舊區改造中黨建工作的制度機制創新

上官酒瑞

一、創新舊區改造黨建工作的背景與意義

從20世紀50、60年代起，隨著人口增加和大量危棚簡屋搭建，虹口逐步成為上海危棚簡屋最集中、舊改任務最重的老城區之一。20世紀90年代以來，歷屆虹口區委、區政府都將舊區改造作為重要任務與主抓工作，而各街道黨工委更是將舊區改造作為重中之重的工作。經過多年努力，一大批群眾的居住條件得到了改善，區域形象、環境面貌得以提升，但與改善民生客觀需求相比，舊改形勢仍然嚴峻、壓力仍舊很大。如何更好推進舊改，更好改善民生，是虹口在推動發展、優化治理中需要不斷探索的問題。特別是讓基層黨建、社會治理與舊改工作結合起來、互動開來，形成兩者之間互促共進的局面，需要創新黨建工作的體制機制。這對黨的建設、經濟發展和社會治理都具有重要意義。

1.加強基層民生黨建的內在要求

辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在黨要管黨、從嚴治黨。事實也說明，但凡一個地方能夠把黨建抓好，其他事業發展就有保障、政績實現就有根本。在全面從嚴治黨背景下，基層黨政部門要加強黨的建設，抓好黨建這個最大政績，不能為黨建而黨建，必須將黨建與經濟發展和社會治理結合起來，必須堅持以人民為中心的發展思想，與人民對美好生活的向往結合起來，圍繞民生改善、民眾福祉有效展開。黨的建設，越是在基層，就越要與民生這個“最大政治”銜接起來。就虹口棚戶區群眾來說，舊改是最大民生、最大政治。基層黨建必須融入舊改工作，抓好這個最大民生，不斷總結經驗、把握規律，以改革創新的精神探索提升基層黨建的整體功能，助推民生黨建，提高人民群眾的獲得感和滿意度。這既符合黨的宗旨、使命，是基層黨建的內在要求，也是黨政部門的最大政績。

2.創新城市社會治理的重要任務

上海要探索一條符合超大城市特點和規律的社會治理新路，城市管理“像繡花一樣精細化”，當然要自治與共治協同，要各方面形成合力。這其中，基層治理最重要，基層黨建是根本，是引領。習近平指出：“上海取消了招商引資的職能，心無旁騖，也有了更多精力做好服務。基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落實到城鄉社區?！?015年起市委一號課題“1+6”文件的貫徹落實，基層黨建、基層工作的體制機制、治理方式已經發生了深刻變革，正在實現從“管理”到“治理”的重心位移。加強和創新基層社會治理的關鍵是：適應城市社區新形勢新變化，圍繞治理優化，創新制度機制，進而化解矛盾、推動發展。在舊區改造這個矛盾凸顯、情況復雜的前沿陣地，要不斷增強黨組織凝心聚力、引領服務、促進和諧的積極作用，發揮黨員先鋒模范作用，助推基層黨建與社會治理的合力共進，需要創新群眾工作和黨建模式，持續用力、不斷深化，抓好民生黨建。這是將基層黨建推向縱深的必然要求，也是提升社會治理能力、增強社會發展活力的重要任務。

3.推動高水平高品質發展的現實需要

就虹口來說，舊區改造是重大民生與發展任務。區第十次黨代會提出了實現高水平發展、實施高標準管理、打造高品質生活的目標。同時提出，要繼續堅持“舊改為民、舊改靠民”的工作理念，按照“?；尽⒅v公平、可持續”的原則，深化黨建引領、群眾參與的工作機制，強化資金、房源、政策支撐，堅持征收與交地并重，全力推進舊區改造，盡最大努力改善群眾居住條件。為此，有必要總結用民生黨建引領舊改的好經驗、好做法，進一步創新制度機制。這是虹口區委區政府破瓶頸、補短板，推動發展爬坡過坎，邁上新臺階，持續優化城區品質與形象，實現高水平發展的需要。

