佛山農村集體經濟現代化道路的探索、成效和經驗

李強

（佛山科學技術學院經濟管理與法學院，廣東佛山528000）

一、傳統農村集體經濟的弊端

（一）產權不清晰

農村集體經濟組織的資產“缺乏人格化的產權主體，集體與其成員權屬關系較為模糊，作為集體資產天然所有者的集體成員，往往不清楚自身所占份額”[1]。集體資產在一定程度上表現為“人人擁有，人人沒有”的狀態。同時，市場經濟條件下，人力資源頻繁流動，使得農村社區的村民、社員、農民身份變動模糊。隨著城鄉一體化發展，大量外來人口涌入城郊區域及沿海發達地區的農村社區（尤其是在村民數量遠遠多于農村集體經濟組織成員數量的社區），集體資產產權不清晰導致的利益分配矛盾越來越多。

（二）政經混同

村委會具備準行政屬性，農村集體經濟組織是具有經濟屬性的組織。我國《村民委員會組織》（2010年修訂）第8條第三款規定：“村民委員會應當尊重并支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權。”卻又在該條第二款規定：“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產。”這導致農村集體經濟組織與村委會各自的職責與權限不清和交叉。現實中，以村委會或村黨組織代替村集體經濟組織行使權力的現象比較普遍，社會管理與經濟管理行為容易發生混同，形成農村基層組織政經混同的狀態，不僅影響農村集體經濟組織經濟功能的發揮，也影響農村行政組織建設，不利于農村社會管理和公共服務的提供；另一方面，由于政經混同，農村集體經濟組織往往淪為村委會的附屬物，喪失經營管理自主權和決策權，造成集體經濟管理不善，容易滋生腐敗[2]。

（三）運行機制和經營模式落后

農村集體經濟是以村（社區）為單位形成的一個封閉的系統，作為集體經濟組織內部成員，其資格是以村（居）民身份來界定的，其權益是固化的，使得生產要素的流動嚴重受阻。在佛山一些經濟發達地區的農村，不實行農戶土地承包制，而推行了以土地為基本資產的股份合作社制，其主要表現為合作股股權的封閉性和股權分配上的平均化，以“生不增、死不減”的分配方式為主，帶有濃厚的福利性質，激發不起股東的風險意識和責任意識。另一方面，股權的流轉的封閉性限制了社會資本的進入，導致產業布局的分散和資本規模的狹小[3]，無法取得規模經濟效益。此外，由于缺乏資本、人才、技術和管理經驗，農村集體經濟組織普遍不搞自主研發，不敢興辦自營實業，土地對外發包、物業租金是其主要收入來源，容易受到經濟環境和物業供給等外在因素影響。

二、佛山農村集體經濟現代化道路的探索

鑒于農村集體經濟的種種弊端，佛山各區紛紛嘗試對農村集體經濟從政經分離、組織形態創新、股權固化、集體資產交易支撐平臺的構建等領域進行現代化改革和創新，并取得了明顯成效和寶貴經驗。

（一）政經分離

傳統農村治理模式最大的特點是黨的領導、村民自治與社會管理、集體經濟管理“三位一體”的“政”“經”混同管理模式（見圖1），村（居）黨組織書記一般兼任村委會主任和經聯社長，既經營集體經濟，又提供公共服務和公共事務和公益事業，同時兼顧黨建。黨組織、自治組織和經濟組織相互糾纏，村的黨支書、村委會主任與經聯社社長，統由一人兼任。村委會主任幾乎全面把控村中事務（有些村村委會主任即使未兼任村支書，但也掌控村集體經濟），這種治理模式，容易滋生腐敗，導致農村干群關系緊張，甚至引發矛盾沖突[4]。此外，依《村民委員會組織法》（2010年修訂）第13條規定，戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民，可列入參加選舉的村民名單。如果依然采取政經混同的治理模式，非戶籍人口（外來人口），通過參選進入村（居）委會，與戶籍人口（原來農民）爭享村集體經濟所得收益，難免導致農村權力沖突和基層自治失序。

圖1 “三位一體”的政經混同治理模式

政經分離，就是讓村（社區）自治組織從集體資產管理和經濟運營中退出，不再直接參與集體經濟組織的經營活動，而是主要負責社會事務管理，使集體經濟組織實行獨立運營的市場經濟實體[5]，從而將不同的社會關系作有效區隔，改善農村干群關系，平衡社區各個人群的利益分配，化解民間糾紛。

2011年1月，佛山市南海區出臺《關于深化農村體制綜合改革的若干意見》，探索推進自治組織與經濟組織職能的分離，“政經分離”之后，農村的黨組織、自治組織和集體經濟組織，職能各歸其位：黨組織黨組織負責總攬全局、協調各方、發展黨員，管方向性、政策性、全局性大事；自治組織負責強化社區公共服務、社會管理、協助行政、村民自治，管事務性、具體性、監管性事情；集體經濟組織則負責集體經濟的經營管理，同時建立兩個平臺——農村資產交易平臺和財務監管平臺，以保證集體經濟組織的透明、規范運作（見下頁圖2）。

