讓生態美成為蘇北發展的鮮明底色

蘇北地區擁湖濱水臨海，生態基礎條件較好。在2017年5月召開的蘇北發展座談會上，江蘇省委主要領導強調，蘇北要走生態優先、綠色發展的新路。如何落實好省委對蘇北發展的新要求？蘇北推進綠色發展還面臨哪些問題？希望省委、省政府在哪些方面給予進一步引導和支持？針對這些問題，江蘇省委黨校第24期處級干部培訓班第4調研小組對蘇北部分地區開展了調研。調研組認為：近年來，蘇北高度重視生態治理，自然生態環境逐步恢復，城鄉人居環境不斷優化，生態創建成績顯著，為蘇北走生態優先綠色發展新路奠定了良好基礎。與此同時，整個蘇北地區生態文明建設普遍處于起步階段，經濟基礎薄弱仍是最大的現實問題。只有堅持走生態優先綠色發展之路，進一步加大可持續發展示范區建設力度，讓生態美成為蘇北發展的鮮明底色，蘇北才能如期實現高水平全面建成小康社會的奮斗目標。

一、蘇北綠色發展面臨的主要問題

面對復雜多變的宏觀經濟環境，蘇北地區認真貫徹落實中央和省委、省政府決策部署，改革創新、負重奮進，狠抓產業轉型升級，大力推進節能減排，強化生態修復改造，嚴格環境執法監管，經濟社會發展取得了顯著成效。綜合實力持續提升，人民生活進一步改善。產業結構逐步優化，發展動能加快轉換。裝備制造、汽車、輕紡、食品等傳統產業發展壯大，新能源、新材料、新醫藥、電子商務等新經濟新產業新業態快速成長，旅游、健康、養老等產業加快發展。城鄉建設加快推進，生態環境持續改善。2016年蘇北地區實現GDP1.81萬億元，是2011年的1.69倍。城鄉居民人均可支配收入分別為2.85萬元和1.51萬元，分別是2011年的1.55倍和1.64倍。但面對“環境美”的新內涵，相對于人民群眾對環境質量越來越高的要求，蘇北生態文明建設工作還存在一些瓶頸制約和短板。

區域創新驅動能力不足，經濟發展方式仍然比較粗放。2016年，蘇北地區研發經費投入占GDP比重僅為1.84%，比全省平均水平低0.77個百分點。截至2016年底，蘇北高新技術企業共1385家，僅占全省的11.7%;高新技術產業實現產值1.3萬億元，僅占全省的19.7%;造紙、化工、印染、釀造、食品、冶煉等傳統行業企業產值約占區域工業總產值的1/3。工業增加值廢水排放量、固定廢棄物排放量、二氧化硫和氮氧化物排放量分別高于全省平均水平的12%、32%、50%、40%;蘇北五市第三產業產值總和不到蘇州一市的3/4。

地方財政實力不足，生態基礎設施相對落后。生態基礎設施建設需要大量投入，蘇北市縣財政普遍較弱，不少地區仍屬于“吃飯財政”，在教育、衛生、養老、文化等方面投入日益增加的情況下，地方財政在支持生態基礎設施建設上力不從心。特別是農村部分地區的污水處理系統建設不完善，污水收集處理量不高，垃圾處理基礎設施薄弱，難以有效滿足群眾需求。

資源環境約束加劇，節能減排任重道遠。蘇北地處流域尾閭，突發性水污染事件易發、多發，飲用水源地安全仍面臨諸多挑戰。農業生產者大多仍習慣于依賴高投入、高消耗、高產出的生產方式，忽視對生態環境的保護，導致農業面源污染治理任重道遠。蘇北地區水質劣V類比例為7.2%，比蘇南高4.7個百分點，蘇北五市水功能區達標率為63.8%，距離2020年達到82%左右的國家控制目標仍有較大差距。耕地、園地、林地、草地、水域等五大類生態用地不斷被擠占，一些地方天然水系遭到破壞，濕地面積減少，湖泊存在沼澤化現象，生態系統功能下降。

經濟發展壓力加大，發展理念尚未根本轉變。蘇北地區正處于工業化和城鎮化的加速期，對各類生產要素的需求呈加速增長態勢，實現節能減排與做大做強產業之間相互制約。在經濟下行壓力較大的情況下，招商引資難度加大，招引高端化、智能化、綠色化產業項目更是難上加難，生態產業短時間內難以成為支撐縣域經濟發展的“主力軍”。部分基層干部發展理念不能與時俱進，仍然存在片面追求經濟增長而忽視環境保護的現象;部分企業經營者過于追求企業利潤，環保意識和社會責任感缺失，違法偷排時有發生;基層群眾的環保意識雖然不斷提升，但尚未普遍形成自覺遵守環保法律法規的習慣，主動參與環保的積極性不夠。