二、舊區改造中民生黨建的探索與成效

嘉興路街道舊改工作數量大、任務重。多年來，街道黨政部門以新的征收制度政策為綱，著力推進舊改，接力探索，在實踐中越來越清晰地認識到基層黨建與民生結合、與舊改融合的重要性，認識到抓好民生黨建的意義，也逐步形成了“以黨建引領舊改、推進舊改，以舊改檢驗黨建、提升黨建”的明晰工作思路。街道的舊改黨建被概括為“八個一”，即：建立一個臨時黨支部，形成一個支部創先爭優方案，召開一次開放型主題黨組織生活會，發放一份黨員倡議書，亮明一張黨員之家身份證，張貼一張黨員簽約先鋒榜，組建一支黨員志愿者隊伍，開展一輪組團式服務。正是街道黨工委牢牢抓好、抓實舊改黨建，用黨建引領舊改，將黨建融入舊改大局，將黨的組織建在征收基地上，將黨的群眾工作貫穿于舊改全過程，將黨員的模范帶頭作用發揮在前沿陣地，在舊改這個最難的民生領域，形成了基層黨建與舊改征收共贏的局面。

1.組織能力不斷增強

基礎不牢，地動山搖。黨的十九大報告對基層黨組織的功能定位是：確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎，是宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘。而黨支部擔負著直接教育黨員、管理黨員、監督黨員和組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾的職責，引導廣大黨員發揮先鋒模范作用。2012年以來，針對舊改地塊各類黨員從屬各支部、管理分散、工作有盲區、難以形成合力的情況，街道黨工委依托黨組織建設，為舊改征收把準方向、提供保障，以發揮黨組織的戰斗堡壘和黨員模范帶頭作用為主線，以“三會一課”為載體，團結凝聚黨員群眾共同推動舊改。五年共成立13個舊改地塊臨時（聯合）黨支部。在實際征收工作中，支部書記、支部委員和黨員骨干主動放棄休息時間，挨家挨戶上門走訪、排摸情況、了解需求，針對居民家庭實際分析研究、制定措施，通過精細化的服務和深入細致的思想工作拉近黨心民心。正是這樣，基層黨組織服務群眾、凝心聚力、化解難題的能力本領不斷得以體現。

2.黨員形象充分展現

在基層黨建中，每個黨員的形象共同構筑起黨的組織形象。各地塊臨時黨支部不斷深化“以黨建引領舊改、以支部凝聚黨員、以黨員帶動群眾”的工作要求，按照舊改工作進程，制定《創先爭優活動方案》。在地塊一、二輪征詢等重要環節啟動前夕，以“講民生、講大局、做先鋒”“一名黨員、三個帶頭”等為主題，召開開放型主題黨組織生活會；開展覆蓋全體征收黨員“亮標準、亮身份、亮承諾”與“做先鋒、評星級、展風采”等主題活動，在黨員家門前張貼“黨員之家”銘牌，切實發揮黨員積極作用，形成了“我家拆遷我負責、鄰里拆遷我有責、地塊拆遷我盡責”的環境氛圍；開展學黨章、重溫入黨誓詞儀式教育，及“兩學一做”學習教育等，在舊改一線增強黨員的身份意識、黨性觀念，引導黨員率先垂范、勇當舊改先鋒。通過這些活動，黨員紛紛響應，主動亮出身份、帶頭簽約搬遷交房，以自己的實際行動去影響、帶動、感化身邊的群眾，展示了一名黨員就是一面旗幟的形象，形成了推進舊改的強大合力和有效支撐。在黨組織的示范引領和黨員群眾的共同努力下，舊區改造簽約速度屢創新高。這是舊改民生黨建成果的最好檢驗。

