農村土地流轉問題與對策研究
——以M村為例

焦悅

（上海理工大學馬克思主義學院，上海200093）

我國實行土地流轉的目的是為了提高農業效益提升農民收入，促進現代化農業的發展并在一定程度上使農民從土地中解放出來。但是在政策的實施過程中，卻存在不少問題。本文以M村為例，對土地流轉政策實施過程中的問題及原因進行分析并嘗試尋求相應的解決措施，以期能夠讓這一惠農政策得到更好的實施。

一、土地流轉簡介

2004年，國務院頒布了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，其中有一條是關于“農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”的規定：“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。”同時，各省市也根據各自的實際情況開始了局部區域的試驗。土地流轉是指土地使用權流轉，是指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。

我國的土地流轉自20世紀80年代初開始出現，并逐步從沿海向內地擴展。隨著工業化、城鎮化的不斷推進，日漸暢通的農村勞動力轉移渠道，將使得我國農村土地流轉的速度與規模進一步擴大，各地區之間土地流轉水平的差距也日趨縮小。但是，我國農村土地流轉也存在不少問題，下面以M村為例來實際考察農村土地流轉中遇到的問題。

二、土地流轉中存在的問題——以M村為例

（一）M村概況

M村地處平原，氣候宜人土壤肥沃，河網密布，道路暢通，交通發達。該村人口收入來源主要有三個來源：一是以種植糧食作物（水稻、小麥、玉米）、經濟作物以（油菜、芝麻）為生；二是該村有4家工廠，為一部分村民提供了工作；三是大多數村民以外出務工為生。總體來看，M村村民生活較為寬裕，但是在實際生活和生產中仍有不少問題和困難，尤以目前正在實行的土地流轉引發的問題最為突出。

（二）M村土地流轉中存在的問題

1.利益糾紛。土地出租是M村的土地流轉方式之一，而它卻是引發村民利益糾紛的關鍵。土地出租是指：“承包方將部分或全部土地使用權以一定期限租賃給他人從事農業生產經營。”在實際調查中發現，這一利益糾紛主要表現在四個方面：第一，承包方和出租方租金問題。承包方每年需以每畝田900～1 000元的租金支付給出租方，但承包方認為租金過高而出租方認為租金太少，兩者難以調和。第二，出租方和村委會。M村村委會作為出租方和承包方的中間人，沒有很好地向出租方說明其土地出租之后的租金和租期等相關事宜，導致出租實際與村民期望差距過大產生矛盾。第三，承包方和村委會。M村村委會承諾給承包方技術和資金援助，如果無法繼續經營或種植，就可以無條件退出。但是在實際過程中，M村村委會并未認真兌現承諾，而且在承包期未滿之前承包方不得無條件退出，否則將要賠償違約金。第四，M村村委會協調問題。在土地出租后，承包方和出租方之間產生的問題和沖突，M村村委會并不主動出面調節，導致三方相互之間缺乏相應的溝通和協商，矛盾不斷激化。

2.土地流轉市場機制與當地實際情況的沖突。土地互換是土地流轉市場機制與M村實際情況沖突的主要表現形式。土地互換是指：“農村集體經濟組織內部的農戶，為方便耕種和各自的需要，對各自土地的承包經營權進行的簡單交換，是促進農村規模化、產業化、集約化經營的必由之路。”M村由于每戶土地所處位置不同其肥瘦不一，為了讓土地集中連片便于規模化經營，提高糧食產量增加收入，土地互換這種交易方式在M村普遍存在。也即村民們經過協商之后，相互交換自家農田或收購外出務工村民的農田種植，但這種協商只是基于村民意愿基礎之上且操作簡單，只需在村委會簽字證明即可，并未發生實際的所有權轉移。但是，土地流轉要求嚴格按照政策的市場機制進行土地互換，不能私下交換。這就打破了村民之前的互換方式，與該村實際情況產生沖突，也因此很多村民并不樂意接受土地流轉的市場機制。

