能源轉型期：政府要做的事情很多且可以做得更好
——訪電力規劃設計總院副院長、中國電力設備管理協會專家委員會副主任 杜忠明

本刊記者 張化冰

十八大以來，中國首次將能源轉型變革提升到革命的戰略高度，不僅實現了中國特色能源發展理論的重大飛躍，對經濟發展變革產生了深遠影響，也為全球能源轉型提供了中國方案。

作為中國能源最重要的組成部分之一，中國電力產業取得了前所未有地佳績：2017年電力裝機總量17.7億千瓦，其中非化石能源發電裝機占比達到38.1%，比2012年提高9.6個百分點，是歷史上增長最快的時期。

2018年是改革開放40周年，是全面貫徹落實黨的十九大精神的開局之年，也是實施“十三五”規劃承上啟下的關鍵一年，而未來的中國電力產業將何去何從？

作為參與國家《能源發展“十三五”規劃》（以下簡稱《能源規劃》）制定工作單位中的主要成員，電力規劃設計總院在參與整個規劃制定的同時，重點主導了電力規劃的研究論證工作。本刊日前就此對電力規劃設計總院副院長杜忠明進行了專訪。

煤電：轉型升級迫在眉睫

隨著經濟的迅猛發展，中國對于環保的要求也越來越高。就電力行業而言，在大力發展新能源的同時，到“十三五”末全國要完成取消和推遲煤電建設項目約1.5億千瓦，淘汰煤電落后產能2000萬千瓦，煤電裝機占比將降至約55%。

在過去的一年中，中國共淘汰、停建、緩建煤電產能5000萬千瓦以上，完成了《政府工作報告》提出的煤電調控目標任務，煤電裝機新增3900萬千瓦左右，比2016年減少約400萬千瓦，煤電建設投資同比下降25%，煤電建設速度和規模得到了有效控制，新能源發展步入超車道。

事實上，不僅新能源的發展規模超出了預期，煤電近年的裝機建設步伐也較快。但適逢中國經濟發展進入新常態，在社會用電需求放緩的大背景下，煤電的裝機利用效率也有所降低。

“出于環保考量，煤電現在儼然已是眾矢之的——不管是政府層面、還是行業內部，對煤電的看法應該說都是偏負面的。當然這里面煤電有自身的問題，但通過技術改造，煤電也會加強這方面清潔化的改造。”

杜忠明認為，對煤電的評價要一分為二：“首先，煤電仍是中國的主體電源，如何提高自身效率以及進一步的節能減排，這都是煤電必須要做和行業本身必須考慮的。事實上煤電行業已經做了很多的技術改造與創新，包括在排放方面也通過技術進步有進一步的提高，在節能減排方面成績還是很大的。”

不過，雖然煤電行業已然做了大量工作，但相對于煤電污染對社會的影響而言，這些技術進步所帶來的成績就都被“壓制”住了：“下一步的重點是要進一步關停一些污染大、煤耗高的落后機組，“十三五”規劃已明確提出提出要淘汰兩千萬千瓦落后產能。”

2018年全國能源工作會議明確強調，要重視做好煤炭清潔高效利用，在控制煤炭消費總量的基礎上，著力提高電煤在煤炭消費中的比重，推進煤電機組節能和超低排放改造，現役燃煤發電機組經改造平均供電煤耗低于310克標準煤/千瓦時，30萬千瓦級以及具備條件的燃煤機組全部實現超低排放。

此外，要充分發揮宏觀調控功能和市場調節作用，從嚴淘汰落后產能，依法依規淘汰關停不符合要求的30萬千瓦以下煤電機組。

“淘汰小機組或者落后產能是一個重要方向。盡快地淘汰一批落后的產能，一方面是煤電優化自身的結果，另一方面也是為電力市場騰出更多空間，下一步煤電必須要加大自身改造、淘汰的力度。”

“與煤礦、鋼鐵等行業相比，煤電領域的淘汰力度還需要進一步加大，將所有高排放、低效率的機組逐步淘汰，甚至有一些服役到期、具備關停條件的30萬千瓦級機組也可以采取置換、替換的方式，至于是置換成氣電、還是新能源來補充，需要因地制宜，可以進一步去研究。”

杜忠明說：“其次，未來煤電發展只有三條途徑——淘汰、清潔化利用和改造，但無論怎樣煤電都是保證國家電力供應非常重要的一個主體電源，這一點始終沒有改變，對此我們要有非常明確的認識。”