3.群眾參與持續擴大

舊區改造是特殊的群眾工作。關注群眾利益訴求、尊重群眾主體地位，是凝聚群眾意愿、做好群眾工作的基本前提。在舊改黨建中，街道黨工委和臨時黨支部站穩群眾立場，本著“舊改為民、舊改靠民”的工作理念，以為民謀福祉為指導思想，從維護居民群眾切身利益出發，不斷拓寬渠道、創新載體、革新方式，在舊改的全過程、各環節，以政策溝通會、宣傳會、“圓桌會議”、居民監督評議小組、聽證會等形式，與群眾進行充分的政策信息溝通，為群眾充分表達利益訴求提供機會，保障居民知情權、選擇權、參與權、監督權，群眾參與的力度、深度、廣度不斷拓展。在征收中，區里和街道、居委會等部門還通過各種形式走訪群眾，腦勤、嘴勤、手勤、腿勤，做好群眾工作，圍繞重點戶數、難點戶數、熱點戶數有針對性地開展訪談溝通工作，并以心換心，聽取群眾意見建議，在政策法律范圍內，按程序為困難家庭排憂解難。細致扎實的群眾工作，官民、黨群間的互動溝通，讓舊改這項民生工程深入人心，加之地塊黨員的帶頭示范，舊改居民對黨員信任度不斷提高，對黨組織也更為信服，絕大多數居民主動配合、積極簽約。這既密切了黨群聯系，改善了黨群關系，也詮釋了以舊改促黨建的要旨。

4.黨建合力日益形成

舊改黨建關涉基層黨組織建設、黨群關系，并與民意表達、民生改善和政策落實、公正維護等聯系在一起。為此，舊改黨建有必要超越傳統黨建模式，形成“大黨建”格局，促成推動發展、優化治理的合力。這包括：區委、區政府對舊改工作提出的目標要求、政策方案、利益協調、矛盾化解等。街道黨工委進行工作部署、合力攻堅，選派優秀社區干部常年參與舊改征收和收尾交地工作，特別是在正式征收啟動后，全體機關事業干部配合經辦人員、社區干部深入舊改一線，劃片包干、包戶到人走訪群眾，發揚千方百計、千言萬語、千辛萬苦的“三千”精神，深入開展組團式聯系服務群眾工作。同時，在區舊改指揮部具體指導和征收事務所及各職能部門共同努力下，街道還要求加強黨組織建設，打造高素質基層黨組織負責人隊伍、創新組織生活的形式載體，探索各項工作與中心任務的結合點，引領民生、宣傳、穩定、城管等各項工作融入舊改大局。臨時黨支部通過各種群眾工作方法，組織凝聚力、向心力不斷增強，促使每名黨員主動對接舊改需要，切實發揮示范引領、奉獻智慧的積極作用，扎實推進舊改工作。相應地，在黨組織引領下，群團組織也加入舊改工作，其影響力、服務力不斷提升，許多迫切盼望舊改的普通群眾也紛紛加入志愿者隊伍，成為舊改征收工作的“親友團”。這樣，舊改

“大黨建”在聚焦舊改、服務舊改、助推舊改的過程中得到促進和提升，初步形成了相互滲透、彼此促進的工作格局，匯聚成推進舊改的強大合力。

三、舊區改造黨建探索的長效機制與有效模式

虹口區在舊區改造中接力探索，不斷創新，初步形成了以黨建引領舊改、以舊改檢驗黨建的一套制度機制。這意味著，舊改黨建的探索適應了城市社會發展與基層治理，契合了群眾訴求多樣化多層次變化；滲透在、運行于舊改征收的全過程、全環節，展現為舊改民生黨建、“大黨建”的基本格局；推動了舊改黨建的制度化程序化，建立起了長效化機制；它具有一定的可推廣、可復制性，被證明是具有一定可借鑒的舊改黨建模式。

舊改黨建模式，其基本原則是：公開、公平、公正。這是全方位、全過程、全環節的，包括征收政策、征收方案、政策溝通、政策執行、房屋評估、評議、監督、選房、簽約、搬遷、交房等，也包括黨員身份、黨員簽約、黨員行為等。這就是陽光征收、陽光黨建，使命是讓征收政策在陽光下運行、落實，盡可能讓群眾從舊改征收工作的每個環節都能夠感受到公平公正。這是舊改征收黨建的基本遵循，不可隨意偏廢。

