能源市場化改革的主線鏈條與維度

國務院研究室綜合經濟司司長 范必

宇宙大爆炸后，世界充滿了能量。如果會用，它就是能源；如果不會用，它僅僅是能量，你只能眼睜睜看著它從一種形式變成另一種形式。地球上從不缺能量，缺的只是能源。將能量轉化為能源并善加利用，關鍵取決于技術與制度安排兩個因素。

以能源利用技術論，我國已步入世界前列，能自主生產百萬千瓦超超臨界火電機組，掌握了70萬千瓦及以上水輪發電機生產技術。三代壓水堆核電站的兩個主流機型AP1000和EPR都會造，風能和太陽能發電技術、高壓輸電技術等也達到了世界先進水平。但是，我國能源利用仍很粗放，優質能源比重低，價格居高不下，電力、油氣改革徘徊不前，煤電矛盾周而復始，可再生能源并網困難，水電、核電發展爭論不休等等。解決這些問題，更需從能源制度安排上下工夫。

重塑能源安全觀

今天，我國大部分商品已實現了供求平衡或供大于求，但能源仍是供給約束嚴重的領域。突出表現為價格既不反映電力、油氣的供求關系，也不能有效發揮調節供求的作用，能源消費者對能源產品缺少選擇權。近年來，我國電力明顯供大于求，全球油氣價格持續下跌，但工商企業并未分享到其中的紅利，用能成本仍然很高。

打破能源供給約束與供給側結構性改革的總體思路一致，根本途徑是深化改革。為此，要在思想上重新認識能源安全，突破按品種管理能源的思路，構建新的能源體制改革框架，真正還原能源的商品屬性。

當前世界能源供求格局已發生了巨大變化，油氣供大于求、多點供應、價格持續走低已成大趨勢，傳統供給安全、價格安全、通道安全引發全球性經濟危機的可能性已經很小。在可預見的未來，沒有哪個國家能完全依靠本國資源滿足經濟發展需要。基于油氣資源已全球配置，應重新認識優質能源在能源中的地位。在盡可能提高國內供給的同時，積極通過國際市場滿足發展需求。既然能源資源來自全球，在安全保障上也當樹立全球安全觀，加強與油氣生產國、過境國和其他消費國的合作和政治互信，積極參與全球能源治理，通過雙邊多邊合作和區域合作等方式，建立集體安全體制，實現各國共同的能源安全。

構建新的能源體制分析框架

在市場化、全球化條件下，能源可以依靠市場機制自由交易、全球配置。國家作為能源資源的管理者，組織生產已不再是主要任務，經營能源資源并獲取較高的財務回報應當成為更重要的使命。

就油氣而言，大部分油氣資源國在礦權出讓時，會采用“競爭性出讓”的方式，并與開采企業簽訂分成合同或服務合同，以盡可能多地拿到油氣收益。我國油氣企業以“申請在先”的方式獲得礦權，企業上市后這些資產又變為股東資產。油氣企業除正常繳稅外，無論在體現股東回報的國有資本預算收入，還是體現礦租的礦業權使用費方面，上繳數量都非常低。國家與企業對資源收益的分成更無從談起。

河流的水電開發權也是由水電開發企業先占先得，一旦獲得便永久使用。水電可變成本幾乎為零，還本付息后企業可以長期獲得超額利潤。煤炭資源的出讓情況類似。在煤炭開采中，盡管煤炭資源稅已經從價計征，但錯過了國家收益與價格、產量掛鉤的最佳時機。憲法雖然規定礦產資源、水利資源屬全民所有，但在油氣、煤炭、水利開發的價值鏈中，大部分收益留給了企業和個人，沒有體現資源的全民屬性。

在礦業權設置方面，我國按生產環節設置了探礦權、采礦權，使礦業權既有用益物權的特征，又有行政許可的特征，增加了政府部門在礦權處置上的自由裁量權和尋租空間，典型的如煤炭資源出讓。對油氣等開放度較低的領域，現行礦權設置方式提高了各類市場主體進入的難度，不利于市場化改革。

能源是產業集中度比較高的領域，主要表現在兩方面：一是龍頭型企業壟斷。油氣領域有三大國有油氣企業和陜西延長石油公司，電力主要有兩大電網企業和幾大電力集團。二是網絡型壟斷行業。主要是電網、油氣管網、城市燃氣管網。高產業集中度抑制了競爭，造成價格機制失靈和供求關系失衡。