他認為，未來煤電的發展仍將以落實“十三五”規劃為原則，總體目標是不突破11億千瓦，但在2017年裝機總量已接近10億千瓦，因此未來對煤電建設的重點仍將是控制規模總量。

“目前每年都在調控著煤電建設步伐，保證基本供應。但控制多少，國家有關主管部門也正在研究。”杜忠明笑言：“對于煤電這個電老大，還真的是讓人愛之深、責之切。”

2017年12月7日，一封來自環保部的特急文件《關于請做好散煤綜合治理確保群眾溫暖過冬工作的函》在網絡流傳，文件提出以保障群眾溫暖過冬為第一原則，進入供暖季后凡屬沒有完工的項目或地方，繼續沿用過去的燃煤取暖方式或其他替代方式。

此函一出，原本并不為普通民眾所關注的天然氣瞬間成為這個冬天最耀眼的焦點，而煤電也再次不情不愿地出現在了大眾的視野。

國家發改委數據顯示，2017年中國天然氣消費量預計超過2300億方，增量超過330億方，同比增幅達到17%。這個增量和增幅，相當前5年年均增量的2倍以上，刷新了中國天然氣消費增量的歷史，消費量呈現爆發式增長。

事實上，自2017年11月中旬以來，國內多個地區已相繼發布限氣政策，缺氣區域主要為陜西、河北、山東、河南等北方地區，甚至京、津、冀也受到了影響，而此時這些區域都正在高調推進煤改氣，其推進速度之快則遠遠超出了預期。

據三大石油公司上報數據，2017年全國天然氣總缺口超過113億立方，2021年缺口將超過300億立方，屆時用氣高峰時段每天的缺口或將達到2億立方，這其中相當部分是要應對這些突然暴增的煤改氣用量。

對此杜忠明表示，氣源跟不上，首先是氣源本身的問題，比如價格波動造成供求緊張；其次是天然氣基礎設施的建設滯后、沒有足夠的儲氣設施，而沒有充足的儲備就很容易受到市場波動的影響。

“原來做規劃的時候對氣源估計的比較樂觀，當時跟西亞、中亞、俄羅斯協商的天然氣協議還是比較多，但問題在于節奏很難把握。”

就此他進一步解釋稱：“首先輸氣的主管道要建起來耗時良久，而且即便主管道建設完成、也并不是說就一定能夠穩定用氣——現在的主要問題是終端的基礎建設滯后。”

雖然存在種種問題，但杜忠明認為天然氣替代一部分煤炭仍是一個切實可行的方向。

“從全球天然氣資源市場來看，滿足國家部分的用氣需求還是可行的，利用一部分天然氣來發電也是可行，價格上也是具備談判條件的。”他說： “但必須要完善基礎設施、儲氣設施，這個我覺得主要是量和節奏把握上的問題。”

新能源：渴望技術與機制創新

2017年是中國電力行業、尤其是新能源和可再生能源高速發展的一年，目前中國電力工業的規模已是全球之冠——各類的電源、裝機、電網都是名列第一。

其中，可再生能源發電裝機容量達到約6.56億千瓦，新增裝機規模占全球增量40%左右，風電和光伏發電建設成本分別下降20%和60%；水電、風電、太陽能發電裝機和核電在建規模穩居世界第一，成為全球非化石能源發展的引領者。

前不久召開的中央經濟工作會議主調是要把中國經濟發展的質量提高，而電力行業當前所面臨的最大問題，也正是要如何提升行業的質量與效益，尤其是在新能源領域，還有極大的提升空間與潛力。

據介紹，中國新能源領域的發展速度堪稱“異乎尋常”，已經遠遠超越了“十三五”規劃：“數據顯示，風電、光伏建設已全面超出預期，尤其光伏的發展速度更快。”

事實上，早在2017年10月31日國家能源局召開的新聞發布會上便已然發出通報：到三季度末光伏發電裝機已達到1.2億千瓦，其中光伏電站9480萬千瓦，分布式光伏2562萬千瓦，而這也標志著“十三五”規劃中“1.05億千瓦”的下限目標已經提前三年多完成。

杜忠明就此坦承，對光伏發展的預測確實是比較保守了：“下一步重視光伏電站的消納問題，光伏電站建設節奏也要有一定控制。”

