個人信息保護的利益衡量與制度構建

李美燕

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個人信息保護的利益衡量與制度構建

李美燕

（國家計算機網絡應急技術處理協調中心，北京 100029）

海量數據時刻記錄著人們生產生活的軌跡，通過分析、挖掘這些數據可為網民提供個性化、精準性的服務。但數據利用的力度越大，個人信息保護面臨的風險就越大，失衡現象就越發嚴重和常見。探索中國個人信息保護之道，需要符合數字中國的實踐需要，需要結合中華民族偉大復興的宏大背景進行具體制度的安排。首先以美國、歐盟、我國為例介紹個人信息保護的立法路徑與模式，然后分析了我國個人信息保護的特點，最后對個人信息保護的利益平衡與制度進行了思考。

個人信息保護；人格權益；經濟權益；網絡安全；數字中國

1 引言

當前，以互聯網為代表的信息通信技術和人類生活生產交匯融合，互聯網快速普及，消費互聯網百花齊放，產業互聯網跨界融合并持續激發創新浪潮，企業競爭力和影響力持續提升，互聯網用戶和市場規模日益龐大，海量數據的集聚對經濟發展、社會治理、國家管理、人民生活都產生了重大影響。正是這些海量數據使人工智能得到廣泛應用，使深度學習成為可能，企業則通過數據的分析、挖掘為網民提供個性化、精準性的服務。人們主動擁抱數字化生產生活的過程，也意味著對個人信息使用權的主動讓渡。數據利用的力度越大，個人信息保護面臨的風險就越大，失衡現象就越發嚴重和常見。個人信息的濫用、泄露引起了社會各界的廣泛關注，也成為各國立法關注的熱點。從立法層面來看，世界各國紛紛在個人信息保護方面做了前瞻性布局。歐盟地區從個人權利角度論證個人信息保護的必要性；美國則更關注個人信息的經濟屬性，將個人信息保護作為風險管理來對待；我國個人信息保護的框架體系雛形已經顯現，但需要合理的制度設計和實現路徑予以保障，其關鍵是要處理好3個平衡之間的關系。

2 個人信息保護的立法路徑與模式

個人信息保護和數據治理成為全球的新問題，也成為各國立法關注的熱點。截至2017年，全球已經有120個國家或地區先后頒布個人信息保護法律。2018年，歐盟《一般數據保護規范》正式實施，美國《2018加州消費者隱私法案》簽署生效，我國個人信息保護立法盡快出臺的呼聲進一步高漲。從個人信息保護的權益關系來看，傳統法律框架將個人信息納入隱私權或通過一種獨立人格來加以保護，并通過個人信息的自決功能等特殊效力，以用戶知情同意的方式建立數據流通的關系，當然還有其他管理需要的例外情形。隨著時代變遷和產業發展，個人信息更多地強調其流通、利用的價值，也就是其經濟屬性。如何適應這種形勢，需要理清其中關系和平衡權益。

2.1 美國模式

美國模式以分散式立法為特點，即在各個行業分別制定有關個人信息保護的法律規則、準則，而不制定統一的個人信息保護法律。從立法層面來看，個人信息被置于隱私的范疇而加以保護，更重視對公共領域政府機關涉及利用個人數據的行為進行規范，如1974年的《隱私法》和1980年的《隱私保護法》[1]。同時，針對敏感信息特別保護需求進行特別立法，如2013年的《兒童在線隱私權保護法案》和美國加利福尼亞州的《商業和專業條例》。這種立法模式與美國法律隱私權概念的開放性有關，在實踐中，美國從實用主義出發，并未對個人信息和隱私權進行嚴格分界[2]，更關注個人信息的經濟特征和個人價值[3]，將個人信息保護作為風險管理來對待，采用行業自律和市場調節機制來實現。這種設置有利于信息的流通和利用，將個人信息的搜集、利用交由企業，由其與權利主體通過合同進行協商解決。但是，由于個人與企業所處地位、掌握信息的不對等，企業相繼出現了不當收集、使用和移轉個人信息的情況，從而使個人的權利難以獲得全面充分的保護。在實踐中問題就折射出來，如Facebook數據泄露事件，引發民眾對個人信息保護的質疑和巨大的擔憂。在此背景下，美國加利福尼亞州的《2018加州消費者隱私法案》獲得民眾高票通過。該法案被稱為美國“最嚴厲、最全面的個人隱私保護法案”，不僅大幅擴充適用范圍，還創建訪問權、刪除權、知情權等一系列消費者隱私權利，進一步加重企業保護個人信息的責任。

