關于在PPP模式下開展評估工作的若干思考

楊屾

【摘 要】當前中央決策層正大力推廣PPP模式，將其作為改善公共基礎設施的一種主要融資方式，并相繼出臺多項政策保障PPP模式的開展與實施。論文對《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》[1]中多次提到的評估內容進行定性分析和綜合，提出在PPP模式下開展資產評估工作的相關建議。

【Abstract】At present， the national decision-making layer is vigorously promoting the PPP mode as a main financing way to improve the public infrastructure， and has issued a number of policies successively to ensure the implementation and implementation of the PPP mode. The paper makes a qualitative analysis and comprehensive analysis of the evaluation contents mentioned in "the Operation Guide of the Mode of Government and Social Capital Cooperation （Trial Implementation）"， and puts forward some suggestions for asset appraisal in the PPP mode.

【關鍵詞】PPP模式；評估；融資方式

【Keywords】 PPP model； evaluation； financing mode

【中圖分類號】F810 【文獻標志碼】A 【文章編號】1673-1069（2018）03-0124-02

1 引言

PPP模式，即“Public-Private Partnership”公私合作關系，主要是應用于公共基礎設施的一種項目融資方式。目前，很多國家都采用這種方式。這種模式的實質是政府通過給予企業較長時期的特允經營權和收益權來換取基礎設施的快速發展，在一定程度上，可以說是一種“三贏”的模式。對政府來說，可以解決其在基礎設施建設中資金不足的困境；對企業來說，也是一個商機，雖然絕大多數的PPP項目前期資本的投入較大，投資周期較長，但從長遠來看，后期收益的主要部分是通過政府購買服務的形式，相對較穩定；另外，對公眾來說，PPP模式下，具體項目都將由專業化企業負責，因此可以為其提供高質量的、專業性強的服務，從而提高社會公眾對基礎設施的滿意度。

PPP模式得到財政部等部門積極推動、實施，并出臺相應政策來保障該模式的實施。在財金（2014）113號《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》中的附件《政府和社會資本合作模式操作指南》共分為七章，從項目識別、準備、采購、執行和移交等方面對合作模式的具體操作進行指導。在該指南中共提及資產評估相關工作五次，其中項目識別、采購、移交各一次，項目執行兩次。由此可見，在PPP模式下開展資產評估工作的重要性[2]。

以下是筆者根據《指南》中提及的資產評估諸多內容，提出幾點建議。

2 PPP項目識別階段涉及到的資產評估

《指南》第二章項目識別中的第七條提出為確定備選項目，應對政府和社會資本合作項目進行評估篩選。

項目識別階段是PPP模式下項目的一個起始階段。在此階段進行評估篩選，就是對項目的一個“判斷”的過程，首先是判斷該項目是否適合采用PPP模式，再判斷該項目與其他備選項目相比的優勢和劣勢。但《指南》中并沒有具體建立一個評估指標體系，明確指出應從哪些方面進行評估，哪些是評估的主要指標，哪些是輔助指標，這樣可能會導致一些地方政府部門在進行評估篩選時，片面追求投資規模和投資收益，而忽視了風險分擔和項目提供的服務應具有較強的專業性的要求。

因此，建議由相關部門盡快建立適合PPP模式項目的評估篩選體系，規定若干評估指標，指導地方政府進行評估篩選。關于該評估篩選體系的構建，筆者有以下建議：

①PPP項目識別階段評估篩選體系的構建，應區別于普通投資項目評估體系，其更應關注政府資本與社會資本的“雙贏”，而不應單以政府資本投資的可行性做為建立該指標體系的標準，否則將會嚴重影響社會資本的投資收益，打擊社會資本參與PPP項目的積極性，從而進一步加劇PPP項目的融資困局。

②應進一步規范構建該指標體系的各項指標及其參數的選取、計算、應用范圍等。例如折現率的確定就存在著一定的困難，在實務中其確定方法主觀性往往很大。如果采用資本資產定價模型（CAPM）確定折現率，β值的選取往往是臆斷的；如果采用加權平均資本成本（WACC）確定折現率，預期的債務資本和權益資本的比重往往與實際存在很大的偏差。折現率的微小差別對于長期PPP項目而言，其影響是巨大的。

