新形勢下江西普通公路投融資模式探析

敖勝元，馬宜萍

（1.江西綠鴻通信有限責任公司，江西 宜春 336000； 2.宜春市公路管理局，江西 宜春 336000）

普通公路建設是我國公路路網中的重要組成部分，其建設成效事關“兩個一百年”目標中2020全面建設小康社會的重要基礎支撐。隨著國家成品油和費稅改革、逐步取消政府還貸二級公路收費、清理地方政府融資平臺和新預算法等一系列改革措施的推進，“貸款修路、收費還貸”的投融資模式發生了根本性的改變，如何解決普通公路建設資金的短缺問題，需要我們另辟蹊徑，探索新的籌資渠道。

一、江西省普通公路發展的現狀

近年來，江西省不斷加大對普通公路建設的投入，堅持建管養并重，公路建設取得了可喜成就，但同時也存在技術等級偏低、融資難等問題。

（一）普通公路投資不斷加大，公路綜合水平提升較快。“十二五”期間，江西省公路水路交通建設完成投資2239億元，是“十一五”時期的2倍多。全省建成高速公路2110公里（含改擴建97公里），完成普通國省道升級改造2700公里和路面改造及養護大中修7900公里，完成農村公路新改建5.8萬公里。至2015年底，全省公路通車總里程達15.7萬公里，公路總里程居全國第16位，公路密度為每百平方公里93.8公里，其中高速公路5088公里、一級公路1952公里、二級公路10148公里、三級公路11586公里、四級公路101204公里。普通國省道覆蓋了全省86%以上的鄉鎮，100%的鄉鎮和100%的行政村通了水泥（油）路。“ 十三五”期間，對普通公路投資仍保持較好的勢頭，普通公路的建設已成為公路建設的重中之重。2017年1～10月，全省交通基礎設施建設完成投資351.2億元，其中：高速公路、國省干線、農村公路、樞紐場站、內河港站建設分別完成投資59.4億元、165.8億元、111.4億元、2億元、12.6億元，同比增長-78.2%、64.6%、55.4%、-53.5%、137.7%。

（二）公路技術等級總體偏低。截至2016年底，全省一級公路2618公里、二級公路10643公里、三級公路12723公里、四級公路102147公里。普通國道7684公里，二級及以上公路比例達85.9%；普通省道10880公里，二級及以上公路比例達46.4%。農村公路里程136899公里，其中縣道21728公里，鄉道41851公里，村道73321公里，縣道三級及以上比例33.8%。而全省普通路網調整后的普通省道二級及以上公路和縣道三級以上公路比例更是下降為42.9%、20.2%，整體技術等級偏低。

二、現行普通公路投融資體制存在的不足

（一）各級財政投入嚴重不足。2011年國務院出臺國辦發〔2011〕22號文件《關于進一步完善投融資政策，促進普通公路持續建康發展若干意見的通知》，提出了切實保障普通公路養護和建設資金的意見，對普通公路發展無疑是一個很好的政策。但從全省執行情況來看，普通公路建設的建設資金仍主要是靠燃油稅資金、中央車購稅和銀行貸款，各級財政一般預算資金投入明顯不足，與建設養護資金差距較大。

（二）普通公路建設投資主體單一。普通公路建設過度依賴政府和交通投融資平臺，未能廣泛引進社會資本，目前我省僅有萍鄉和撫州采取了PPP模式進行普通公路建設，未能形成開放辦交通的格局。

（三）公路投融資平臺發展遭遇瓶頸。在以地主政府投入為主的機制尚未形成的情況下，各地公路融資平臺的融資作用仍非常重要，但是根據預算法和六部委聯合下發的規范地方政府舉債融資行為的要求，融資平臺要剝離政府融資職能，盡快轉型為市場化運營的國有企業，依法依規開展市場化融資。

（四）普通公路融資渠道狹窄。交通運輸部門爭取的地方政府債券資金有限，各融資平臺主要依靠商業銀行貸款，尚未充分運用政策性銀行和國際金融組織貸款，直接融資比例有待提高，融資渠道單一，融資成本較高。