2.2 歐盟模式

歐盟模式以制定統一法為特征，采取個人信息人格權保護模式，對數據處理者和控制者進行嚴格規范。在歐洲，多國曾嘗試制定個人數據法，其中德國特征最為明顯。德國聯邦議會于1977年生效《聯邦數據保護法》，第一次系統地、集中地保護個人信息，并彰顯出其民事權利的屬性。1981年歐共體制定《關于自動化處理的個人信息保護公約》對大規模的自動化信息處理活動進行規范[4]?；跉W盟國家個人數據流動的實際情況，決定在一體化進程下統一個人數據保護立法。1995年，歐盟通過《關于在個人數據處理過程中保護當事人及此類數據自由流通的95/46/EC指令》（簡稱《95指令》），確立了個人信息保護的價值，包括“基本權利”“自由”以及“隱私”的概念，構建了查閱權、更正和刪除權、反對權、免受完全自動化決定權等權利。1997年歐盟頒布《有關電信行業中的個人數據處理和隱私權保護的97/66/EC指令》（簡稱《97指令》），適用于電信行業。2002年《電子通信隱私指令》取代《97指令》，要求電信和互聯網服務商確保個人數據安全，確定了存儲和使用數據時的主體同意規則。2009年的《歐洲Cookie指令》對cookie使用和必要信息披露進行規范和管理。

但是上述規則面臨著適用統一性的困境，并隨著公眾對數據安全質疑的進一步增強，歐盟開始著手制定更加一致、細致的數據保護框架，以提高個人數據控制能力，并規范數據利用市場。自2010年起，歐盟啟動《個人數據保護指令》的修訂計劃，最終于2016年通過《一般數據保護條例》（GDPR）。GDPR于2018年正式實施，適用范圍大幅擴大，進一步明確數據主體的“知情同意”原則，細化并擴展了《95指令》的查閱權、更正與刪除權、反對權以及免受完全自動化決定權的內容，并增設限制處理權、可攜帶權、遺忘權[5]。

比較兩種模式的立法經驗，美國關注個人信息的經濟特征，更多地將個人信息保護作為風險管理來對待，采用行業自律和市場調節機制為主的松散式立法。以歐盟為代表的國家（地區）從個人權利角度論證個人信息保護的必要性，尤其是GDPR對全球立法的推動與影響是巨大的，大有成為主導型的立法模式之發展態勢。正如維克托教授所說，“當世界開始邁向大數據時代時，社會也將經歷類似的地殼運動。在改變人類基本的生活與思維方式的同時，大數據早已在推動人類信息管理準則的重新定位。然而，不同于印刷革命，人沒有幾個世紀的時間去適應，人們也許就只有幾年的時間”[6]。在這樣的時代背景下，給我國個人信息保護立法留下的窗口期也不多了，民眾的訴求和產業的需求持續高漲。從全球視野來看，不論是歐盟立法模式，還是美國立法模式，都有其合理的地方，都有各自的價值觀和社會基礎作為支撐。傳統不能涵蓋一切，它只能劃一條模糊的界限，其內容不明確[7]。我國個人信息保護的立法路徑的關鍵不在于模式差別，而在于制度設計是否符合中國文化的需要和產業發展的實際。

2.3 中國模式

我國個人信息保護立法之初走的是一種逆常規路線，即“最后法先行、刑法先行”。隨著產業的蓬勃興起，立法日益結合中國互聯網產業高速發展的實踐需要和中華民族偉大復興的宏大背景。從刑法視角來看，順應發展需要及時擴展個人信息的內涵，劃出權利保護的紅線、底線，并形成了刑法倒逼之勢，促進行政立法、民事立法完善。從行政法視角來看，將個人信息作為產業運行安全、國家網絡安全的重要組成部分。從民法視角來看，個人信息保護從重歸屬向重利用或者歸屬和利用并重的方向發展。具體來看，具有以下特點。