“規模大了不可怕，關鍵是要怎么去解決系統消納的問題。”他說：“關于系統消納問題，此前也已在電力規劃里做了闡述，主要是增加系統靈活性。”

所謂的增加系統靈活性，最主要的就是增加煤電靈活性——與普通人的認知有所不同，在支撐新能源發展的過程中，煤電做出了無可替代的貢獻。

就此他解釋稱，實際上只要是系統靈活性增加、消納能力增強，在客觀上就可以實現多種電源類型的協調發展。

“我認為這種發展的思路和路徑是正確的。”他說：“問題在于，這個過程其實也是一個利益調整機制的建立過程，以及企業利益、地方利益等幾種利益互相博弈的過程。 ”

他認為，鑒于目前很多煤電企業沒有靈活性改造的積極性、或者說因政策尚未完全到位而沒有充分調動其積極性，因此要解決問題的另一個關鍵點，還是在于加快市場機制的建立。

“這種輔助市場此前在東北已經有了很好的起步，但是華北、西北等地的建設步伐還須加快速度，盡快在新能源消納問題的配合方面做到能夠心有靈犀。”

就此他補充指出，前幾年新能源發展的規模還很小，系統消納那時也還不是問題。但這幾年的發展非常快，不管是風電、還是太陽能發電都出現了持續的限電。

“新能源也一樣，在其規模小的時候沒有表現出太大問題，但發展到現階段這些問題已經到了必須要面對、必須要正視和必須要解決的時候了。規模太大之后，整個系統無論是從技術的層面、物理的基礎層面，還是政策和管理的體制、機制層面，都已經完全不適用此前的既有模式。”

杜忠明著重強調，《能源發展“十三五”規劃》很重要的一個職能，就是要著手解決所有這些問題。

事實上，作為一種新的能源供應的方式，新能源也是國家能源供給側改革的一個重要內容，因此也需要根據新能源自身的物理特性、運行特性，以及自身建設運行的規律去找到適合其發展的一些路徑。

“操作層面現在很多是在從技術手段上入手。”他說：“從物理條件上，提出了棄水電、棄風電、棄光電的三棄問題很多的任務措施，但是要最終落實，還是得靠體制和機制的創新來實現。”

杜忠明表示，目前也正在研究以技術和機制的創新來推動新能源利用的方式，具體轉變有兩個思路。

“首先，集中式的開發還是有一部分是必要的、需要堅持的，畢竟資源好的省份多在三北地區，因此必須要增加集中式新能源，以提升整體的發電利用效率。”

他就此提出，可以通過集中式的投資建設、運營管理來大幅改善與提高風電的這種出力特性：“如此一來，對于風電在電力系統中的整體利用效果也會有很大的提升。”

“其次，就是分散式的利用與就近的利用。通過技術和政策、機制的創新，來單獨地、或者說專門地對新能源進行就地化的消納。由此，建設一種專用的、新型的新能源消納網絡也與之更相匹配、更符合實際。”

“這種模式跟既往的大電網完全不一樣，但這將是未來一個非常重要的方向。”就此他特別指出，集中式與分散式消納模式無分高下、而只是應對不同問題的具體方案。

“大電網主要解決的是水電等傳統大電源的送出消納問題——這是毋庸置疑的；但是新能源有其自身的特點，更適合分布式、分散式的開發與就地消納，所以‘十三五’規劃便已提出這兩個方向應并舉發展。”

杜忠明說：“分散式、分布式新能源開發的核心，就是要在技術上面有突破、有創新，必須要有一定地技術上的支撐——這種網絡怎么建設、怎么規劃？電力規劃設計總院已經在開展這方面的探索、并已經取得了階段性的成果，目前國家正在開展一些相應的試點示范，近兩年內即應見到成效。”

“這些技術+機制創新的新型解決方案在實現突破并被證明可行、有效后，便將在全國范圍內推開，未來新能源發展也就會有更多、更寬廣的路可走。”杜忠明強調：“總而言之，新能源在迫切地渴望著技術與機制的創新。”

發展：任重而道遠

作為全球最大的電力大國，中國所遇到的問題也是獨一無二的：由于發展的速度甚至超出了最樂觀的預期，中國電力當下所面臨的最大困擾，竟然是絕大多數國家想都不敢想的“電力過剩”！