目標定位是：通過體制機制創新，推動基層黨建與舊改工作結合起來、互動開來，用黨建引領舊改、用舊改檢驗黨建，形成兩者之間互促共進的局面；通過體制機制創新，將黨建最大政績與舊改最大民生銜接起來，通過黨建提升舊改效能，助推民生改善，通過舊改增強黨建水平，加強基層黨組織的引領力、組織力、影響力；通過“八個一”運行機制，充分發揮黨組織戰斗堡壘和黨員先鋒模范作用，以點帶線，由線到面，發揮影響力，形成舊改合力。

組織架構是：建立臨時黨總支和臨時黨支部，把支部建在征收基地上，把黨員作用發揮在征收前沿陣地，確保黨組織的戰斗堡壘與凝聚引領作用得到有效發揮。2012年5月，成立中共嘉興路街道（社區）舊區改造和房屋征收工作分指揮部臨時總支部委員會，組織關系隸屬嘉興路街道（社區）黨工委管理，下設各征收地塊臨時黨支部，將屬地的黨支部委員、地塊社區黨員、在職黨員、參與舊改工作的社區黨員及征收事務所黨員納入統一管理，并相應建立支部例會、日常管理、黨員教育等配套制度。

更為根本的是，舊區改造黨建探索形成的一系列制度機制，支撐了舊改黨建有效模式。這主要可概括為以下方面的機制：

1.宣傳動員機制

舊改黨建中，街道黨工委和臨時黨總支、黨支部聚焦征收熱點、重點、難點，甚至是一些居民對征收新政的誤解、曲解，運用各種宣傳手段，用群眾語言，著力全方位、立體化、滲透性的舊改宣傳，充分體現及時性、針對性、權威性、有效性，把準群眾脈搏，營造公開公平公正的良好氛圍。具體而言：一是發布征收?？?。各地塊

《征收快報》及時有效地回應居民最關注的問題，并增印《新民晚報（社區版）嘉興天地》等舊改專刊，擴大舊改宣傳的影響力與公信力。二是建立新媒體平臺。針對年輕群體的信息習得習慣，開通“虹

鎮老街舊改”微博、微信，公開征收進度，在線答疑解惑。三是創辦“老街之聲”廣播劇。通過上海話、蘇北話、普通話三種方言講述征收過程中的市井故事，將政策宣傳融入貼近生活的場景對話。四是上墻“老街故事”漫畫。將社區居民自己創作的《房屋征收政策便民圖釋》和《老街故事》搬上舊改地塊新筑物防圍墻，以富有趣味的圖文解讀消除認識誤區，遏制坊間流言。五是開展特色主題宣傳活動。舉行“從虹鎮老街到瑞虹新城”攝影征集活動，并依托傳統民俗，至2012年起連續六年策劃開展“藏字春聯迎新年”主題系列活動，面向社區征集原創嵌字春聯，組織群眾書寫獲獎作品，將寄寓新春美好祝愿的春聯分送到舊改居民家中，在社區范圍內巡回展出，為舊區改造的深入推進營造積極向上的宣傳氛圍。

2.信息溝通機制

宣傳動員對舊改黨建具有信息溝通的意義。與此同時，街道還探索形成了“圓桌會議”、黨組織主題生活等機制。在圓桌會議上，經辦人員、社區干部和舊改居民圍坐一堂，面對面解讀征收政策，說明征收方案，回答疑問困惑，聽取意見建議，并對合理意見訴求及時吸收采納，使征收方案和工作程序不斷優化。各地塊第二輪征詢啟動前夕，街道舊改分指揮部與征收事務所緊密合作，分場次召開居民“圓桌會議”。各地塊臨時黨支部緊扣節點，在地塊一、二輪征詢等重要環節啟動前夕，舉行開放型主題黨組織生活會，通過黨員倡議、交流發言、政策問答等形式，將黨建融入舊改大局實際。這樣就有效提高了居民群眾對政策方案的知曉度和認可度，助推舊改征收順利進行。