（1）及時回應個人信息和隱私保護的迫切需求

2012 年全國人民代表大會常務委員會《關于加強網絡信息保護的決定》規定，涉及公民個人隱私的電子信息以及可識別的公民個人身份信息受國家保護，任何組織和個人不得非法獲取、出售公民的個人信息。2015年《刑法修正案（九）》將“出售、非法提供公民個人信息罪”和“非法獲取供個人信息罪”整合為“侵犯公民個人信息罪”，放寬了侵犯公民個人信息罪主體范圍。2017年《關于辦理侵犯公民個人信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》在《網絡安全法》的基礎上，進一步擴大了個人信息范圍，將其特定自然人活動情況的各種信息（如行蹤軌跡信息等）納入保護的范疇。從立法進程來看，《中華人民共和國刑法》首先劃出了一條“高壓線”。通過應該前置的低度的法先行，讓秩序法優先發揮管理作用，使法律發揮規范、引領、保障的作用。然而，我國為何形成了“最后法先行”局面呢？這反映了一個很迫切的現實，如個人信息泄露助長電信詐騙、人肉搜索釀成生活悲劇。個人信息的濫用或對公民個人信息破壞、侵犯到了一個難以容忍的地步，迫使《中華人民共和國刑法》不得不出手。同時，從刑法視角來看，個人信息內涵也及時回應了產業發展需要，特別是人工智能應用服務縱深延展，從身份屬性的信息向活動情況的各種信息方向延展。

（2）堅持信息和數據安全以及其他公共利益的底線

2013年工業和信息化部《電信和互聯網用戶個人信息保護規定》要求電信業務經營者、互聯網信息服務提供者應當對收集和使用的用戶個人信息的安全負責。2017年《中華人民共和國網絡安全法》正式實施，將個人信息保護作為網絡安全的重要組成部分，并明確了經營者在發生數據安全事件向用戶和主管部門“雙報告”的規定。保護個人信息是維護國家安全和公共安全的基礎，我國也不例外，在立法中加重信息控制者和處理者在接觸個人信息過程中的安全責任。

（3）兼顧商業利用與產業發展的需要

2017年《中華人民共和國民法總則》第111條就對個人信息權益進行專門的確認和保障，第127條對數據和網絡虛擬財產進行保護和調整。在我國民事基本法和單行法中首次出現了個人信息保護的有關規定。過去立法，權利概念中比較重歸屬。但是，隨著我國產業發展和人工智能應用推進，《中華人民共和國民法總則》第111條與第127條，把個人信息保護和數據保護進行分置規定，既明確了個人信息的歸屬和保護問題，還考慮了數據開發利用和保護問題，將個人信息保護轉向重利用或者歸屬、利用并重的方向延展。

總體來看，我國個人信息保護雖然沒有統一立法，但已經形成了比較體系化的規定，表現出了先進性。當然，立法目前的先進性更多地表現在原則以及理念層面。

3 個人信息保護的利益平衡與制度思考

我國個人信息保護的制度設計超越了歐美兩種模式的簡單對比或移植，進一步回應個人信息和隱私保護的迫切需求，堅持信息和數據安全以及其他公共利益的底線，兼顧數據商業利用與產業發展的需要，其核心是相關主體的權利及權利體系的安排。在利益格局下，立法需要考慮個人信息在社會的作用并根據比例性原則與其他基本權利保持平衡，結合數字中國和中華民族偉大復興的宏大背景來進行考慮。

（1）個人權益的保障與數據商業利用之間的平衡

用戶的人身特征、行為狀態時時被海量數據記錄，尤其是指向特定主體的個人信息，能夠輕松地勾勒用戶的人格形象，顯現其生活軌跡。用戶發出的每一條信息、瀏覽的所有痕跡，都不再是自己獨有的存儲記錄，不會被時間磨損，將清晰地成為善意或惡意的他人通向他的路標。個人信息的利用增進了社會福祉，也導致了信息主體權益受到威脅和侵害。個人信息保護的重要性被描繪得具體而真切。馬斯洛在其需要層次理論中指出，“人格標識的完整性和真實性是主體受到他人尊重的基本條件”[8]。在具體制度構建中，個人信息對于權利主體的尊嚴和自由價值應當首先被考慮，即人格權益的保護，需要賦予用戶信息知情權、信息決定權、信息更正權等權利。另一方面，個人信息保護需要兼顧數據商業利用的需要。畢竟，數據的流通使人們生產生活彰顯便捷性，決策更加智能化，服務獲取變得精準化。就用戶而言，權利配置需要確立其人格權益，還要兼顧信息的經濟屬性，配置財產權益；就經營者而言，分別配置數據經營權和數據資產權。因為沒有經營者投入大量的人力、物力、財力，數據利用、挖掘以及人工智能應用難以延展，用戶也無法時時獲取免費的網絡服務[9]。