二、推進蘇北生態優先綠色發展的對策建議

蘇北走生態優先、綠色發展的新路子，既是省委、省政府對蘇北發展的新定位，也是新常態下實現蘇北可持續發展的必然選擇。針對此次調研的情況，結合全省特別是蘇北地區的發展現狀，調研組提出以下幾點建議：

突出理念創新，堅定不移地走生態優先綠色發展之路。理念是發展的先導。作為欠發達地區，蘇北只有切實轉變經濟發展方式，摒棄過去“先污染后治理”的老路，堅持走生態優先綠色發展的新路，才能實現由“環境換取增長”向“環境優化增長”的轉變，由經濟增長與環境保護的“兩難”向經濟增長與生態建設協調發展的“雙贏”轉變，才能實現產業競爭力和民生福祉的共同提升。

突出精準扶持，進一步加強對蘇北生態優先綠色發展的政策支持。蘇北地區經濟基礎較為薄弱，不僅落后于蘇南地區的整體發展和人均收入水平，而且落后于全省平均水平，一些指標與全面小康的目標要求差距仍然較大。生態建設是一項周期長、投資大、見效慢的系統工程，勢必會對產業發展尤其是工業發展造成影響，在短時間內因為消化過剩產能而造成就業機會減少，給群眾增收也會帶來一定的難度。如何實現生產發展、生活富裕、生態良好的互動并進，是亟需深入研究的課題。建議省委、省政府出臺支持蘇北地區生態環境補償配套政策，提高補償標準，進一步加大對生態功能區建設的支持力度，完善財政轉移支付補償，對居民因生態保護而造成經濟利益受損的給予合理補償。

突出產業特色，進一步明晰蘇北生態優先綠色發展的重點抓手。省委主要領導在蘇北發展大會上指出，要以蘇北五市為整體建設可持續發展示范區，引起了蘇北地區的強烈反響，廣大干部群眾對未來發展充滿了信心。但是，如何規劃建設示范區，各地在對接融入示范區建設中如何找準自身定位，基層仍存在很多疑惑。建議省委、省政府制定出臺建設蘇北可持續發展示范區的實施意見，并結合蘇北各市實際，制定針對性政策和具體方案，加大項目、資金、試點政策等支持力度，重點支持綠色富民產業、“生態+特色”發展等。

突出考核導向，進一步用好科學考核的“指揮棒”。課題組在調研交流時發現，加快發展仍是基層最重要的工作，基層同志需要將大量精力用于完成上級部署的經濟考核指標上。如果沒有從上到下科學合理的政績考核導向，勢必會影響基層在生態文明建設工作方面的積極性。建議省委、省政府加強考核引導，盡快制定以“生態優先、綠色發展”為導向的評價體系、考核機制和激勵辦法，完善綠色發展評估制度，并逐步開展領導干部自然資源資產離任審計，建立健全環境污染責任終身追究制度。通過科學考核，規范和引導蘇北各地真正實現生態優先綠色發展的目標。

控源頭、轉方式，不斷提高發展的“含綠量”。蘇北地區應始終將生態作為發展的根本依托和最大優勢，做足做好“生態+特色”文章。一是嚴把生態準入門檻。堅持有保有壓、有促有控，要求招商引資嚴格實行“八個一律不招”，即國家明令限制類、禁止類、產能過剩類、不符合用地投資標準類、省指定淘汰限制類、影響人身健康和環境質量類、不符合各級城鄉規劃類、危害國家安全及損害公共利益類等項目一律不招。創新實施環保、安監、發改、規劃、國土、住建與項目屬地、企業承諾等“6+2”項目會審制度，把環保作為項目落地重要前置關口，堅決杜絕高污染、高能耗等不符合環保要求的項目落地，避免出現新的過剩產能和低水平重復建設。二是狠抓節能減排。蘇北地區應積極推廣合同能源管理等節能新模式，抓好工業、建筑、交通運輸、公共機構等重點領域節能工作，重點推進高耗能、高排放企業的節能改造，推進皮革皮具、鋼鐵等重點減排項目，擴大減排空間，提高減排效益。嚴格控制煤炭消費總量，煤炭占能源消費總量比重持續下降。實行最嚴格的水資源管理制度，強化用水管理和總量控制，加強中水循環利用，建設節水型社會。全面取締小化工、小塑料、小印染、小造紙、小電鍍等“十小”行業，開展化工企業關停、轉移、升級、重組“四個一批”專項整治。三是積極培育生態產業。以電子商務聞名全國的蘇北睢寧縣沙集鎮，曾經是廢塑污染重點鎮。針對廢塑污染問題睢寧縣大力開展集中整治行動，鼓勵群眾從事電子商務，并在全縣復制推廣“沙集模式”，當地電子商務蓬勃發展的好勢頭得到了中央和省委領導的高度評價。

