利益的調整和變動必然產生群體間的摩擦、對抗與沖突。那么，利益變動帶來的不公正感和生活滿意度下降是導致沖突行為產生的直接根源[4]，例如環境污染、征地拆遷、醫患糾紛、城管糾紛等，引發群體與政府之間、個體與政府之間的矛盾。一些群體或個體在利益訴求不能通過正常渠道表達的情況下，會在網上迅速匯聚，通過互聯網大量傳播信息，形成網絡輿論危機。最終會以比較極端的方式，例如圍堵政府、集體示威游行等群體性事件爆發出來，迫使基層政府投入大量資源化解危機，也使基層領導干部處于“疲于應對”的狀態。這正是因為，基層領導干部對互聯網技術缺乏充分的認識。云計算、大數據等技術突飛猛進，尤其是大數據技術為監測網絡輿論提供了技術支持。而一些基層領導干部對互聯網技術認識不充分，不能運用互聯網技術創新社會治理手段，有效提高社會治理的效率與效果。同時，不能充分運用大數據技術收集和分析社會公眾的意見，以實現基層政府主動治理。

三、完善提高基層領導干部社會治理能力的制度

(一)完善基層領導干部選拔任用機制

深化干部選拔任用制度改革，是推進社會治理的必然要求。通過總結治理精英遴選的歷史經驗，我國逐步形成了“選拔”和“選舉”相結合的“雙向”干部任用制度，但要使這種獨創性的制度模式形成良好的兼容性、互補性，就必須加強選拔的公正性與選舉的民主性。一方面要不斷營造基層民主氛圍。切實保障基層群眾的知情權、參與權、選擇權和監督權，拓寬群眾了解基層領導干部的渠道，讓群眾意愿在選舉中充分表達。同時，完善差額選舉辦法，擴大差額推薦、差額票決的比例和范圍，進一步擴大群眾民主選舉。另一方面要不斷提高選拔的基層民主水平。在選拔基層領導干部過程中，在組織考察、民主推薦、民意調查等環節，通過集體討論、座談會、民主協商等方式充分收集和分析民意，推進基層領導干部選拔主體的多元化，以促進選拔的民主化。

(二)完善基層領導干部權力監督機制

黨的十八屆三中全會《決議》指出，“強化權力運行制約和監督體系，堅持用制度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行”作為實現把權力關進制度籠子的根本之策。對基層領導干部權力監督是實現良好社會治理的現實保障。一是加強法律監督，嚴格執行現有的法律法規。按照全面從嚴治黨、從嚴管理干部的基本要求，黨中央相繼制定和修改了《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》《中國共產黨廉潔自律準則》、《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨巡視工作條例》等準則條例，依法依規約束和規范基層領導干部，對違法違規、用權失范的基層領導干部加大懲治力度；二是形成對基層領導干部權力監督的合力。進一步完善由黨內監督、人大監督、政協監督、行政監督、司法監督、輿論和群眾監督等方面組成的具有中國特色的權力監督體系，形成黨內外監督合力，從決策和執行等環節加強對基層領導干部權力的監督；三是建立重大決策責任追究機制。責任追究機制不完善、不到位，依法決策就無從談起，黨的十八屆四中全會《決定》指出要“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”。所以，完善責任追究配套制度，實行決策績效評估機制，科學判斷決策失誤，并建立決策案卷制度，準確識別責任歸屬，提高責任追究制度的可操作性，加強對基層領導干部重大決策追究力度。

(三)完善基層領導干部治理績效激勵機制

科學有效的績效評價制度有利于規范基層領導干部在社會治理過程中的行政行為，提高工作效率，有效激勵其提高社會治理能力。一是形成多元主體參與的考核方式。應邀請專家學者、社會公眾、社會組織等多元社會治理主體參與到考核評價中，通過網絡、媒體、座談的方式發揮多元主體的考評優勢，建立多元主體參與的考核方式；二是考核內容和指標要更加科學合理。我國對基層領導干部考核更傾向于經濟方面，而對民生方面重視不夠，完善的領導干部考核機制，要有較為全面的考核內容，因而應加強對基層領導干部在社會公共服務、生態環境、文化教育、醫療衛生等方面的綜合治理能力的考核評價。同時，要不斷細化“德、能、勤、績、廉”的干部考核指標，使得各項指標更具有可測性和客觀性；三是完善基層領導干部激勵機制。一方面是完善領導干部職級晉升和工資增長機制，并暢通基層領導干部上升的渠道。另一方面建立試錯機制。在社會治理過程中，要求基層領導干部必須有創新意識，以新的治理方式解決問題，但難免會出現錯誤，這需要預留適當的容錯空間，以激勵基層領導干部敢于嘗試，不斷提高社會治理能力和水平。

(四)建立基層領導干部培育機制

基層領導干部的社會治理能力建設是一個循序漸進的動態過程，要將其社會治理能力建設與社會環境變遷相結合，并且與培養服務理念、法治意識緊密結合起來，促進基層領導干部成長成才。一是豐富基層領導干部培育內容。依據當前社會治理的新形勢新矛盾，針對基層領導干部知識結構單一的問題，要將政治、經濟、文化、法律法規、互聯網技術等方面的知識作為培訓的重點內容，完善基層領導干部的知識結構，最終提升基層領導干部的決策能力、依法行政能力、公共服務能力、創新能力、應對突發事件能力等能力。二是構建多元參與的學習平臺。我國對干部的培育主要以黨校和行政學院為主要平臺，與高校、社會組織合作，建立由專家學者共同組成的專家庫，定期對基層領導干部進行專門培訓和專題學習，有針對性對基層黨員干部進行培養。

【參考文獻】

[1]郭睿，劉兵：《試論地方政府政策執行力的影響因素》，廣東農工商職業技術學院報，2013年第3期。

[2]鞏建華，曹樹明：《差序格局的文化影響與關系社會的破壞作用》，江淮論壇，2007年第4期。

[3]駱毅，王國華：《“開放政府”理論與實踐對中國的啟示——基于社會協同治理機制創新的研究視角》，江漢學術，2016年4月第2期。

[4]李培林：《社會沖突與階級意識——當代中國社會矛盾研究》，社會，2005年第1期。