關于新形勢下政府基礎設施建設融資模式的思考

趙麗亞

（湖南省湘潭市交通運輸局，湖南 湘潭 411104）

2017年是防范金融風險和地方債務風險的監管重點年，這一點，從上半年由財政部牽頭多部門聯合連續發布的三個重要文件可以看出。2017年4月26號，財政部、國家發改委等6部委聯合發布《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）；2017年5月16號，財政部和國土資源部聯合發布《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕62號）；2017年6月2日，財政部發布《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）。一系列監管文件的出臺，彰顯了財政部等中央部委對防控地方債務風險、維護國民經濟持續健康發展的決心。為治理地方政府債務增長過快的問題，其實在2014年9月21日，國務院就下發了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），對地方政府性債務管理以及風險防范提出新的要求。今年的多個文件出臺，正是對國發〔2014〕43號文件發布后仍存在的一些問題、亂象進一步規范行為、強調紅線、深化舉措。對于大部分的地方市縣政府，政府性融資和債務控制確實是一個相當大的難題。要發展經濟、改善人居環境、助力其他產業發展、完成投資任務，就必須要上馬大量的政府公益性基礎設施建設項目，盡管近年來財稅收入有穩定的增長，政府財力有了相當程度的提高，但面對大批大型的公益性基礎設施建設投資項目，資金短缺一直是制約發展的“瓶頸”問題。當期公共財力的匱乏無法為大部分公益性基礎設施建設項目提供資金保障，地方政府不得已一直游走在地方債務規模嚴格限額管理和尋找出路盡可能擴大融資規模試打“擦邊球”的兩難地帶。

一、財政部2017年50號文、62號文和87號文件頒布后的影響

（一）修明渠、堵暗道

50號文要求地方政府及其所屬部門不能以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式為融資平臺公司等企業提供擔保；不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。但是允許地方政府結合財力可能設立或參股擔保公司（含各類融資擔保基金公司），構建市場化運作的融資擔保體系。這是將擔保行為推向市場化操作，明確市場化擔保人和被擔保人的法律責任，地方隱性擔保顯性化、市場化。同時也允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設立各類投資基金（但不得以借貸資金出資設立），引導社會資本投資方向，政府可適當讓利。

在2016年2月2日財綜〔2016〕4號文《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》中就已對各地向金融機構舉借土地儲備貸款的方式進行了禁止性規定，并且明確土地儲備機構不得在土地儲備職能之外承擔與土地儲備職能無關的事務，即其從事的政府融資業務應該剝離，且不得“搭車”儲備土地進行無關的城市基礎設施建設。各類城投公司等其他機構一律不得再從事新增土地儲備工作。2017年財政部出臺62號文，打開了發行土地儲備專項債券的前門，也標志著地方政府專項債券首個細分品種的面市。延續之前對地方債出臺的若干政策，明確土地儲備融資需求應當也只能通過省級政府發行地方政府債券的方式解決。既可以針對單一項目又可以對應多個項目打包發行，期限應當與土地儲備項目期限相適應，原則上不超過5年。

87號文對各地以政府購買服務之名、行違規舉債之實的亂象進行規范，對政府購買服務列出負面清單，極力避免政府購買公共服務淪為新型違規舉債方式。可以預計在此之后，大量的公益性項目會通過政府付費類PPP模式這種正規的融資模式進行操作。

（二）劃紅線、強監管

50號、62號和87號三個文件對各地出現的想方設法規避債務監管的違法違規舉債擔保行為做了充分的禁止性要求。文中多處出現“不得”、“嚴格”、“嚴禁”等態度明確、措辭嚴厲的規定，劃定了政策紅線，明確了相關部委的管理態度以及將來的管理思路。尤其是87號文，將“政府購買服務”納入地方政府舉債的“黑名單”，針對目前盛行的將工程建設和融資行為納入政府購買服務導致隱形債務風險不斷累加的做法，列出了明確的負面清單，反響強烈，具有很強的政策導向作用。

在明確政策紅線的基礎上，財政部會同多個部門建設大數據監測平臺，建立了跨部門聯合監測和防控機制，加強跨部門聯合懲戒，形成監管合力。同時大力推行信息公開，完善地方政府債務信息公開、政府購買服務信息公開、政府和社會資本合作（PPP）項目信息公開制度，提高監管的參與度和透明度。