3.規范監督機制

為保障舊改征收工作的公開、公平、公正，除國家法律政策的規范約束、征收方案制定的合理合法，還需要整個征收團隊的言行規范，更需要賦權于地塊居民，讓他們參與評議監督，確保在涉及自身利益的舊改決策中擁有更多話語權。比如，在征收團隊言行上，在實踐探索中形成了兩個規范言行的制度規章。一是舊改征收“八大忌語”（上海話），即這個阿拉可以談的；我再幫儂爭取爭取，弄點

“澆頭”；儂這個情況，阿拉幫儂向領導匯報匯報，或者儂自己托關系講講看；吾私底下幫儂講，儂勿要幫人家講；儂先簽掉，這個阿拉后頭幫儂想辦法解決；這樁事情能解決，吾是幫了儂老大額忙；會不會開口子我們不知道，要到后面才知道；儂講的意見是對的，吾也支持儂，但政策就是這么定的，吾也只好去幫儂反映反映。同時特別提出：八大忌語不能講，即使聽到也別信。征收補償重公平，每家都上電子屏。違規操作請舉報，突破政策絕不行。大家一起來監督，保障過程全透明。二是社區干部“八個不準”，即不準接受被征收戶和相關利益人的吃請；不準接受與工作相關聯系人員和單位的禮金禮物；不準擅自解答征收相關政策和直接答復征收相關事宜；不準將需保密的征收相關事宜向被征收戶及相關利益人透露；不準向被征收戶及相關利益人借錢借物；不準傳播謠言和未經證實的信息；不準擅自提供證明、見證和具有法律效力的行為；不準在公開場合發表影響征收工作的言論。這兩方面，為規范征收干部和工作人員的言行操作提出了基本要求，有助于公平公開公正推進征收工作。在居民話語權上，街道成立居民監督評議小組，讓地塊居民參與監督，即由全體地塊居民投票選出小組成員，作為群眾推薦的代表帶頭簽約搬遷，監督地塊征收工作執行情況，評議特殊情況補償方案等。

4.黨員示范機制

黨組織的戰斗堡壘作用，要通過黨員的先鋒模范帶頭作用才能落到實處。為此，街道黨工委和臨時黨支部積極創新組織工作機制和方式。一是發放黨員倡議書。各臨時黨支部通過專題黨組織生活會、舊改微信、舊改墻報及舊改小報等方式向全體黨員發出倡議，倡議“一名黨員三帶頭”，即帶頭做好家人工作、帶頭做好鄰居工作、帶頭響應征收工作。2016年起，臨時黨支部將倡議書以及“身邊的好黨員”故事匯編成冊，進一步營造氛圍、擴大效應。二是張貼黨員先鋒榜。著眼黨員在群眾中的影響力，各臨時黨支部在基地張貼“黨員先鋒榜”，將每一位黨員的照片和基本情況進行公示。根據簽約時間，實時將黨員簽約情況上墻、對黨員評定星級，多個地塊黨員“爭先簽約上榜，贏得五星榮譽”，而群眾緊跟舊改黨員步伐，不斷刷新簽約率記錄。三是組建黨員志愿者隊伍。在支部引領下，各地塊黨員自發組建志愿者宣傳隊，向老鄰居、老朋友宣講政策、疏導心結，在志愿者宣傳隊中的黨員以已簽約黨員的身份號召未簽約黨員早日簽約發揮黨員應有的先鋒模范作用，各地塊成立的黨員志愿服務隊服務內容涵蓋宣傳、調解、環境等各個方面，無論是居民家庭有矛盾，還是社區老人為搬家發愁，只要組織有需要、群眾有困難，都能看到黨員志愿者樂于奉獻的身影，許多迫切盼望舊改的普通群眾也紛紛加入志愿者隊伍。

5.組團服務機制

滿足群眾需求是黨群組織工作的出發點和落腳點。舊改黨建工作中，黨工委適應時代特征和區域特點，著力以黨建帶群建，發揮群團組織優勢，助推黨群共建。邀請律師行業協會參與，全程提供專業的法律咨詢服務，在有條件的舊改征收基地設立團支部，成立舊改青年突擊隊，設立青年先鋒示范崗，召集近百名青年代表，投入調解、走訪工作。組建“巾幗志愿服務隊”，

