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經濟區發展規劃的實施促進了城市群的包容性增長嗎?
——來自我國六大國家級城市群的經驗證據

2018-04-10 07:13:24宋冬林姚常成
求是學刊 2018年2期
關鍵詞:規劃經濟發展

宋冬林,姚常成

改革開放40年來,我國社會經濟發展取得了舉世矚目的成就,城市化和工業化進程不斷加快,城市間的經濟聯系日益緊密。在經濟全球化背景下,以大都市為核心的城市群落逐漸演變為國家參與到全球分工與合作的全新地域單元,國家與國家之間的競爭也日益表現為以城市群落為代表的城市集團之間的競爭(姚士謀等,2006)。[1]城市群的迅速崛起也使得我國傳統的行政區界限開始變得模糊,城市群內經濟一體化日益凸顯。城市群作為我國新型城鎮化與新型工業化發展到高級階段的必然產物(方創琳,2014),[2]現已成為推動我國經濟增長的重要引擎。自“十一五”規劃開始,國家就高度重視城市群的建設與發展。①“十一五”規劃綱要指出:要把城市群作為推進城鎮化的主體形態,已形成城市群發展格局的京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等區域要繼續發揮帶動和輻射作用,加強城市群內各城市的分工協作和優勢互補,增強城市群的整體競爭力;具備城市群發展條件的區域,要加強統籌規劃,以特大城市和大城市為龍頭,發揮中心城市作用,形成若干用地少、就業多、要素集聚能力強、人口分布合理的新城市群。《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》提出,以大城市為依托,以中小城市為重點,逐步形成輻射作用大的城市群,促進大中小城市和小城鎮協調發展。十八大報告指出:科學規劃城市群規模和布局,增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口聚集功能。加快改革戶籍制度,有序推進農業轉移人口市民化,努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。十九大報告則指出:以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局,加快農業轉移人口市民化。數據顯示,截至2016年底,中國六大城市群②截止到2017年3月,現已有八個國家級城市群,分別為:長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、中原城市群、長江中游城市群、北部灣城市群、成渝城市群、哈長城市群。囿于數據可得性,本文剔除了哈長城市群和京津冀城市群。總面積占全國的13.03%,但卻集中了全國55.35%的經濟總量和45.72%的總人口,是我國經濟發展最具活力的地區。

十九大報告指出:在實施區域協調發展戰略進程中,要“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局,加快農業轉移人口市民化”。我國城市群建設雖然起步較晚,但發展迅猛,這不僅得益于經濟發展中生產力發展和分工體系的不斷完善,也得益于國家強有力的系列政策支持。回顧我國城市群建設發展史,不難發現,國家先后出臺了一系列經濟區發展規劃。2007年12月,國務院正式批準了武漢城市圈和長株潭城市群的規劃建設文件,將其作為“全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區”。2008年1月,國務院正式批準實施了《廣西北部灣經濟區發展規劃》,其目標就是把廣西北部灣城市群建設成為我國經濟增長第四極。隨后,長三角地區、珠三角地區、成渝城市群、中原城市群等也先后通過了各自的《經濟區發展規劃》。這些綱領性文件作為針對城市群建設的政策集合體,在推進各城市經濟增長的同時,是否有利于城市群內部的協調發展,進而實現包容性增長?經濟區發展規劃對于城市群建設是否存在區域異質性?這些問題引起了我們的深思。

以實現區域協調發展為目標的包容性增長,涉及效率和公平兩個維度,不僅關注地區經濟增長,也關注地區不均等問題。基于此,本文將探討經濟區發展規劃與包容性增長之間的關系,并試圖從以下三個方面尋求突破:(1)既有的研究大多是從城市地理學的角度切入,鮮有從經濟學角度切入去研究政府制定的政策在城市群建設中所扮演的角色問題。本文研究發現,政府制定的經濟區發展規劃對于城市群的包容性增長作用效果顯著。(2)考慮到經濟區發展規劃對于城市群包容性增長的作用機理較為復雜,本文嘗試從物質資本、外商直接投資、人力資本、財政支出的視角實證分析經濟區發展規劃的作用機理。研究結果表明,城市群內的發展規劃使得物質資本存量多、外商直接投資少、政府干預程度低的地區獲益更多。(3)考慮到區域異質性問題,不同的經濟區發展規劃對包容性增長的影響效果和作用機理可能有所差異。本文以不同地區的城市群為研究對象,探討了經濟區發展規劃對不同城市群的作用機理。研究發現,不同城市群下經濟區發展規劃的作用機理不一。

