上海市科創中心人才政策評估及優化建議

孔纓

當今社會經濟發展和區域的競爭是人才的競爭。上海十分重視人才在建設具有全球影響力的科技創新中心過程中的重要作用。近年來，從本市實際出發，圍繞人才引進、使用、流動、激勵等方面推出了一系列人才政策。對于人才政策而言，關鍵在于其內容是否合理，是否具有實際可操作性，能否切實落地生效。本文基于近三年來上海市科創中心人才政策，對其存在的不足進行分析，并進一步提出完善人才政策的建議。

一、上海市科創中心建設及人才政策

2014年5月，中共中央總書記習近平在上海考察調研時，要求上海始終立足國內、放眼全球，著力實施創新驅動發展戰略，要加快建成具有全球影響力的科技創新中心。他指出：“當今世界，科技創新已經成為提高綜合國力的關鍵支撐，成為社會生產方式和生活方式變革進步的強大引領，誰牽住了科技創新這個牛鼻子，誰走好了科技創新這步先手棋，誰就能占領先機、贏得優勢。”時任上海市委書記韓正赴上海市經信委調研時指出，上海加快向具有全球影響力的科技創新中心進軍，主戰場在經濟社會發展領域，主體是企業，政府的作用要充分體現在緊緊圍繞主戰場、更好服務企業主體上。上海提出將聚焦重大創新工程和創新項目，上海的創新需符合當今世界科技進步方向和產業變革趨勢、服務國家重大發展戰略、上海有基礎有條件可形成合力突破的重點領域。

根據中央和市委這一系列要求，在“大眾創業、萬眾創新”的背景下，2015年，上海市委把“大力實施創新驅動發展戰略，加快建設具有全球影響力的科技創新中心”作為

“一號課題”，制訂了《上海加快實施創新驅動發展戰略、系統推進全面創新改革試驗工作方案》，后由國務院印發。方案主要包括建立健全人才發展、創新投入、科技成果轉移轉化、收益分配、政府管理、開放合作等6方面制度，爭取先行先試海外技術移民、天使投資特殊稅制安排、投貸聯動金融服務模式創新、發展新型產業技術研發組織等一批突破性政策。上海市經信委也提出了集成電路、網絡信息安全、大飛機、新一代核電、衛星導航、重型燃氣輪機、智能制造、海洋工程、新能源汽車、高端醫療裝備、新材料、互聯網產業、云計算和大數據、智能傳感器、智能顯示、創意設計等一批創新工程。在企業技術創新上，上海推動各類創新資源向企業集聚，使企業真正成為技術創新決策的主體、研發投入的主體、研發活動的主體、成果轉化和產業化的主體、獲取創新效益和承擔創新風險的主體。預計到2020年，企業研發投入占銷售收入的比重翻一番，占全市研發投入的比重達到70%。在智慧城市建設上，到2020年上海信息基礎設施的綜合服務能級要達到歐美主流城市的水平。

在推進完善方案過程中，有兩個方面的問題受到社會各方的廣泛關注：一方面是如何牢牢把握科技進步大方向、產業革命大趨勢、人才集聚的大舉措；另一方面是如何聚焦創新體制、創新人才、創新環境和創新工程的瓶頸問題，爭取重大突破。

人才是上海科創中心建設的所有問題的核心。自2015年以來，為了加快建設具有全球影響力的上海科技創新中心，上海頒布并實施了一系列積極開放的海內外人才引進政策，基本建成創新創業人才政策體系。如果把原來分散在各部門、各行業、各區域的人才政策稱為1.0版，2015年的上海人才新政“20條”就是2.0版，2016年人才“30條”可稱之為3.0版，系統性地提出了建立科學規范、包容開放、運行高效的人才發展治理體系的目標。

從政策主體來看，上至國務院、上海市委、市政府，下到相關委辦局，形成了多元主體參與，齊抓共管科創中心人才工作的局面。

從政策工具來看，既有人才培養、人才信息支持、人才基礎設施建設、人才資金投入和公共服務等供給型政策工具，又有財務金融、稅收優惠、法規管制、策略性措施等環境型政策工具，還有政府采購、服務外包、貿易管制、海外人才機構等需求型政策工具，工具多樣、組合靈活，形成推進科創中心人才工作“組