并通過“知心媽媽”進基地開展柔性引導，服務舊改居民，疏導外來媳婦。在這樣組團服務中，群團組織的影響力和服務力得到提升，社會力量協同參與舊區改造黨建的合力機制初步形成。

6.矛盾化解機制

舊改征收事關地塊居民家庭的切身利益，特別是共有產權房家庭矛盾困難較多。這是十多年來征收工作最難啃的“硬骨頭”。街道成立群眾工作組，堅持以心換心、因人制宜，推動居民思想認識的轉變和提升。同時，采取多種方式，積極開展矛盾化解：一是“二次調解”。針對共有產占比高的突出特點，在每個舊改基地都成立人民調解工作室，設立相應的調解小組，聘請業務好、責任心強、工作熱情高的“老娘舅”，探索運用二次調解方法，“拆房不拆家”，幫助居民化解共有產權、承租人變更等舊改家庭矛盾，既保障共有權人的最大利益，也維護家庭成員的手足親情，有力推進簽約進度，受到居民歡迎。二是成立“推進簽約動員隊”，引導簽約搬遷。圍繞收尾地塊交地，2014年街道黨工委啟動

“嘉興圓夢”工程，成立“推進簽約動員隊”，由領導干部帶領機關青年干部、社區干部組成工作小組，對征收地塊未簽約居民分組包干，配發《工作日志》，上墻“推進簽約一覽表”，以不拋棄、不放棄的態度深入收尾地塊居民家中了解情況、宣傳政策、傳遞決心，實現了地塊按時交地。

7.環境保障機制

為營造良好征收環境氛圍，街道啟動環境綜合整治，保障舊改征收工作順利推進。針對舊改區域無證照經營戶集中、流動攤販多、市容環境差的特點，跨前一步、深入基地，制定整治計劃，協同各職能單位和第三方管理隊伍，通過大規模集中清理、發放限期停止經營告知單、集中固守重難點攤位、日常巡查背街小巷等方法，每天上下午兩次集中開展整治，肅清環境，推進征收工作的有序開展。如張橋地區作為虹口區乃至滬上有名的棚戶區，一直是小商小販低成本經營的集聚地，馬路兩側遍布無證小店，雜亂無序，占道設攤現象嚴重。街道于2016年底啟動了張橋地區專項聯合整治行動。在街道牽頭下，嘉興城管中隊、市場所、派出所、第三方管理人員對包括跨門經營、占道經營、無證經營在內的違法違規經營行為進行常態化整治，同時對該地區車輛亂停放及僵尸車進行集中整治，為舊區改造營造了良好氛圍。2017年，為保障舊改地塊居民群眾生命財產安全，黨員、群眾骨干還積極響應號召，投身舊改區域“四違一亂”、安全防范專項整治行動，加入聯防巡邏隊，通過不間斷巡邏檢查，發現相關隱患，及時準確地予以處置，確保了大家都能在安全、“有溫度”的環境中等待喬遷新居。

以上舊區改造黨建工作創新的制度機制，被證明是富有成效的，并贏得了群眾的支持。這從兩次征詢后簽約率的穩步提高可得到解釋。但也要認識到，這些制度機制和模式還是初創的，甚至在舊改征收中還存在局限性。如果說舊區改造離開民生黨建、群眾工作是萬萬不能的，那么這樣的黨建同樣也不是萬能的。目前，街道舊改工作任務依然艱巨，基層黨組織改善民生、推進舊改、加強自身建設、引領社區發展依舊任重而道遠。特別是，近年來實際的舊改征收工作還存在不少制約因素和現實困難，已遠遠不是通過簡單的黨建工作能夠解決的，需要法律政策的相應變革加以改進，甚至對個別家庭還需要實行司法強制執行。

（作者系中共上海市委黨校教授）

（責任編輯 矯海霞）