一、文獻綜述

城市群作為推進國家城市化快速發展的重要形態之一,是國家經濟快速增長的重要載體。關于城市群理論的研究最早可追溯到Ebenezer Howard[3]于1978年提出的關于中心城市由若干田園城市環繞的社會城市構想,后經 Gottmann、[4]Henderson、[5]Krugman[6]等人不斷完善和發展,逐漸理論化和系統化。

城市群作為一個眾多城市組成的經濟集聚體,其集聚效應雖能促進城市群內部的就業以及人口規模的增長(Ali et al.,2011;Partridge et al.,2010;Lavesson,2017),[7][8][9]但也會導致城市群內的經濟差距問題(Lee et al.,2013)。[10]從地區差距的成因來看,學者們也是看法不一。如Glaeser(2008)指出,城市群內部經濟差距的產生主要是由人力資本的分布不均所致。[11]擁有相對發達公共服務(房價、教育)體系的城市能吸引周邊公共服務欠發達城市的人力資本向其聚集,從而引致區域經濟不平等發展。Wal?lace(2012)認為,全球化導致的資本分布不均也能導致城市群內經濟發展差距。[12]Combes等(2008)指出,產業集聚水平也是造成城市群間經濟差距的重要原因,兩者之間呈現倒“U”型關系。[13]當然,城市群在作為經濟增長重要載體的同時,也因城市群的擴張產生一系列的社會問題,如交通擁堵、人口激增引致的貧困等。Jin(2017)在研究都市圈交通擁堵問題時指出,城市群內的交通擁堵不利于居民收入水平的提高以及城市就業規模的擴大,但緩解交通擁堵的政策措施卻能為就業增長和居民收入水平的增加帶來正向的經濟效益。[14]除了交通擁堵問題,大都市圈的人口激增也容易進一步引發貧困問題和農村的金融問題(Fodor,2012;郭連強等,2017)。[15][16]

事實上,為了避免或減輕城市群擴張產生的負面影響,學者們嘗試從政府規劃的視角研究城市群的可持續發展問題。Haughton(2004)指出,政府的區域規劃已經從過去單純的土地規劃發展到了為實現區域可持續發展目標而設計的綜合性規劃,涉及社會、經濟、環境等方方面面,橫跨社會各團體、政府各部門、區域內各城市。[17]Wapwera(2013)發現,城市群內的城鎮化以及由此引起的一系列問題都能通過合理的城市群規劃得到有效的控制。[18]Zhu(2013)從城市社會經濟發展角度出發,[19]Wang(2017)從城市整體空間布局的合理性和有序發展的角度出發,[20]強調了政府規劃對于引導城市健康發展的重要性。政府規劃不僅有利于提高土地的利用效率,防止城市無序擴張(Gong et al.,2014),[21]還有利于營造良好的社會環境和生態環境,提高公共基礎設施投資水平,緩解人口壓力,減少環境污染等(Adh?varyu,2011)。[22]此外,政府的總體規劃還能平衡各產業部門的利益,促使各個產業部門通過分工協作實現均衡發展(Zhu,2013)。[19]而政府的總體規劃對于城市群空間結構的塑造和擴張模式的選擇也起著決定性作用(Stanilov,2012)。[23]這意味著政府規劃作為一系列政策的集合體,不僅有利于城市群的經濟增長,也將改善城市群建設引發的經濟社會問題,如擁堵問題、不平等問題等。換言之,政府規劃將有利于改進效率、提升公平、實現包容性增長。