合拳”。

從政策目標來看，各政策主體、各類政策工具目標一致，即：在國際與國內新形勢下，上海要致力于集聚世界創新人才、科技要素和高新科技企業，在實施創新驅動發展戰略方面走在全國前頭，走到世界前列，依照國家發展戰略，牢牢把握世界科技進步大方向，集聚人才大舉措，努力推進科技創新，加快建設具有全球影響力的科技創新中心。

這一系列密集出臺的人才政策核心是圍繞“向用人主體放權、為人才松綁”的要求，為人才“增動力、添活力”，使上海成為國際一流創新創業人才的匯聚之地、培養之地、事業發展之地、價值實現之地。

這一系列人才政策的出臺和實施，說明只有堅持先行先試和制度創新，著力整合政府、高校、科研院所、企業等各方面資源，著力解決科技原創能力不強、創新活動和成果轉化不足、科技創新活動協同不夠、高端人才缺乏等突出問題，才能提升中國在全球創新網絡中的地位和作用。

二、上海科創中心人才政策存在的不足

雖然，新政出臺實實在在地激發起了各路人才匯聚上海、投入科創中心建設的激情，更是有針對性地破除了人才引進、評價、激勵、流動以及科技成果轉化等關鍵政策的“最后一公里”落地問題。但是，在政策實施的實際效果方面還是存在著一些需要進一步研究、亟待解決的問題。

1.科創人才仍缺乏成才之助

一是，人才培養尚未形成有效體系，成長期人才缺乏有效支持。

在人才培養對象上，目前的人才政策更多地關注體制內高校、科研院所及國企的項目，而對培養體制外民營企業、小微企業創新創業者的項目比較少；關注教科文衛領域研究人員的項目多，培養戰略企業家、職業經理人、風險投資人的項目少；關注科技創新研發人才的項目多，培養企業科技創新人才、支撐創新的科技服務人才的項目少。

在人才培養項目上，科技創新創業人才培養與產業需求、人才需求脫節，科技成果轉化率低。對科創人才的激勵缺乏動態規劃，對可能成為人才的科技人員沒有預判和提前評估。與深圳人才成長從大學畢業生、博士后、創新創業都有不同的成長路徑、不同的資助路線相比，上海科技創新人才培養政策方面缺少必要的精準路線設計，特別是在冒尖人才的開發培養上，缺乏分層分類機制，培養的針對性、有效性很難體現。目前的人才政策主要針對已經有一定積累和發展平臺的人才，比如各類國家和省市級的高層次人才、領軍人才等，對于青年人才特別是正處于事業上升期的人才關注不夠。一些科創人才在謀求事業發展時，往往會遇到諸如企業初創期融資難、稅率較高等政策扶持力度不夠等問題。

二是，科創人才激勵不夠大膽，人才政策宣傳、落實力度不夠。

經濟激勵方面，52.09%的科技人員反映，科研人員的績效工資支出比例不足；在鼓勵技術、知識產權入股、經營者持股和期權制度方面的實踐探索步子還不夠大、不夠果敢。

社會激勵方面，目前區級層面對人才的激勵項目比較少，且手段單一，達不到應有的社會的尊重和榮譽等。

政策宣傳方面，人才政策的制定出臺和宣傳推廣還存在“兩張皮”現象。高校、企業尤其是民營企業還沒形成“找人才政策、學人才政策、用人才政策”的習慣。科創人才對政策不熟悉、不了解，在首次創業時對市場環境、法律法規以及相關政府部門不熟悉。比如某高校引進一名諾獎獲得者，在其尚未納入海外高層次人才計劃前，每月有一周的時間到上海開展工作，需要一年多次往返簽證，因不了解A類人才可享受一年往返簽證政策，學校無從下手。

政策落地方面，由于人才政策的突破性尚未在某些部門實際政策操作流程中落實，人才政策的使用頻率和整體效能不高。如科研機構、高等學校反映比較強烈的轉化職務科技成果以股份或出資比例等股權形式給予科技人員的個人獎勵，獲獎人在取得股份、出資比例時，暫不繳納個人所得稅。該政策涉及國有股權變更，較為敏感。2015年《中華人民共和國促進科技成果轉化法（修訂版）》通過后，有的單位就形成了科技成果轉移轉化的辦法，但是在股份工商注冊時就遇到了障礙，個別操作成功的也是特事特辦，沒有形成制度安排。同時，目前市、區兩級的科技和人才服務窗口均是分設的，這也說明，對人才服務的內容、方式與人才的個性化需求還未能做到“無縫銜接”，服務的廣度、深度都存在改進的空間，精準化收集、了解人才需求的手段和渠道也需要進一步深化落實。