同時，在具體制度的安排過程中要保持一種動態與彈性，以平衡個人權益保障和數據商業利用之間的關系。就人工智能應用而言，就會推翻很多過去確立的個人信息保護規則。在當下的產業環境下，企業收集的數據越多，分析能力越強，消費需求越大，商業利潤就越多，以互聯網公司通過cookie技術實現用戶畫像為例。雖然可以基于算法對人的工作表現、經濟狀況、興趣愛好、行為習慣、位置等進行分析，并精準評價，但是在應用的過程中可能會出現性格歧視、隱私侵犯等問題。從個人信息保護的角度，賦予用戶知情同意權利十分必要。但在具體的權利構建的過程中，仍需要處理好利益平衡的關系。比如，采用歐盟GDPR的“明示同意（opt-in）”方式，就難以滿足企業收集海量用戶數據的連貫性需求，在一定程度上會阻礙人工智能應用的創新發展?；诤侠淼臄祿虡I利用目的，在非高風險數據或非敏感數據的應用場景下選擇“退出同意（opt-out）方式”就能夠較好地處理二者的關系。同時，知情同意原則還需要結合產業發展實際，設定例外原則。比如，新加坡立法，在互聯網應用場景下所有數據的收集需要征得用戶同意變得不現實的情況下，在符合合法商業目的的情況下，可以不征求用戶同意，只要對例外情形進行安全影響評估即可。可以看出，日新月異的技術發展給個人信息保護帶來直接的沖擊和調整，迫使用戶知情同意原則保持動態和彈性。

總之，我國個人信息保護既要及時構建權利保護屏障，也要使數據“物盡其用”，給產業創新與發展留有空間。只有保持數據的流通，才能以數據為紐帶促進產學研深度融合，形成數據驅動型創新體系和發展模式，培育造就一批國際領軍的互聯網企業，筑牢數字中國之基。在個人信息保護的制度安排上，要堅持個人權益保障與數據商業利用并重，保持規則的動態與彈性，最終才能讓中國互聯網的發展成果造福更多國家和人民。

（2）公權力與私權利之間的平衡

在個人信息保護的具體制度構建中需要兼顧公權力與私權利之間的平衡。信息社會，不同于傳統隱私保護中政府超然的中立地位，在個人信息保護和利用中，政府具有了利用者和管理者的雙重角色：一方面，政府作為社會管理和社會福利的承擔者，公共安全、公共管理和公共福利的推進離不開對居民個人信息的掌握；另一方面，出于對行政效率的追求，也不斷促進政府積極探索個人信息利用的限度和價值[10]。

作為信息的利用者，政府不能無節制地、肆意地收集和利用個人信息。也就是說，公權力需要受到必要的限制。作為信息的管理者，在特定的情況下，需要對個人信息私權利進行必要干預。比如，為了公共安全，國家對跨境數據設定本地化存儲的要求或要求跨境數據轉移符合本國對個人信息保護標準。雖然互聯互通的產業背景以及商業模式的創新迭代都需要數據的開放，但是基于公共安全對私權利進行必要限制，也是無可非議的。比如，為了公共利益或保護公眾的知情權，不賦予相關主體刪除有關數據權利或遺忘權。日本一名因猥褻兒童的罪犯起訴谷歌，依據遺忘權要求Google刪除他被捕的信息，最后日本最高人民法院判決Google不需要刪除上述信息。在本案中，相比刪除權，保護公眾的知情權就顯得更為重要。再比如，歐盟GDPR第112條就規定為了完成《日內瓦公約》的義不容辭的任務或遵守適用于武裝沖突的國際人道主體法，因為公共利益的重要原因或為了數據主體的切實利益，任何向國際人道主義組織客觀上或法律上無法做出同意的數據主體的個人數據的傳輸可以被認定為是必要的[11]。也就是說，為公共利益而傳輸、共享特定主體的個人信息，即使權利主體不同意，個人數據的傳輸、共享也具有合法性。

當下關口，我國正在全力實施國家大數據戰略，運用大數據提升國家治理現代化水平，建立健全大數據輔助科學決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創新，實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化；推行電子政務、建設智慧城市等為抓手，以數據集中和共享為途徑，推動技術融合、業務融合、數據融合，打通信息壁壘，形成覆蓋全國、統籌利用、統一接入的數據共享大平臺，構建全國信息資源共享體系，實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務。這些戰略的部署都需要政府通過廣泛的樣本分析了解社情民義、發展的痛點、治理的難點。畢竟，政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化都需要依賴信息的收集和利用。個人信息對于線索收集、信息溯源與情報分析的意義是巨大的，在具體制度的構建過程中需要有大局意識，處理好公權力與私權利的關系，并結合數字中國和中華民族偉大復興的宏大背景來進行考慮。