我國關于城市群的研究起步較晚,目前研究主要集中在城市群的起源流變(顧朝林,2011;李仙德等,2012)、[24][25]城市群的范圍識別(方創琳,2009;Liu et al.,2010;王麗等,2013)、[26][27][28]城市群的空間功能分工(趙勇等,2012)[29]以及城市群經濟增長動力(吳福象,2008)[30]等方面。與國外城市群的自然發展不同,我國城市群的發展受國家政府的宏觀調控政策影響較大,不少學者也對此問題展開研究。趙勇等(2015)對政府干預、城市群空間功能分工與地區差距三者間的關系研究時發現,政府干預對空間功能分工的地區差距效果不一。[31]羅杭等(2015)通過構建多智能體仿真模型模擬驗證了行政與激勵調控措施對城市群政策協調演化的動態影響。[32]劉乃全等(2017)在對長三角地區城市群的擴容政策進行實證研究時,發現城市群的擴容政策能促進原位城市和新增城市的經濟增長。[33]

基于上述分析,不難發現,城市群的建設需兼顧效率和公平,而包容性增長正好考慮了增長和不平等兩個維度(邵宜航等,2011)。[34]目前,關于包容性增長的相關研究仍以定性研究為主,缺乏相應的規范分析(張勛等,2016)。[35]關于城市群建設中的效率或公平問題雖有所涉及,但鮮見實證分析城市群如何實現包容性增長的,遑論經濟區發展規劃在城市群實現包容性增長中的作用。

二、計量模型的構建、數據來源及說明

(一)計量模型的構建

本文以六大國家級城市群為研究對象,通過構建與國家級城市群相匹配的城市樣本來重點考察經濟區發展規劃出臺這一政策事件對城市群包容性增長的影響,并試圖分析其差異性原因及其作用機理。

事實上,政策對于經濟增長的作用效果不言而喻。在政策執行期間,經濟增長的變化主要源自兩方面:一方面是“不可觀測效應”,即自然增長受到其他變量的影響;另一方面是“事件處理效應”,即本文所研究的經濟區發展規劃的影響。為了捕捉政策這一事件對經濟增長的凈效應,我們將采用基于自然選擇實驗的雙重差分模型(DID模型)進行因果推斷。雙重差分模型的應用需要滿足“平行性”假設前提,即處理組和控制組的變化趨勢在事件發生前后應基本保持一致,但在現實生活中,由于事件執行對象的選擇會具有一定的偏向性,這一假定難以得到滿足。Heckman(1976)[36]和Rosenbaum等(1983)[37]提出的傾向得分匹配法,通過選擇一組與處理組變化趨勢盡可能接近的控制組樣本,從而基本滿足DID模型的前提假設,同時消除選擇性偏差問題。所以PSM與DID的有機結合將更為準確地估算經濟區發展規劃出臺這一事件對于城市群經濟增長的影響,其基本模型如下:

城市群是否實現了包容性增長,實質就是要判斷在一定條件下,經濟相對發達的城市是否積極帶動了經濟欠發達城市的發展,而經濟欠發達城市是否通過后發優勢,逐漸趕超經濟相對發達的城市。目前,關于包容性增長的實證研究相對較少,國內外學者主要從經濟趨同性的角度去研究,通過絕對收斂與條件收斂性分析,得出我國城市同時存在兩種形式的收斂(徐現祥等,2004)。[38]但經濟趨同模型未能很好地將事件虛擬變量納入模型,以期解釋條件趨同現象。為了彌補包容性增長實證研究領域的空缺,張勛等(2016)[3]提出了一個能同時考察增長和均等的包容性增長分析框架,其基本模型如下:

當事件虛擬變量p=1時,即實施事件:

當事件虛擬變量p=0時,即未實施事件:

因此,實施事件所引起的變化為:

(二)變量說明和數據來源

被解釋變量(pgdp)的選取,本文利用人均實際GDP衡量經濟增長,考慮到中國城市行政區劃在2000年以前波動較大,故本文選定2000年作為折算基期。

核心解釋變量包括:虛擬變量(P),其表示當城市i在t年實施《經濟區發展規劃》時,pit=1,若未實施則pit=0。

控制變量的選取則包含物質資本(KC)、外商直接投資(FDI)、人力資本(HR)、財政支出(GOV)。其中物質資本采用人均物質資本存量來衡量,具體計算公式參考張軍(2004)[39]的算法,即。其中δ為資本形成總額的折舊率,本文設定為9.6%;I為利用固定資本形成價格平減后得出的當年固定資本形成總額;而基期K則利用2000年固定資本形成總額除以10%以后得出。外商直接投資(FDI)用外商直接投資額占GDP的比重來衡量。其中,外商直接投資額兌換匯率采用美元兌換人民幣年平均匯率,同時利用居民消費價格指數進行折算。人力資本(HR)利用城市人口的受教育年限來衡量,其中小學、普通中學①初中采用9年折算,高中采用12年折算,考慮到部分年份數據僅列示普通中學在校人數,故普通中學采用兩者的平均值10.5年計算。、普通高等學校對應的折算年份為6年、10.5年、16年。財政支出(GOV)利用政府公共支出額占GDP的比重來衡量。

本文以2005—2014年實施國家《經濟區發展規劃》的六大國家級城市群為研究對象②考慮到規劃效果的時滯性,實施規劃的時間在6月30日以后的,統一順延一年。,重點考察《經濟區發展規劃》對于城市群包容性增長的影響。考慮到數據的可獲得性,本文最終保留了269個城市基礎樣本。數據主要來源于歷年的《中國統計年鑒》《中國城市統計年鑒》《各省統計年鑒》《各市統計年鑒》等。表1列示了上述變量的定義說明與統計描述。

表1 變量定義說明和統計性描述

三、實證分析

(一)PSM傾向得分匹配

為了消除選擇性偏誤對于模型估計結果的影響,在進行模型估計之前,本文先對269個基礎樣本進行PSM傾向得分匹配分析。由于不同城市群頒布規劃的時間有所差異,本文參考Heyman等(2007)[40]的做法,采用逐年最鄰近匹配的方法為不同的處理組樣本匹配合適的控制組樣本,在完成匹配后最終保留了175個樣本城市。

圖1反映的是處理組和控制組進行傾向匹配得分后繪制的核密度函數曲線③以中原城市群匹配結果為例說明。。從圖1(a)上不難發現,在核匹配之前,處理組分布較為分散,而控制組明顯偏左且分布較為集中,這表明兩組樣本城市之間的異質性明顯。從圖1(b)中可以看出,經過匹配后,處理組與控制組的概率密度分布變化趨勢已基本趨于一致,明顯優于匹配前。這表明匹配后的處理組和控制組樣本城市的各方面特征已基本相同,已經基本消除了樣本的選擇性偏差。

圖1 最鄰近傾向得分匹配前后處理組和控制組傾向得分值與核密度分布對比

而由表2的檢驗結果可以得知PSM平行性假設也得到了滿足①Rosenbaum和Rubin(1983)認為,當匹配變量標準偏誤控制在20%以內時,匹配效果可靠。,這表明本文估計結果可靠性較高。

表2 傾向得分匹配平行性假設的檢驗結果

(二)經濟區發展規劃的包容性增長效應分析

考慮到經濟增長的動態依賴性,本文將經濟增長的滯后一期也作為解釋變量,構建動態面板模型進行分析。同時,為了考察經濟區發展規劃是否促進了區域的包容性增長,我們引入了經濟區發展規劃虛擬變量與經濟增長滯后一期的交互項。由于物質資本、人力資本、財政支出水平等與經濟增長之間可能存在內生性問題,故本文采用系統廣義矩估計法(SYS-GMM)進行估計。表3結果顯示,AR(2)大于0.1,不存在序列自相關;Hansen檢驗值表明工具變量有效。從表3的計量結果可以看出,逐一引入控制變量后,主要解釋變量的系數顯著性并未發生較大變化,說明估計結果穩健可靠。