（三）控風險、重防范

為切實控制和防范系統性財政金融風險，50號文明確要求2017年7月31日前對地方政府及其部門不規范的融資擔保行為進行清理并整改到位；明確規定2015年1月1日起融資平臺新增債務依法不屬于地方政府債務；重新強調地方政府舉債一律采取在國務院批準的限額內發行地方政府債券方式（62號文的地方政府土地儲備專項債券屬于其中的一種），除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。87號文除列出政府購買服務的負面清單外，要求嚴格按照規定的范圍實施政府購買服務，即要掌握三個原則，一是政府購買服務首先是一種基本的公共服務，而非工程和貨物；二是政府購買服務應當納入購買服務的指導性目錄中；三是應該先有預算后有安排，應在年度預算和中期財政規劃中據實足額安排，原則上不超過三年（與中期財政規劃年度相匹配）。

二、地方政府的融資困境

2017年以來財政部多個文件的重磅出擊，大部分規定是對原來已下發過的各類規范地方政府債務風險文件的重復、強調和深化，對一些模糊邊界的行為明確監管態度，初步實現了對當前地方政府及其部門主要違法違規融資方式的政策防范全覆蓋。在“開前門、堵后門”的監管方向下，可以預計今年是投融資體制轉型的“陣痛年”。舊有的融資體制被逐步封堵，新的融資方式短時期內難以落地，無法滿足近期大量政府公益性項目的資金需求，通過政府購買服務方式已啟動的建設項目因不符合政策要求無法推進。雖然有發行土地儲備專項債券的方式可以操作，但是要納入地方預算管理并受國家和地方債務限額的嚴格管控，實際上留給土儲發債空間的有限和未來巨大的土地儲備需求必將形成矛盾，僅靠發債一種出口去進行融資很難滿足資金需求。PPP作為鼓勵社會資本參與投資的一種方式，在物有所值評價和財政承受能力時，項目要受到地方政府一般預算10%的限制。PPP規模受到限額管理，各部委對PPP投資機構的監管也會逐步加強，政府兜底、假股真債等方式被禁止，加大了PPP項目實際落地的難度。

在投融資平臺公司的發展方面，叫停土地儲備融資，將加速主要依靠儲備土地抵押貸款的城投類公司的關閉或轉型。尤其是自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款，并進一步強化土地儲備機構的專業化職能。完全封鎖了依靠儲備土地抵押的政府融資平臺公司的融資空間，其依賴土地儲備貸款應用于其他項目的模式將被逐步封死，未來將面臨較大的流動性壓力。但原土地儲備機構從事的“融資、土建、基礎設施建設、土地二級開發業務”可以剝離至融資平臺公司，協助其提高自身實力。政府可以支持融資平臺公司市場化、實體化、規范化和多元化轉型，實現公司的可持續融資和做實、做大、做強。

三、擴大地方政府融資規模的思路

（一）推動政府和社會資本合作模式（PPP融資模式），擴大政府融資總規模。

PPP模式有很多種實現形式，我們比較熟悉的BOT、BT等實際上也屬于“PPP”的范疇，“EPC”也是其中的一種。PPP作為目前鼓勵社會資本參與投資的一種方式，能夠有效減少地方政府債務，提升政府公共服務能力。在國務院、財政部、發改委的大力推廣下，從2014年起，全國范圍內掀起了高潮。2016年8月份開始，各部委開始對地方政府債務風險和對PPP變相融資行為進行排查，PPP發起項目明顯減少。可以預計的是在政府購買服務被規范后，大量的公益類項目會通過PPP模式進行操作。根據財政部出臺關于印發《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知(財金〔2015〕21號)，規定“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。”明確了PPP規模受到限額管理。但是對政府支付責任的限度為全年PPP項目支出不得超過預算中“一般公共預算”的10%，而非整個預算的10%。而PPP項目中政府的支出不僅可以從一般公共預算中支出，也可以從政府性基金預算或其它支出預算中支出，同時政府還可以用土地、實物資產、無形資產等投入。這些非一般公共預算中的支出不受10%比例限制，在政府方統籌做好財務規劃的情況下，可以提高PPP項目的整體融資規模，擴大融資額度。