（3）技術與法律共治的平衡

法律并不能一勞永逸地解決個人信息保護的所有問題。完全寄希望于法律制度來實現對個人信息的全天候360度保護，并不現實。個人信息保護需要從法律層面，結合國情明確各主體的權利與義務，并使其規則切實可行；另一方面，需要主動迎接科技進步給個人信息保護帶來的全新挑戰，通過技術手段設立權益保護屏障，通過創新促使保護方式變得更加智能與快捷。畢竟，新技術的應用給治理帶來諸多挑戰，尤其是人工智能應用使得數據采集成為常態化，區塊鏈分布式特點會使信息暴露在大眾面前，而互聯網時代的個人信息保護又面臨違法成本低與維權成本高的雙重困境。個人信息保護需要通過技術手段來應對技術帶來的難題，避免保護手段的單一化、簡單化，綜合運用法律、技術等多種方式求得治理效果全方位貫通無紕漏。

在實踐中，有很多通過技術功能設計來保護個人信息的有益嘗試。比如，電子身份證標識（eID）就是一種以密碼技術為基礎、以智能安全芯片為載體，由“公安部公民網絡身份識別系統”簽發，能夠在不泄露身份信息的前提下在線遠程識別身份。2017年10月，全國首個將eID運用到不動產登記領域的項目在?？谡竭\行。比如，企業在研發產品時注意對個人隱私的保護，將“經設計保護隱私（PbD）”的理念貫徹產品設計之中，把隱私保護作為產品的默認設置，以預防用戶隱私侵犯發生。比如，Google（谷歌）早期推出街景服務，用街景車收集街道圖像，并實時展示在谷歌在線街景地圖上。但谷歌街景服務卻涉嫌非法收集信息、侵犯個人隱私，受到多國處罰或頻頻被消費者起訴。為回應規則的要求，Google開發用戶人臉和車牌虛化處理功能嵌入設計，通過技術將可識別人物身份的信息進行模糊化處理，有效地保護了個人信息。再比如，為提升用戶搜索結果的準確率，Amazon（亞馬遜）通常會及時存儲和當前賬戶關聯的語音搜索記錄。但為了保護用戶個人信息，Amazon提供選項以供用戶根據需要決定是否刪除以往的搜索記錄。

當下，我國正在建立網絡綜合治理體系，探索出一個比較好的、有利于數字中國發展的個人信息保護框架模式，應當是緊跟科技進步的步伐，導入科技驅動型的數據治理體系，堅持技術與法律共治局面。

4 結束語

數化萬物，智在融通。隨著產業和技術的互聯互通、商業模式的創新迭代與演講升級，數據的產生、存儲、利用從消費互聯網向產業互聯網融合縱深延展，涉及關鍵基礎設施的安全、產業持續創新發展以及社會利益的重新流動。個人信息保護制度與服務百姓人格權益和財產權益息息相關，與企業創新創業和經營發展同頻共振，與國家發展和社會穩定大局緊密相連。個人信息保護制度安排需要先進的立法原則和理念，需要合理的制度、科學的制度模式和具體的制度和實現路徑予以保障。當然，要想制定一個符合當下文化、與經濟發展水平相適應的個人信息保護制度，需要處理好個人權益保護和數據商業利用之間的平衡、公權力和私權利的平衡、法律與技術共同治理的平衡。

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JD Law Research Institute. General data protection ordinance commentary and practice guide[M]. Beijing: Law Press?China, 2018: 39.?

Interest measurement and system construction of personal information protection

LI Meiyan

National Internet Emergency Center, Beijing 100029, China

Massive data always records the trajectory of people’s production and life. Through analysis and mining, it can provide personalized and accurate services for netizens. But the greater the intensity of data utilization, the greater the risk of personal information protection, and the imbalance is more serious and common. Exploring the way of protecting personal information in China requires meeting the practical needs of digital China. Firstly, taking United States, European Union, and China as examples, the legislative path and mode of personal information protection were introduced. Then, the characteristics of personal information protection in China were analyzed. Finally, the balance of interests and system of personal information protection was considered.

personal information protection, personality right, economic interest, network security, digital China

D923

A

10.11959/j.issn.1000?0801.2018235

李美燕（1984?），女，國家計算機網絡應急技術處理協調中心助理研究員，中國互聯網協會個人信息保護工作委員會秘書長，北京航空航天大學法學院網絡空間國際治理研究基地特聘研究員、博士，主要研究方向為互聯網產業發展、個人信息保護與數據安全、互聯網治理。

2018?07?03；

2018?08?10