2.科創人才仍凸顯結構之憂

第一，缺少吸引海外人才的有效方式方法。上海市人才新政30條明確要實施更積極、更開放、更有效的海外人才引進政策。實踐中發現，精準引才服務機制不暢，引進海外人才工作機制有待健全，海外人才的服務機制未能有效地聯動起來，包括外籍人士的居住、入境、居留手續、科研啟動資金申請等，都會遇到制度障礙，這些不同程度影響了海外人才特別是頂尖海外專家的引進。比如，某高校引進建設諾貝爾科學家聯合研究中心的過程中，遇到了海外專家出入境、辦理國內銀行卡、在國內申請相關科研課題項目、博士生（博士后）導師資格、突破績效工資總額設置等問題，導致其核心團隊成員無法享受相關待遇。滬上高校在調研中也普遍提到了外籍人才引進的退休福利問題和子女教育費等問題，缺乏政策實操的指導。

第二，人才結構方面矛盾突出，科技創新服務業人才開發滯后。科創中心建設，有一個重點方面就是發展科技服務業，但是目前上海科技服務業專職從業人員數量并不多，尚未形成集聚效應。技術轉移、創業孵化、知識產權、科技金融、科技研發等科技服務人才開發手段少，從而導致高素質的科技服務人才供給渠道不暢，滿足不了市場需求。有專利、有科技成果，但是無法在本地實現轉化。比如中科院所屬某研究所有很多農業方面的科研成果，他們感覺上海由于城市定位等因素，不重視農業，其單位又在中心城區，不可能有轉化的空間和發展環境。類似的情況在全市較普遍。

3.科創人才仍存在后顧之憂

第一，科創人才階段性住房難題突出。上海住房成本高，成為人才面臨的共性問題。這也是上海與外省市相比，引才、留才的短板。目前，各個區自籌的人才公寓一般以公租房為主，受到市籌、區籌公共租賃住房相關準入標準的限制。市科創22條雖也鼓勵人才集聚的大型企事業單位和產業園區利用自用存量用地建設單位租賃房或人才公寓，但受限于空間規劃布局、歷史遺留問題等，實際推進難度非常大。除了公租房，人才公寓市場化代理經租的力度也不夠。需要進一步向重大科技項目周邊遷移，以滿足項目人才的需求。比如有些外國專家在本市開展創新創業活動，往往時間周期不長，一年中3個月到半年不等，但通過市場化方式難以找到合適的住房。在市級層面尚未形成統一的人才安居政策。在目前人才公寓供應短缺的前提下，雖然各個區這兩年先后出臺各自的人才公寓管理辦法、人才租房補貼政策等，且保證一定的專項資金投入，但相比今年以來各地人才安居政策，還存在非常大的差距。

第二，教育優質資源短缺，無法優先滿足科創人才的子女。大量的科研院所、高校及其科創人才都提到了科創人才子女優先擇校的問題。問卷調查顯示，62.79%的人才覺得應該鼓勵人才單位所屬地區為科創人才子女就讀優質中小學創造更好的條件。然而，上海教育資源緊缺的狀況在相當長時期內將成常態，上海基礎教育階段入學政策的限制以及科技資源與教育資源區域情況不匹配等問題，嚴重制約了科創人才子女的擇校入學。一方面，目前入學政策優先滿足本地戶籍、人戶一致，沒有本地戶籍的科技人員子女無法優先擇校。比如某高校附屬小學，屬地化之后教學質量高了，但是生源以屬地街道的居民為主，高校教授子女都排不上隊。又如，有些海外頂尖人才有多個子女，在國外都是享受名牌優質學府教育，回國后卻發現只能解決其中一個孩子的就讀問題，造成了極大的困擾。另一方面，在一些科研院所、三甲醫院密集的區域，科創人才集聚，但區域內只有2所幼兒園、2所小學，連戶籍人口也無法滿足，科創人員子女入學難上加難。