（二）探索政府資產移交—經營—移交融資模式（TOT模式），盤活存量資產。

TOT方式是指政府部門或國有企業將建設好的項目的一定期限的產權或經營權，有償轉讓給投資人，由其進行運營管理;投資人在約定的期限內通過經營收回全部投資并得到合理的回報，雙方合約期滿之后，投資人再將該項目交還政府部門或原企業的一種融資方式。目前，經過多年的市政、交通等各方面建設，城市基礎設施面貌大為改觀，形成了大量良性資產。但因為這些資產的公益性屬性，經營及開發利用的效果不高，資產大量沉淀。隨著城市擴容速度加快，面對巨大資金需求，在如何盤活已建成的存量資產發揮最大的社會效益方面，TOT模式是一個比較好的解決方法。政府可以將公共停車場、公共停車位、公園經營點、閑置公有房屋、公共區域廣告位、冠名權等有形和無形資產移交社會資本進行運營，引導更多的社會資金投向城市基礎設施建設。同時，公共設施長期經營水平較低下，效率難以提高，引入TOT項目融資方式后，促使基礎設施經營單位增加壓力，由于市場競爭機制的作用，使項目資源的使用效率和經濟效益迅速提高。做到“經營城市”后，政府可以真正履行“裁判員”角色，把工作重點放在加強對城市建設規劃，引導社會資金投入方向，更好地服務企業，監督企業經濟行為等方面工作上來。

（三）拓寬政府購買服務目錄范圍，合理擴大規范操作空間。

財綜〔2017〕87號文以“負面清單”的形式對地方政府通過政府購買服務方式隨意突破債務規模劃出紅線，嚴格了監管辦法。為合理合法解決政府融資與城市發展的矛盾，在操作層面，對于未列入87號文負面清單的及有國務院文件支持的政府購買服務項目，應盡可能納入政府購買服務的目錄范圍，拓寬正面清單內容，留足規范操作的空間。比如：“負面清單”中明確禁止“儲備土地前期開發”進行政府購買服務，而并未限制拆遷安置補償服務；黨中央、國務院統一部署的棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務事項仍可執行；根據國務院辦公廳《關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》(國辦發〔2017〕17號)規定，“推廣‘建養一體化’模式，通過政府購買服務等方式，引入專業企業、社會資本建設和養護農村公路”，并且，鼓勵按照“公益性項目、市場化運作”理念，大力推進政府購買服務，創新農村公路基礎設施建設和運營模式；國務院辦公廳發布的《國務院辦公廳關于推進海綿城市建設的指導意見》(國辦發〔2015〕75號)規定，積極開展購買服務協議預期收益等擔保創新類貸款業務，加大對海綿城市建設項目的資金支持力度。以上說明，在建設、養護項目方面還有一些操作空間仍可以采用政府購買服務的方式運作。

（四）發展基礎設施產業基金，廣開渠道吸收社會閑散資金。

財政部2015年12月發布《政府投資基金暫行管理辦法》（財預〔2015〕210號），對財政資金注資設立政府投資基金支持產業發展提出指導意見，要求合理運用政府投資基金聚焦支持重點產業，規范設立運作支持產業的政府投資基金。基礎設施和公共服務領域是產業基金明確支持的四個領域之一。2016年12月，國家發展改革委發布《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》（發改財金規〔2016〕2800號），意味著各級政府均可以直接設立基礎設施建設產業基金，也可以牽頭聯系企業與銀行，或者設立投資引導基金等方式。從理論上來說，基礎設施產業投資基金設立的目的是為了集中社會閑散資金，直接參與重點基礎設施建設項目，從而可以有效地解決基礎設施建設資金不足，緩解政府財政支出壓力過大等問題。但基礎設施產業固有的特點決定了它與投資基金的結合過程必然存在矛盾。一方面，基礎設施產業投資往往是政府支持且社會急需的實體投資項目，項目成功率比較高，風險比較低；另一方面，基礎設施項目的投資回收期長，前期回收率低，流動性差，缺乏盈利點，對資金缺乏吸引力。如果要廣泛吸引社會資本進入，地方政府需要對項目公益屬性方面進行合理的制度性補償，以制度補償為核心建立基礎設施產業投資基金的運作機制，解決運作過程中基金的收益瓶頸問題，甚至在某些領域可以考慮犧牲對基礎設施的部分控制權來換取民間資本的資金投入。只有這樣才能對于“市場失靈”的領域，使市場機制發揮作用。