三、普通公路投融資面臨的新形勢

（一)國家加強對政府性債務的管理。審計署2013年針對全國政府性債務審計報告顯示，截至2013年6月底，地方債務總額為17.8909萬億元，其中：負有償還責任的債務10.8859萬億元，占60.85%；負有擔保責任的債務2.6656萬億元，占14.9%；承擔一定救助責任的債務4.3393萬億元，占24.25%。從舉借主體看，融資平臺公司、政府部門和機構、經費補助事業單位是政府負有償還責任債務的主要舉借主體，分別舉借4.0756萬億元、3.0913萬億元、1.7762萬億元。因此2014年新修訂了《預算法》和《國務院關于加強地方政府債務管理的意見》對地方政府債務管理做出了整體制度安排，一是新預算法規范了政府債務的舉債主體，劃清了市場與政府的邊界。二是剝離了政府與政府性融資平臺的聯系，所有債務甄別后屬于政府性債務的納入財政預算管理。因此，公路作為純公益性的基礎設施建設，以政府投入為主導，就必須規范舉債。

（二）進一步明確了政府購買服務的適用范圍。在《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號)、《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜〔2014〕96號）和《關于推進交通運輸領域政府購買服務的指導意見》（財建〔2016〕34號）等相關文件出臺后，通過政府購買服務方式籌集資金普通公路建設資金成為融資模式的主力軍。但今年財政部接連下發了《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）和《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）文件，明確嚴禁將鐵路、公路等領域的基礎設施作為政府購買服務項目。

（三）“十三五”期間加大了對普通公路的補貼力度。隨著近年來我省高速公路和農村公路投入的不斷增大，兩種公路都取得了快速發展，道路里程迅速增長，從而使國省干線公路發展相對滯后。作為連接城鄉、聯通高速公路與農村公路的紐帶，國省干線公路已經成為十三五期間需要重點加大投入的方向。在資金安排上，國家也加大了對國省干線升級改造的車購稅資金補助力度。2016年12月財政部、交通運輸部聯合下發了《關于進一步明確車輛購置稅收入補助地方資金補助標準及責任追究有關事項的通知》（財建〔2016〕879號），其中明確：“普通國道改造建設項目中部地區一級公路新改建項目按1000萬/公里安排中央補助，二級公路按500萬元/公里補助，三級公路按300萬/公里補助，路面改造項目按新改建項目的30%執行；普通省道按國道一般標準的70%執行；災毀重建項目按重建項目工程造價的50%補助。我省贛州市執行西部地區標準，即為中部地區標準的1.2倍；贛南等原中央蘇區其他縣執行扶貧標準，即為中部地區標準的1.1倍。”中央車購稅資金的補助標準均比“十二五”期間翻了一翻。

四、“十三五”期間江西省普通公路融資模式探析

根據我省“十三五”公路建設規劃，至2020年普通國道二級及以上比例將達到95%，省道二級及以上比例力爭達到65%；所有鄉鎮、3A級以上旅游景點通三級及以上公路，基本實現25戶以上自然村通水泥路，實現農村危橋改造數量與新增危橋總量動態平衡，完成鄉道及以上行政等級公路隱患治理和安全生命防護工程。為完成這一目標，預計總投資將達1500億元。為此，必須建立以政府債券為主的融資機制，推動投資主體多元化、投資渠道多樣化、投融資模式市場化，形成普通公路健康、可持續發展的良好格局。

（一）合理劃分各級交通運輸部門事權，建立與事權相匹配的支出責任體系和管理制度。推動部門綜合預算管理模式，建立健全交通運輸發展規劃與三年滾動預算銜接機制，編制交通運輸發展三年滾動預算，在財政預算內加大對公路的投資，建立政府主導的公路投資體制。進一步理順公路交通部門的預算管理體制，建立公共財政對普通公路投入的保障機制，將建設、管理、養護、運營、償債等資金需求全口徑納入財政預算管理。

（二）做好項目儲備，爭取更多政府債券用于普通公路建設。爭取將“十三五”普通公路建設重點項目列入政府投資項目庫，努力爭取新增地方政府債券分配額度向普通公路建設重點項目傾斜，逐步形成以政府債券為主體的公路投融資新機制。同時，爭取地方政府債券置換普通公路存量債務，降低成本，優化債務結構。

（三）設立公路產業投資基金。產業投資基金屬直接融資，基金可吸納大規模、低成本、期限長的資金主體，投資普通公路建設，大幅度提高建設資金保障能力。產業基金屬于股權融資，可以充分發揮政府資金的杠桿作用。目前，國內已有內蒙古、貴州、浙江、甘肅等設立省級產業投資基金9支，計劃募集資金規模超過3500億元。