第三，科創人才醫療優先保障渠道過窄。上海優質醫療資源豐富，有著較為集聚的三甲醫院。前些年市人才辦指定了某醫院作為特定高層次人才的定點保障醫院。但是，一方面人才遍布全市，只有一個定點醫院交通不方便；另一方面一家定點醫院也無法滿足越來越多的人才需求。各區人才工作部門八仙過海，協調區內資源組成了服務高端人才的醫療服務專家團隊，但服務面仍相對較窄，無法成為科創人才普遍享受的服務項目，也不可能形成長效機制。而市有關部門探索針對人才的商業醫療保險等舉措也因種種原因，最終沒能出臺。因此，大量的人才并沒有因為上海三甲醫院眾多而享受到更多、更好的醫療服務與保障。在這方面，其它省市也在進行有益的探索，比如杭州，將人才分為ABCD四類。A類人才參照享受杭州市一級醫療保健待遇，B、C類人才參照享受杭州市二級醫療保健待遇，D類人才參照享受杭州市三級醫療保健待遇，各級對應不同的醫療保健項目，可由定點醫療機構優先安排，其所需經費及管理由所在單位負責，形成了非常完善的制度保障。

三、上海科創中心人才政策的優化建議

上海科創中心建設意義深遠，任務艱巨，要求必須有與之相匹配的人才政策，能夠不斷提升上海科創人才“擇”“引”“用”“留”的質量和效率。從目前實施的政策來看，還是需要進一步放開手腳，以能有效落地實施的政策集成優勢進一步構建上海科創人才高地。

1.進一步簡政放權，增強科創人才培養梯度和廣度

尊重人才工作的規律性。一方面在制度層面進一步對地區、行業系統人才培養、評比給予松綁，形成梯隊化的人才培養、激勵機制，對可能成為人才的科技人員進行預判和提前評估，形成動態規劃；另一方面從大學畢業生、博士后到創新創業，按人才的成長路徑制定培養的精準路線，尤其為更多的一線、正處于上升期、能夠冒尖的青年人才提供發展臺階，有效擴大人才蓄水池。擴大人才政策的分類覆蓋。將更多關注度、更多政策向體制外民營企業、小微企業以及創新創業者傾斜，加大對戰略企業家、職業經理人、風險投資人的培養扶持項目的投入，加快培養企業科技創新人才以及支撐創新的科技服務人才，形成分層分類的人才工作機制。

2.進一步加強整合，增強科創人才服務的綜合度和精準度

設計針對國際人才引進的“服務包”，為高校、科研院所和科技企業的人事部門提供國際人才引進便利。同時，加大地區與高校、院所、企業的引才機制對接，借助高校、院所、企業等渠道，借助“全球高層次科技專家信息平臺”等科技數據資源、領英等國際人才服務機構，加大出入境便利化政策與人才落戶等政策的組合拳力度，加強海外人才引進的針對性和精準度。加強人才服務項目與科創服務項目的融合，進一步將人才服務納入“一窗式”綜合受理服務，加大對專業的科技服務人才和機構的指導，提升科技服務業自身能級，增強科技成果轉化的時效性，真正讓“紙”變成“錢”。

3.進一步創新突破，解決科創人才后顧之憂

在安居方面，全市要形成整體人才居住保障相關政策體系。一方面，要將人才作為上海住房保障重點人群，加大公共租賃房、社會租賃房和市場化代理經租房源在人才安居方面的投入；另一方面要允許通過調整容積率、增加配套保障用房比例等政策手段，鼓勵、支持用人單位自建人才公寓、職工宿舍等，承擔起部分人才安居責任；同時，通過人才租房補貼券等方式，鼓勵更多社會房源為人才安居提供選擇。

在子女入學方面，要允許并鼓勵科研院所或重點科創企業與當地教育機構合作、參與辦學，發揮科研機構和科創企業在科普及專業領域的優勢支撐基礎教育提升科學素養教育能力，培育一批科創特色校、特色班，并對科創人才子女入學名額給予適當傾斜。

在醫療方面，要突破現有財政瓶頸，允許使用公共財政資金給獲得一定稱號的科創人才及其核心團隊或家庭成員購買商業醫療保險，分層分類確定保障標準，并對于列入保險的人才進行清單化管理，每年動態調整，形成市場化的人才醫療保障體系。同時，嚴明相關紀律規定，在相關部門做好備案，對于違規購買商業醫療保險的，加強問責。

（作者單位：上海交通大學國際與公共事務學院）

（責任編輯 方 卿）