從表3的估計結果來看,經濟區發展規劃的估計系數顯著為正,說明經濟區發展規劃的實施有利于城市群內生產要素的充分自由流動,要素的集聚將有利于城市群內的分工與協作,進而促進經濟增長。經濟增長滯后一期的系數在1%的水平下顯著為正,這表明我國的經濟增長具有明顯的慣性,即上一期的經濟增長水平會影響到當期的經濟增長。經濟區發展規劃虛擬變量與經濟增長滯后一期的交叉項系數在1%的水平下顯著,且兩者呈現負相關關系,說明上一期經濟水平較高的城市從規劃中的獲益要小于上一期經濟水平較低的城市,從而促使區域經濟差距縮小。外商直接投資、人力資本的估計系數分別在10%和1%的水平下顯著為正,說明外商直接投資的增加以及人力資本的聚集顯著促進了地區的經濟增長。政府財政支出估計系數顯著為負,這意味著政府財政支出比重的增加對社會資本的投資產生了一定的擠出效應,在一定程度上會抑制地區經濟增長。

接下來,為了進一步考察不同經濟區發展規劃的包容性增長效應的異質性問題,我們將分別從長三角城市群、珠三角城市群、中原城市群、長江中游城市群、成渝城市群、北部灣城市群六大城市群加以分析,具體的估計結果如表4所示。

表3 經濟區發展規劃對包容性增長影響的動態面板回歸結果

從表4的估計結果來看,除中原城市群外,其他國家級城市群的經濟區發展規劃虛擬變量系數都顯著為正,但所有國家級城市群的交叉項系數均顯著為負,這表明經濟區發展規劃促進了除中原城市群外的其他國家級城市群地區的包容性增長。中原城市群的經濟區發展規劃對經濟增長的直接作用效果不顯著,可能主要在于其經濟區發展規劃出臺時間較晚,政策的發揮尚需時日。

(三)經濟區發展規劃對城市群經濟增長影響的作用機理

考慮到城市群內部以及不同城市群作用效果的差異性,接下來我們將進一步分析經濟區發展規劃對城市群經濟增長的作用機理,探討其差異性的深層次原因。參考張勛等(2016)的做法,本文將通過引入經濟區發展規劃與其他控制變量的交互項,定量分析經濟區發展規劃對城市群經濟增長的作用機理。[3]

表5的估計結果顯示,在控制了主要解釋變量與控制變量后,經濟區發展規劃與物質資本的交互項系數顯著為正,說明物質資本存量較高的地區從經濟區發展規劃中獲益更多,這意味著城市群的規劃建設強化了物質資本投資對經濟增長的促進作用,一定程度上擴大了地區經濟差距。而經濟區發展規劃與外商直接投資的交互項系數、經濟區發展規劃與財政支出的交互項系數都顯著為負,說明經濟區發展規劃使得外商直接投資、財政支出水平較低的地區獲益更多。究其原因,可能是由于城市群的規劃建設加速了資本的跨區流動,同時抑制了財政支出對于社會資本的擠出效應,城市群內經濟發展水平較低的城市充分享受了發達城市的溢出效應,同時又未受發達城市規模不經濟的影響,進一步縮小了城市群內的經濟發展差距(Phelps et al.,2001)。[41]

考慮到不同城市群作用機理的差異性,表6反映的是不同城市群的經濟區發展規劃與控制變量交互項系數α5的估計結果①表6的估計結果AR(2)與Hansen檢驗值均大于0.1,說明不存在序列自相關,且工具變量有效。限于篇幅原因,模型一至四僅顯示了公式(6)中α5的估計結果。。