3.土地流轉缺乏中介服務機構。中介服務機構是：“為農地流轉交易雙方搭建交易平臺、提供信息、咨詢、協調等服務，并對交易進行一定程度的公正、監督和保障的經濟體或公益性組織。”但是在通過對M村的調查中發現，該村并沒有這樣的組織存在。M村的土地流轉都是村民口頭協商交易或是由村委會出面協商，缺乏法律保護，雙方極易違約，責任也很難追究。該村一些養蟹戶和大棚種植戶是在相應號召之后才開始產生的，但是剛開始時的技術和資金支持村委會做得比較到位，后續卻不再有幫助，這就使得一些農戶因缺乏中介服務機構的資金和技術經驗支持而不得不停產虧損。

4.違背農民意愿強行流轉。“土地流轉的過程是各項權利的轉換、交易過程。”在M村的實際調查中，發現該村土地流轉帶有強制性，并沒有實現地權的平等交易。一些農民的田地因處在規劃開發地段而不得不被強行征收，不僅造成了農民的經濟損失，而且使得他們對該政策產生強烈的不滿和抵觸情緒，極大地損害了部分農民的利益及其對國家政策的支持和信任度。

三、土地流轉問題的原因分析

下面就結合M村實際情況，對土地流轉問題的成因做一個簡單的分析。

（一）缺乏規范的流程

M村土地出租之所以會出現利益糾紛，主要是作為土地出租中間人的村委會沒有嚴格按照土地出租的規程出租土地。土地出租規程包括：“第一，租賃雙方在平等、自愿的條件下簽訂租賃合同、合同條款須報土地所擁權主體單位和土地管理部門審查；第二，承包方愿承擔的義務和享有的權利不變，租賃雙方簽訂合同，明確各自的權利和義務；第三，租金和租期在雙方協定下確定，租金的支付方式由雙方協定確定。”根據以上調查來看，因為缺乏相應的流程和制度加以規范，M村并沒有進行很好的農地流轉管理。

（二）與實際情況相沖突

在M村，一條縱橫交錯的河道分散了村里農戶田地，一定程度上影響了村民的種植效益。因此，M村村民才會自發地進行土地交換。但是，土地流轉的市場機制并不支持這樣的行為，而且會強行廢止該村村民已然訂立的約定，這就產生了矛盾沖突。雖然土地流轉政策的出發點是便民惠民，但是這也要考慮到各個地區的實際情況。

（三）缺乏中介服務組織

中介組織其實質是：“協調人們在某些領域上知識上的不足、不確定以及信息的不完全，以促使人們更好地選擇與判斷以減少交易費用與協調成本的組織。”M村的大棚種植戶與養蟹戶的失敗，很大一部分原因是沒有一個相關的中介服務機構進行監督、管理以及提供技術支持。

（四）沒有充分地尊重百姓的意愿

經過對M村的調查，從收入角度發現了村民不愿意響應土地流轉政策的原因（見下表）。

下表是土地流轉政策實行之前一年內某農戶12.5畝田地的總收入。如果按照現在土地流轉的要求，每年支付農戶每畝920元的分紅則是920×12.5=11 500元。這樣，就比之前自己種植就少收入了1萬多元。這對于一名農民來說，是一筆很大的收入。雖然這樣可以讓部分農民從土地里解放出來，但是對那些不愿意離開土地的農戶來說就不是那么歡喜了，這也就是為什么很多村民不愿意流轉的原因了。

某市M村高某村民種田年收入統計（2017年）（單位：元，畝）

四、土地流轉問題的破解之道

下面，從四個方面對土地流轉遭遇的現實問題提出相應的破解之道。

（一）集中交易，反租倒包

土地流轉利益糾紛問題主要是因為作為M村土地流轉中間人M村村委會，沒有按照土地出租規程出租土地。所以，應采取集中交易模式、反租倒包兩種形式更好地建立相應的規程。

集中交易模式是指：“村集體將分散農戶的土地集中，向流轉中心傳達意愿，流轉中心負責聯系轉入方，組織雙方就相關事宜進行協商并簽訂合約。”這樣就能夠在很大程度上避免承包雙方因缺乏相應約束而產生糾紛。