參照一些省市的做法，建議可由江西省財政廳、江西省交通運輸廳聯合組織，由某國有公司為政府出資人代表，吸收社會投資人，設立基金公司。產業基金出資人的資金來源，可分為以下幾種：一是財政資金。公路基礎設施作為國民經濟發展的基礎性要素，既對其直接使用者帶來巨大的經濟效益，同時，其作為不缺少的基礎設施，也創造了巨大的社會效益，使得所有社會經濟活動都成為受益者，為國民經濟發展帶來巨大的經濟效益和社會效益，因此以財政資金出資是最直接的資金來源。二是中央車購稅和省級燃油稅資金。利用“十三五”中央車購稅資金對普通公路建設的補助和省級燃油稅資金，通過杠桿效應發揮其最大的使用率。三是省級國有資本經營預算收入。主要包括：上市公司收費經營的收益中，財政性資金投資形成的資產折成的股利以及上市公司股東權益中享有的相應收益；有限責任公司收費經營的收益中，財政性資金投入形成的資產所占出資比例應得到的收益等。四是土地增值收益。因為公路的建成間接地促使土地的大幅升值，因此公路建設理應有土地增值收入的注入。

在江西省公路系統，宜春市公路局率先嘗試產業基金融資模式，目前與農業銀行合作發起成立宜春市智慧交通產業綠色發展基金，由宜春交通投資集團有限公司出資4億元作為劣后級資金，按照1∶4的杠桿比例，向符合條件的社會資本募集資金16億元，形成20億元規模的交通產業發展基金，重點支持宜春市“十三五”普通國省干線公路交通基礎設施建設項目。

（四）積極完善和推進PPP模式。要充分調動地方政府實施PPP項目的積極性，在同等條件下，政府投資優先支持引入社會資本的項目，根據不同項目情況，通過投資補助、擔保補貼、貸款貼息、適當的土地開發權、路域經營權等方式，支持社會資本參與普通公路建設。自財預〔2017〕50號、87號發布后，PPP模式成為各融資平臺關注的焦點，融資平臺都希望能作為社會資本方參與PPP項目建設，那么要明確的是融資平臺可不可以作為社會資本方參與本地區的PPP項目？筆者認為是現在還不可以（上市公司除外），但很快就可以。2017年7月份下發的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（即PPP條例）中第二條，本條例所稱社會資本方，是指依法設立，具有投資、建設、運營能力的企業。該條例并沒有把融資平臺排除在外，不難推斷出，PPP模式將會是融資平臺下一階段的主要融資模式。針對這一趨勢，特提出以下幾點意見和建議：

1.針對PPP模式的操作流程及相關規定，按要求包裝相關項目。普通公路均為無收費權的公益性公路項目，不具備向終端使用者收費的機制，也不存在特許經營權等特征，因此，需對相關公路項目進行包裝，比如：可將與該項目有關的土地增值收益以某種方式分成給社會資本方，旅游公路項目可將景點全部或部分收益以某種方式讓渡給社會資本方。

2.PPP項目操作流程長，程序繁瑣，需政府組織專業人員全程跟蹤輔導。PPP項目操作流程包含識別、準備、采購、執行、移交等5個階段、19個步驟，目前一個PPP項目從啟動到落地時間期限約在11個月左右，可以說是一個系統工程，為提高PPP項目推進效率，政府須配備專業力量進行跟蹤輔導。

3.加大政策傾斜力度，提高社會資本的參與積極性。江西省自2013年取消一級公路收費權以來，全省境內除高速以外沒有收費公路，因此對于普通國省道采用PPP模式建設，社會資本方參與積極性不高，因此，政府有必要加大政策扶持力度，吸引更多社會資本方參與。比如：可采取稅收優惠等措施、制定合理的項目收益率等。

4.建立完善、高效的項目投資決策、風險管控和退出機制，使PPP項目的落地具有實際可操作性。

（五）利用好抵押補充貸款（PSL）促進農村公路發展。2015年以來，交通運輸部與中國農業發展銀行深化合作，共同出臺了抵押補充貸款資金支持農村公路建設的政策，為農村公路建設提供了新的融資渠道和方式。交通部門要抓住時機，用好政策，籌措長期、穩定、低成本的農村公路建設資金。