解決城鎮(zhèn)化融資難題的建議

文| 楊佩銘

（作者單位：國(guó)開證券股份有限公司四川分公司）

城鎮(zhèn)化融資之困

1.金融機(jī)構(gòu)的防風(fēng)險(xiǎn)和逐利性。就目前城鎮(zhèn)化建設(shè)而言，我國(guó)采用的模式是資本金占據(jù)20%的比例，項(xiàng)目公司應(yīng)用銀行貸款給予80%，或通過債券、信托等多種方式籌集。一方面，從風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管的角度出發(fā)，考慮目前我國(guó)穩(wěn)健中性的貨幣政策，在強(qiáng)監(jiān)管的壓力下，銀行及金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目甄別篩選的要求越來越高，資金價(jià)格提高已成階段性趨勢(shì)，傳統(tǒng)的地方政府城投公司與金融機(jī)構(gòu)的供求關(guān)系有可能在短期內(nèi)發(fā)轉(zhuǎn)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)借款人和項(xiàng)目將越加挑剔。一方面，從資本的逐利性考慮，金融機(jī)構(gòu)為應(yīng)對(duì)監(jiān)管，創(chuàng)新的模式和力度日漸增強(qiáng)，變相推高了城鎮(zhèn)化融資的杠桿。3月28日，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》(財(cái)金〔2018〕23號(hào))(下文簡(jiǎn)稱23號(hào)文)，某種程度上是應(yīng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)變相提高杠桿的環(huán)境下出臺(tái)的。

2.項(xiàng)目自我平衡方式的效果較差。為了降低財(cái)政負(fù)擔(dān)，很多地方政府在進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)時(shí)，都會(huì)應(yīng)用項(xiàng)目自我平衡方式，鼓勵(lì)農(nóng)民使用宅基地替換小城鎮(zhèn)的住宅，或者依靠項(xiàng)目整理出的土地歸還融資。但是這種項(xiàng)目模式的收入來源較為單一，非常依賴土地出讓金，若項(xiàng)目和城市的主城區(qū)相距較遠(yuǎn)，土地出讓的效益并不明顯，另一方面又推高了城鎮(zhèn)的房?jī)r(jià)。

3.投資主體單一化?？v觀國(guó)外城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)化建設(shè)的投資主體較為多樣化，不僅包括財(cái)政資本，還有社會(huì)資本及民間資本。但在我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中，尚未建立起有效的PPP投資機(jī)制，大量的PPP融資實(shí)際形成了推高了政府負(fù)債。

破解城鎮(zhèn)化融資之困的對(duì)策

1.需進(jìn)一步梳理項(xiàng)目。從3月28日財(cái)政部出臺(tái)的23號(hào)文來看，中央已經(jīng)拿出了壯士斷腕的決心，防控金融風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為目前防控風(fēng)險(xiǎn)的重中之重。通過固定資產(chǎn)投資拉動(dòng)增長(zhǎng)，短期內(nèi)當(dāng)然會(huì)有明顯的效果，但是，需要警惕的是，不少地方的政府投資都是以銀行貸款為支撐的，盲目的加杠桿、上項(xiàng)目一方面導(dǎo)致政府負(fù)債及隱性負(fù)債不斷增大，另一方面某些地區(qū)的邊際投資效益遞減，導(dǎo)致實(shí)際GDP增長(zhǎng)率難以達(dá)到預(yù)期。政府部門需進(jìn)一步梳理項(xiàng)目，分清楚哪些是應(yīng)該上馬的項(xiàng)目，哪些對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)大計(jì)沒有實(shí)質(zhì)性的推動(dòng)作用。

2.引進(jìn)民間資本。城鎮(zhèn)化融資困難不能依賴于政府部門，還需要引進(jìn)民間資本，降低市場(chǎng)的準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)更多的社會(huì)資本加入到城鎮(zhèn)化建設(shè)中。首先，需要構(gòu)建流程規(guī)范且透明化的制度體系，對(duì)政府部門的行為進(jìn)行約束，全面考慮多方的利益，營(yíng)造良好的民間資本促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)環(huán)境；然后，充分發(fā)揮出財(cái)政資金的重要引導(dǎo)作用，政府部門可以通過審批流程的簡(jiǎn)化、財(cái)政補(bǔ)貼或者稅收優(yōu)惠等方式，調(diào)動(dòng)民間資本參與城鎮(zhèn)化的積極性。