杜忠明就此表示，存在的問題雖然較為突出，但解決的思路也非常明晰。

“目前中國正處于能源發展的轉型期，而新能源和煤電在本質上是屬于能源轉型的替代體關系，但是不能將二者完全對立起來、產生這種零和博弈，而是需要一個平穩的過渡期。”

“不能說新能源要發展，煤電就全部都得立刻關掉，這不符合中國國情。要逐步的轉型、逐步的替代，這才是符合國情。”

此外他認為，無論是水電、風電還是太陽能等可再生能源，與煤電應該是更好的互相去協調、配合。同時他也強調，這個問題也不能完全依靠市場化來調節，還需要政府體制與機制的協調。

“很多問題無論表象如何，但在根本上的深層次矛盾還是個利益調整的問題。比如有些省水電富余比較嚴重——具體成因姑且不論，但由于當前電力市場化仍還處于剛剛起步階段，僅僅依靠市場手段尚且不能完全解決問題。現在要解決這個矛盾，在很大程度上還是要靠政府的強力協調。”

國家發改委數據顯示，2017年中國市場化交易電量1.63萬億千瓦時，雖然為實體經濟降低用電成本約603億元，但卻僅占全社會用電量的約26%。

他就此進一步指出，對于電力的消納、分配而言，發電企業、電網企業和地方政府都有自己的利益，這很正常；而目前國家電網和南方電網又處在兩個不同的區域內經營，客觀上造成了包括水電在內的電力資源不能在區域內自由地進行市場化的配置。

“這種情況下，建議由政府來主導跨省區電力的消納、而不是完全丟給市場，但也不能完全由相關的地方政府間來自主協調——事實證明也難以解決問題。”

杜忠明就此反復強調，作為國家戰略資源，水電的消納必須由國家層面進行協調分配、實現全國一盤棋，而且要以更為強勢的姿態——這是水電充分消納的唯一解決方案。

“我認為這是可以做到的，但是現在還沒有能夠完全做到位——比如有幾條水電的外送通道就可以做的更好，而前提是要在國家層面加大協調的力度。”

就此他特別指出，有些事情不是規劃的問題、而是現實的利益博弈所造成的： “水電消納通道本應是與水電站同步規劃建設，但現在很多項目不僅不能按時建成，而且可能還要滯后。”

“比如，雅礱江中下游的水電和金沙江上游的水電外送方向都遲遲無法落實；而四川第四回的外送通道已經列入規劃很久，但因送、受電的省份沒有達成一致意見，迄今仍然無法落實，通道建設嚴重滯后。”

他就此特別強調，就大水電而言，目前最大的問題其實不在于通道規劃、而是機制缺位。

他指出，解決水電消納的當務之急，應該是在利用現有電網通道和市場的機制、靈活的處理解決一部分的同時，以最快的速度和最大的力度來明確若干條由國家層面所主導的水電大通道。

“以前三峽的分電都是由國家協調的，當然也會涉及到各地方的利益，但國家根據實際情況，通過調查研究、組織電力規劃設計總院等單位科學論證并通過專家咨詢拿出了協調方案，那么地方就必須要依據科學論證結果有所妥協。”

他說：“未來發展的重中之重，是國家要進一步加強對地方政府協調工作的力度，打破地方政府各自為政、以鄰為壑的不切實際想法；地方政府也要有大局觀念、全國觀念，不能只盯著自己一畝三分地的收益算小賬。”

對于電力企業未來的發展杜忠明建議，首要任務是進一步的降低成本，其次是要加大技術創新的力度與速度。

“按照今后的發展思路，新能源的發展是重中之重。目前風電馬上就開始要逐步取消財政補貼、要平價上網，而這也是中國電力未來的發展趨勢，對企業的壓力還是比較大的，必須要盡快地降低成本。”

“企業今后的發展，主要是靠體制創新和技術創新推動。即便是傳統的電網企業，目前也已經在開展一些諸如綜合能源、智能電網等方面的創新性研究。”

對于行業的發展杜忠明認為，鑒于中國經濟進入新常態后能源和電力市場的新變化，在充分保障國內經濟發展的同時，中國電力行業應該更為積極地走出國門，拓展海外市場。

他透露，雖然兩年來的發展顯示，中國電力產業的發展基本是在《能源規劃》的框架中，但近期仍將準備對相關規劃做一些修編、調整及中期的評估：“任務已經正式下達，目前處于評估論證階段。”

杜忠明說：“在電力領域，政府需要做的事情還有很多，而且可以做的更好。”