表4 不同城市群的經濟區發展規劃對包容性增長的動態面板回歸結果

表6的估計結果表明,不同城市群的經濟區發展規劃的作用機理存在一定的差異性。具體來說:長三角城市群中物質資本投資越多的地區獲益越多,而外商直接投資水平越高、財政支出水平越高的地區獲益反而越小。長三角城市群的經濟發展水平較高,經濟區發展規劃的實施有利于物質資本的加速投資,進而拉大城市群內的經濟差距;而經濟區發展規劃的實施在吸引外商直接投資、增大政府支出的同時,可能也擠壓了該地區民營經濟的發展空間,進而不利于這類地區的經濟增長,縮小與外商直接投資較小、政府干預較弱地區間的經濟差距。珠三角城市群中外商直接投資和財政支出越高的地區獲益越小,其原因可能在于珠三角城市群內外商直接投資水平低的地區能在資本跨區流動中充分享受外商直接投資水平高的地區的溢出效應,而政府對于市場干預程度較低的地區也能更好地實施經濟區發展規劃,最終實現包容性增長。中原城市群中物質資本投資越多、外商直接投資水平越高的地區獲益越多,這可能與中原城市群的經濟發展水平有關。長江中游城市群中物質資本投資越多、外商直接投資水平越高的地區獲益越多,而財政支出水平越高的地區反而獲益越小。這表明對于長江中游城市群而言,經濟區發展規劃強化了物質資本投資和外商直接投資對于經濟增長的促進作用,而政府干預程度較低的地區卻能更好地實現包容性增長。成渝城市群中人力資本投資越集聚、政府干預程度越低的地區獲益越多,這表明人力資本集聚效果越明顯、政府干預越少的地區越容易在經濟區發展規劃中實現地區經濟增長。北部灣城市群中外商直接投資水平越高的地區獲益越小,這與長三角城市群、珠三角城市群情況類似。

表5 經濟區發展規劃對城市群經濟增長影響的作用機理回歸結果

表6 分區域情況下經濟區發展規劃對城市群經濟增長作用機理回歸結果

四、結論與建議

城市群是城市發展到高級階段的新型空間組織形式,近些年來,我國城市群的建設進展迅速,其中長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群已經一躍成為了世界級的城市群,珠三角城市群已經超越日本東京,成為了世界人口和面積最大的城市群。在經濟新常態和區域經濟一體化的背景下,城市群的建設被賦予了特殊的含義,它不僅關系到新型城鎮化與新型工業化的順利推進,還關系到區域包容性增長的實現。本文利用2005—2014年269個地級市基礎數據,采用PSM-DID方法,從經濟區發展規劃促進包容性增長的視角研究城市群的建設問題。研究結果表明:(1)從全國層面來看,經濟區發展規劃明顯有利于城市群的包容性增長。城市群內地區之間的經濟差距不斷縮小。(2)從各城市群內部來看,除中原城市群外,其他城市群的經濟區發展規劃均有利于實現包容性增長。(3)從作用機理來看,全國層面,城市群內的發展規劃使得物質資本存量多、外商直接投資少、政府干預程度低的地區獲益更多;區域層面,不同城市群其作用機理存在明顯差異。具體來看,長三角城市群中物質資本投資越多的地區獲益越多,而外商直接投資水平越高、財政支出水平越高的地區獲益反而更小;珠三角城市群中外商直接投資和財政支出越高的地區獲益更小;中原城市群中物質資本投資越多、外商直接投資水平越高的地區獲益更多;長江中游城市群中物質資本投資越多、外商直接投資水平越高的地區獲益更多,而財政支出水平越高的地區反而獲益更小;成渝城市群中人力資本投資越集聚、政府干預程度越低的地區獲益越多;北部灣城市群中外商直接投資水平越高的地區獲益更小。

為進一步推進新型城鎮化建設、促進新型工業化的優化升級,實現區域經濟的協調發展,結合上文中的研究結論,我們提出以下建議:(1)加強城市群內各城市間基礎設施接駁,強化城市群內信息互聯互通建設,提高城市群內物質資本存量水平和市場一體化程度。(2)制定富有針對性的政策,提高城市群政策的有效性,削弱政府干預的負面影響。政府應在注重城市群整體協同發展的同時,努力實現“區內協調,一市一策”。(3)加強城市群內的協調機制建設,促進外商資本的合理流動,建立利益共享機制。城市群內部城市不應各自為政,應在城市群經濟共同增長的提前下,逐漸完善城市群內協調機制,實現城市群內利益共享。

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[33]劉乃全、吳友:《長三角擴容能促進區域經濟共同增長嗎》,載《中國工業經濟》2017年第6期.

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[35]張勛、萬廣華:《中國的農村基礎設施促進了包容性增長嗎?》,載《經濟研究》2016年第10期.

[36]Heckman J.“The Common Structure of Statistical Models of Truncation,Sample Selection and Limited Depen?dent Variables”,in Annals of Economic and Social Measurement,1976,(5).

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