出重拳、抓治理，全力向各類污染問題開戰。蘇北各地區應借著江蘇省環境治理“263”專項行動這股東風，并以此為抓手，嚴格落實“管發展的必須管環保，管生產的必須管治污”的環保責任，全面推進環境污染治理。一是加強水、大氣污染治理。開展從水源地到水龍頭全過程監管，推進區域供水和農村飲用水安全工程同步實施，讓群眾吃上放心水。重點治理城鄉黑臭水體，推進污水處理廠升級改造，加大污水收集處理力度，目前整治效果較為明顯，預計兩年內將全面消除黑臭水體。堅決杜絕秸稈焚燒亂拋現象，大力開展餐飲行業油煙污染專項治理，加強板材、家具等重點行業揮發性有機物污染防治。全面推行建設工程“綠色施工”，實施安全生產標準化文明施工，切實整治工地揚塵污染。二是加強農業面源污染治理。在整個蘇北地區，農業面源污染最突出表現就是農村養殖污染，各地區應在全區范圍內科學劃定禁養區、限養區，限期拆除區內所有畜禽養殖企業。按照“統一規劃、合理布局、規模適度、相對集中”的原則，嚴控小型畜禽養殖戶盲目擴張。加強規范化、標準化、規模化建設，引進正邦農業、溫氏集團等國家級農業龍頭企業，發展大規模標準化養殖場（企業）。加強畜禽糞污綜合利用，新、改、擴建規模化畜禽養殖場（小區）全部實施雨污分流、糞便污水資源化利用，規模化養殖場（小區）治理率達到90%。三是加強城鄉環境整治。深入開展背街小巷、占道經營等專項整治行動，推進城區主干道路面、立面、地下、綠化、亮化等“五位一體”綜合整治，積極創建省級文明道路和市級幸福家園。持續加大棚戶區、老舊小區改造力度。大力推進村莊凈化、綠化、美化和道路硬化，重點解決生活垃圾、生活污水、亂堆亂放等問題。創新開展垃圾收運和再生資源回收體系“兩網協同”，健全“縣鎮村組”四級聯動機制，完善城鄉垃圾清理、收運、處置“一條龍”體系，提高垃圾轉運能力。深入推進村莊環境整治，打造田園美、景觀美、生態美和生活美的“四美村莊”。

嚴執法、聚合力，形成推動生態文明建設的良好氛圍。一方面，加大環保執法力度，牢固樹立依法行政意識，以完善的保障措施、強大的執法力量、嚴厲的執法舉措，推動環境執法監管橫向到邊、縱向到底、全面覆蓋。加強基層執法隊伍建設，對環境監測站、環保執法平臺等設施進行提檔升級，不斷提升基層環保執法能力和成效。加強部門協作，完善發改、環保、城鄉建設、農委、國土資源、水利、城管等多部門聯動執法機制。嚴格執行《中華人民共和國環境保護法》，依法嚴懲各類環境違法犯罪行為，通過綜合追究刑事、民事、行政等責任，提高企業環境違法成本，切實營造良好環保執法環境，維護環保執法權威。另一方面，著眼于增強推進綠色發展的合力，重視發揮新聞媒體作用，利用各類新媒體，創新生態文明宣傳教育形式，加大生態發展宣傳教育力度。加強企業環境信用評價，建立健全信用分類、分級監管和失信聯合懲戒機制，提高從業人員守法經營的環保責任理念。拓展公眾參與渠道，建立健全社區、企業、公民、政府良性互動的環保協作機制，培育壯大環保社會組織，引導公眾有序參與環境事務，探索以社會共治促進環境良治的新模式，構建新型環境公共關系。積極開展生態文明創建活動，推動綠色企業、綠色社區、綠色學校、綠色家庭等“細胞工程”建設，強化生態文明共建共享，進一步提高全社會生態文明意識。

（執筆人：徐金源，江蘇省人民政府研究室秘書處處長）

責任編輯：劉志剛