3.拓寬收益性項(xiàng)目的融資途徑。首先，開發(fā)全新的融資產(chǎn)品。就目前的狀況看來，資產(chǎn)證券化雖然不具備流動(dòng)性，但是能夠?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)有資源的利用最大化，為城鎮(zhèn)化吸引更多的資金來源。在資產(chǎn)證券化方面，西方國(guó)家有一定成功經(jīng)驗(yàn)，值得我們借鑒。我國(guó)地方政府可以將供水、供熱以及產(chǎn)業(yè)園區(qū)等多種類型的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)證券化，推行實(shí)質(zhì)性的ABS及租賃，以此為城鎮(zhèn)化進(jìn)行融資。其次，引進(jìn)更多的保險(xiǎn)資金。我國(guó)的保險(xiǎn)資金具備金額大以及投資期長(zhǎng)等特點(diǎn)，對(duì)投資穩(wěn)定性有較高的要求，恰好符合城鎮(zhèn)化融資的特點(diǎn)。分析目前我國(guó)保險(xiǎn)資金的投資狀況，發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化在引進(jìn)保險(xiǎn)資金方面，仍舊存在較大的空間。因此，地方政府需要加強(qiáng)項(xiàng)目推廣，建立完善的收益保障機(jī)制，引進(jìn)更多的保險(xiǎn)資金用于城鎮(zhèn)化建設(shè)。最后，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)。一般來說，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省市都會(huì)進(jìn)行開發(fā)區(qū)、高新區(qū)以及保稅區(qū)的建設(shè)，用于較為豐富的工業(yè)資本以及產(chǎn)業(yè)資本，不僅為項(xiàng)目規(guī)劃以及招商運(yùn)營(yíng)提供了成功的經(jīng)驗(yàn)，還吸引了大量資金實(shí)力強(qiáng)大的企業(yè)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可以充分利用這一優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)企業(yè)參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，同時(shí)帶動(dòng)周邊小城鎮(zhèn)發(fā)展，逐步放開戶口限制，按照市場(chǎng)規(guī)律引導(dǎo)人口流動(dòng)。

4.增加地方政府債券自發(fā)自還的試點(diǎn)。一般來說，政府部門的市政債券是將項(xiàng)目收益或者稅收作為償債來源，不僅可以幫助地方政府籌集更多的資金，還可以解決城鎮(zhèn)化的融資困難。在2014年，國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)深圳、江西等十個(gè)地區(qū)作為地方政府債券自發(fā)自還的試點(diǎn)。根據(jù)本年的政府工作報(bào)告，今年安排地方專項(xiàng)債券1.35萬(wàn)億元，比去年增加5500億元，優(yōu)先支持在建項(xiàng)目平穩(wěn)建設(shè)，合理擴(kuò)大專項(xiàng)債券使用范圍。隨著財(cái)政部發(fā)布《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2018〕28號(hào)），政府專項(xiàng)債券的實(shí)施內(nèi)容正在不斷的豐富，結(jié)合23號(hào)文，一方面封住了后門，一方面又打開了前門，這有利于中央了解地方負(fù)債并防范風(fēng)險(xiǎn)。需要進(jìn)一步完善信用評(píng)級(jí)機(jī)制以及發(fā)行審核機(jī)制，鼓勵(lì)地方政府發(fā)放關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)的債券，為城鎮(zhèn)化建設(shè)籌集更多的資金。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)在進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，存在較多的融資問題，需要采取相應(yīng)的措施予以解決。通過分析可知，政府部門需要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的作用，加強(qiáng)專項(xiàng)債券的范圍和措施，出臺(tái)與金融支持相關(guān)的政策，鼓勵(lì)民間資本與金融機(jī)構(gòu)參與到我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中，并充分發(fā)揮保險(xiǎn)資金的作用，為城鎮(zhèn)化建設(shè)籌集更多的資金。本文的分析仍存在不足之處，僅供參考。