反租倒包是指：“農村集體經濟組織向農戶支付一定的租金，返租農戶承包地使用權，集體再將其租給承包方。”這樣就避免農戶與承包方的租賃關系缺乏監管者，而且農村集體經濟組織也會通過統籌規劃以更好地利用土地。

（二）加強和完善市場機制

使市場機制與實際情況相結合的方法如下：第一，規范國家農地征用行為；第二，加強完善并規范國家的土地宏觀管理工作；第三，建立健全土地規劃控制體系；第四，在結合當地實際情況這一前提下，制定以保護農民利益為目標的市場機制。這樣不僅因地制宜保護農民的利益，而且市場機制也能夠順利實施。

（三）建立與完善中介服務機構

M村需要中介服務機構作為中間方，保護承包雙方的利益。中介服務機構應在以下幾個方面發揮作用：第一，降低交易成本和簽約成本；第二，規范農村與企業雙邊交易形式下的合約關系；第三，促進農地的規模交易和規模經營；第四，規范和優化履約環境。此外，中介服務機構還需為承包方提供一定的技術支持。

（四）確保農民在土地上的合法權益

土地流轉中很多違背農民意愿、強制收田的現象比較常見。需要做到以下四個方面，以更好地保護農民的利益：第一，確保農民有田種的權利；第二，確保農民有公平的土地流轉收益；第三，確保農民參與集體土地事務的權利；第四，確保農民特殊群體合法的土地權益。只有當農民的合法權益得到了保障，才能保證土地流轉的順利實施。

M村的問題雖是我國土地流轉現實境遇的一個縮影，但M村問題的破解之道對全國土地流轉問題也有借鑒意義。希望之后的土地流轉能夠結合各地實際情況因地制宜地推進，這樣才能更好地實現其真正的意義。

參考文獻：

[1] 王小瑩.中國農村土地流轉法律制度研究[M].北京：法律出版社，2012.

[2] 胡戎恩，田濤.流動的土地[M].北京：北京大學出版社，2010.

[3] 尹冬華.從管理到治理——中國地方治理現狀[M].北京：中央編輯出版社，2006.

[4] 曲福田，姜海，歐名豪.江蘇土地集約利用研究[M].北京：社會科學文獻出版社，2008.

[5] 車裕斌.中國農地流轉制度研究[M].北京：中國農業出版社，2004.

[6] 孟勤國.中國農村土地流轉問題研究[M].北京：法律出版社，2009.

[7] 崔元建.土地上的權利群研究[M].北京：法律出版社，2004.

將人才培養目標轉向培養知識面寬、能力強、素質高、適應性強的復合型人才，把學生培養成為專業基礎扎實、富有創新意識的高素質的人才．

[8] 王恒.城市化進程中農村土地流轉的政策分析[J].宏觀經濟研究，2015，(3).

[9] 中共中央國務院.關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見[N].人民日報，2015-02-24.

[10] 錢忠好.中國農村土地制度變遷和創新研究[M].北京：社會科學文獻出版社，2005.

[11] 中共中央國務院.關于深化改革嚴格土地管理的決定[M].北京：人民出版社，2004.

[12] 王顏齊，郭翔宇.農村流轉的制度經濟學分析——基于交易費用兩分范式[M].北京：中國農業出版社，2012.

[13] 劉莉君.農村土地流轉模式的績效比較研究[M].北京：中國經濟出版社，2001.

[14] 華彥玲.蘇南鄉村土地流轉中的地權及利益研究——以H村為例[M].北京：中國社會科學出版社，2012.