在我國的能源產品流通中，煤炭市場化程度較高，油氣、電力、熱力等國營貿易、特許經營占比較大。原油是目前世界上自由交易規模最大的大宗商品，但在我國仍由少數企業特許經營。在進口環節，對原油仍實行國營貿易管理，經批準后允許一定數量的非國營貿易，但民企經營石油要接受有關部門的流向管理。中石油、中石化、中海油、珠海振戎公司和中化集團五家國企原油進口量占原油進口總量的90%以上，原油國營貿易配額只能用于中石油和中石化的煉廠加工，這種體制客觀上限制了其他市場主體的進入。天然氣進口盡管國家沒有明確的禁止性法規，但天然氣儲運基礎設施專用性強，民企很難用這些設施存儲從國外進口的液化天然氣。

我國實行的是以流轉稅為主體的稅收制度。與能源有關的稅種、稅率設計和稅費關系的安排不夠科學合理，難以發揮其合理調節收入分配的作用，卻在一定程度上激勵了地方政府新上能源項目。這也是近期一些地方煤炭、電力出現產能過剩的深層次原因之一。與資源稟賦無關，資源稅與資源補償費內涵不清但計費相同。礦權使用費較低，持有成本低，導致礦區不能退出。此外，能源稅費對國家所有者權益體現不足。

能源新建項目的報建審批與其他建設項目一樣，面臨批地慢、重復審批多、前置事項多、中介服務耗時長等問題。能源建設項目大都按規模分級審批。為了控制產能過剩，中央有關部門嚴格控制大項目審批，地方只能上中小項目。這為小規模、高排放項目建設運營提供了機會，一定程度上加劇了污染排放和產能過剩。

還有，在現有能源監管體制下，很多監管職能隨部門改制后留在大型國有企業中，導致一些領域政企不分、監管不足，并在相當程度上保護了少數獲得特許經營權的企業的利益，擾亂了能源市場秩序。此外，能源監管究竟是政監合一還是政監分開、集中監管還是分段監管、垂直監管還是分級監管、事前審批為主還是事中事后監管為主，均未達成共識。

推進能源“鏈式改革”

打破能源供給約束，全面推進能源市場化改革的思路可概括為：“一條主線、兩個鏈條、三個維度。”即能源體制改革以堅持市場化改革方向為主線，重點解決煤、電、運和油氣兩個產業鏈條上的矛盾，從企業、市場、政府三個維度出發，推進全方位市場化改革。能源同其他商品一樣，可由資源的稀缺性和供求關系決定價格。改革的方向既不是計劃體制，也不是雙重體制，而是讓市場在資源配置中起決定性作用。同時，重新審視能源領域中政府職能定位，大幅減少直接干預，使政府從市場參與者轉變為市場監管者。

煤電矛盾、油氣價格機制失靈的根源在于，“煤、運、電”和油氣“礦權出讓——勘探——國內開采(或進口)——流通——網輸”是計劃與市場相交織的不完全市場產業鏈。因此，孤立地改革某個環節不可能從根本上解決問題，需要全產業鏈的市場化改革。能源領域的改革是貫穿能源產品上下游的“鏈式改革”，而不是條塊分割體制下的“點式改革”。

具體來說，在企業層面，能源國企實行政企分開、主輔分離、網運分開。國家對國企的管理從管人、管事、管資產轉變為管資本為主，把上繳股東回報即國有資本預算的多少作為考核能源投資成效的主要指標。

在市場層面，對民營投資、外商投資無歧視開放。在能源上游放開礦權市場，從“申請在先”改為“競爭性出讓”。同時，松綁勘查資質管理，允許各類市場主體勘探開采，并提高礦權持有成本。取消原油進口、批發、零售等流通環節的特許經營權。放開能源價格，取消國家對能源產量、價格的直接干預。促使能源網絡型壟斷行業網運分開、放開競爭性業務，形成能源供給和能源消費之間多買多賣的市場格局。

在政府層面，進一步簡政放權，簡化投資項目審批報建程序，保障各類投資主體公平進入能源領域上中下游。深化能源財稅體制改革，在油氣領域，構建由礦業權使用費、價款、權益金組成的油氣資源稅費體系；在中央與地方間合理分配能源資源收益；提高油氣國有企業上繳國有資本經營預算的比例，建立石油基金等。同時加強對網絡型壟斷行業的監管，主要監管網絡運營成本、收益及是否向第三方無歧視開放。