③評估篩選體系中的指標選取，應采用定量指標與定性指標相結合，其中定性指標的選取與確定也尤為重要。例如：PPP項目成員構成及素質，政府支持力度，PPP項目發展前景等，都可做為體系中的定性指標，此類指標需要由評估機構給出一個客觀、綜合的評價。

3 PPP項目采購階段涉及到的資產評估

《指南》第四章項目采購中的第十八條提出，社會資本履約保證金的數額的最小值應與政府和社會資本合作項目資產評估值緊密相關。

由于PPP項目投資周期較長，確定社會資本履約保證金的數額以初始投資總額計算可能會使供應商的不滿，相比較而言以資產評估值作為確定保證金的基數應該更合理一些。但是由于PPP模式下的項目的投資規模往往較大，涉及到各類資產的投資，特別是無形資產評估價值的確定。無形資產相較于有形資產而言，幾乎不具備可比性，成本又較難計量，未來收益期也不易確定，所以評估值常常不令人信服。

因此，建議由相關部門組織統計目前PPP模式項目的平均投資規模，按一定的比例確定保證金的數額，對社會資本和供應商就保證金問題進行約束，避免二者在此問題上產生糾紛。

4 PPP項目執行階段涉及到的資產評估

《指南》第五章項目執行中的第二十九條和三十一條提出：項目實施機構應定期對項目進行中期評估，并及時進行風險評估。政府應對不涉密的中期評估報告定期公布。

及時、有效地對已成功招商的特許經營項目進行中期評估是非常必要的。辨識并分析項目履約情況、履約風險及其防范措施，可以有效掌握該項目實施的好壞，有利于政府調整監管的方向和重點，有助于項目運行的整體改進和提高。但是對于正在快速發展中的我國而言，規定一個3-5年的中期報告期限就略顯不合理了。因為不論是從世界經濟環境對我國的影響，還是從我國相關法律、法規、制度的不斷完善這個角度，3-5年的報告期略顯長了，特別是遇到一些特定事件，或特殊政策，對PPP項目的風險和收益產生重大的影響，如果不能及時評估，就無法及時發現項目運作中非本身運營的相關困難，不利于降低項目風險。

因此，建議將中期報告的時間縮短，遇到特殊情況可不定時出具評估報告。特別是在發生對PPP項目影響較大的事件后，應及時進行評估，此類評估報告內容可較簡略，只針對某一事件的影響出具簡單評估報告。只有對相關風險進行及時披露，并與社會資本投資方一起制訂應對措施，雙方共同積極尋求解決途徑，才能保障項目后續順利發展。

5 PPP項目移交階段涉及到的資產評估

《指南》第六章項目移交中的第三十三條提出，項目移交時應對移交資產進行評估，從而確定補償金額。

PPP項目參與合作者較多，合作周期較長，資產類別繁多，專業性較強，資金規模較大，資金結構復雜，面臨的風險也要多，所以移交過程中的評估困難也較大。由于評估結果，對政府和社會資本投資者來說都涉及利益問題，所以參與項目移交的資產評估機構既要做到公平公正，又要克服來自各方面的壓力和誘惑。

因此，建議根據當地PPP項目評估的業務量，各地分別組織專門從事PPP項目的評估機構，要求其獨立于政府以及其他經濟機構。這樣才更有利于積累PPP項目評估案例和經驗，更有利于提供準確、合理地資產評估報告，最大限度地保證其客觀性和獨立性[3]。

鑒于以上分析，可以進一步總結得出在PPP模式廣泛應用和不斷發展、完善的當下，資產評估工作面臨很大的挑戰和機遇。廣大有豐富評估經驗的從業者應主動配合政府相關部門制訂有關PPP項目評估的操作性規范以及為有關政策提供決策參考，提高評估水平。資產評估工作在PPP模式下將大有可為。

【參考文獻】

【1】財政部.政府和社會資本合作模式操作指南（試行）. http：//nb.mof.gov.cn/lanmudaohang/zhengcefagui/201507/t20150721_1332963.html

【2】楊偉暾，趙仕坤.資產評估機構在PPP模式下將大有可為[N].中國會計報，2015-11-20.

【3】溫云濤.PPP模式中的資產評估業務探討[N].中國會計報，2015-11-20.