（二）組織形態創新

在農村集體經濟組織形態創新上，佛山各區先后開展了經濟合作社（包括經濟聯合總社、經濟聯合社、經濟合作社）、股份經濟合作社、公司化轉型等三種形態的改革和創新。

1.經濟合作社。經濟合作社（包括脫胎于生產隊、生產大隊以及人民公社，改制而成的農村經濟合作社以及由經濟合作社聯合組成經濟聯合總社、經濟聯合社）以合作制為基礎，以土地為紐帶，采取資金、勞動力、技術、生產資料等要素相結合，改變了過去在計劃經濟時代，以行政手段強制性安排農業集體活動的做法。1986年10月，佛山市委批轉市委農村部《關于完善和發展地區性合作經濟組織的意見》，全面開展了設置和完善地區性合作經濟組織的工作，在鎮（鄉）、村委會（行政村）、自然村三級，相應地設置鎮（鄉）經濟發展聯合總社、經聯社和經濟社等三級社區合作經濟組織；1990年，批轉市委農村部、市農委《關于貫徹＜廣東省農村社區合作經濟組織暫行規定＞的意見》，在清產核資、健全機構、完善制度的基礎上，對社區合作經濟組織進行了組織登記。據統計，1992年，全市經聯社、經濟社兩級集體經濟總收入114.03億元，比1983年翻了四番，年遞增率達37.3%[6]。

圖2 “政經分離”改革示意圖

2.股份經濟合作社。股份經濟合作改革實質是在原有的合作經濟中引入股份制的管理和分配方式，具體可分為兩個層次：一是一般集體資產的股份化，二是集體土地的股份化。其主旨在于將土地以及其他村集體財產作價出資入股，由行政村或者村民小組將土地土地以及其他村集體財產統一規劃后進行管理和經營，村民憑借作價后的股權分享集體資產增值收益。1993年下半年，佛山市委、市政府發出了《關于推行農村股份合作制的意見》，在堅持家庭聯產承包責任制和南海區試點的基礎上推行農村股份合作制，將農村土地承包經營權轉換成了股權，實行“土地入股，資產量化，合股經營，按股分紅”，開始了以土地為中心的農村股份合作制改革[7]。佛山市南海區桂城街道夏北村委會下屬的洲表村，是當時第一個“吃螃蟹”的村。1993年7月16日，洲表股份經濟合作社正式成立。與一家一戶談判出租土地的煩瑣相比，實行了股份合作制的洲表村可以向投資者提供所需的成片土地，于是大批外來資金進入洲表村，機械廠、鞋廠、精織廠如雨后春筍般涌現。到1998年，洲表經濟社總收入已從1994年160多萬元增長到411.2萬元，人均分紅1 243.31元。而且在經濟社承包收入當中，工業收入占90%，農業收入只占10%，短期內迅速實現了工業化[8]。隨后，順德、禪城、三水高明等地也都陸續推行組建股份合作社工作，從而推動了農村集體經濟組織發展，加快了當地工業化、城市化的步伐。

3.公司化轉型探索。1993年，南海區大瀝河東村實行了以土地經營權為中心的股份合作制，成立兩級集體經濟組織，一為村級經聯社，二為村小組級經濟社。經聯社的資產主要來自村集體資產，而經濟社則以土地為主要經營資產，當時的河東村集體土地主要集中于數量眾多的經濟社一級土地較為零散，難以在招商中招到大額項目。為了跨組（村小組）開發、集約經營，河東社區采取由各經濟社依據各社土地占比入股的方式，組建新的公司，并由經聯社牽頭組建董事會運作，對全公司的開發進行運營管理，共擔風險、共負盈虧，其分成比例則為村（居）40%，村小組10%，生產隊50%。公司辦理了工商注冊登記手冊，依法納稅。新組建的公司一方面解決了河東19個經濟社各自為政，招商引資饑不擇食，低價競爭，各社之間因土地而招不到大項目等問題；另一方面也解決了今后環境建設、文明建設、基礎設施建設等的資金來源[9]。

為了更好地促進集體經濟組織轉型改制的工作，佛山市南海區出臺《關于推進全區集體經濟組織轉型改制的工作意見》（南發[2013]2號），決定自2013年起，對南海區村居的經聯社啟動公司化或公益化轉型，使其逐步走向市場化、規范化。繼南海區農村經濟組織公司化轉型改革之后，佛山市禪城區亦在探索引導農村股權由傳統的“福利性”向現代的“資本型”轉變，嘗試選擇條件成熟的村，根據村民的意愿，引導農村集體組織往市場化、公司化方向發展，從而積極化解因股權糾紛引發的農村矛盾，從根本上解決影響農村穩定的主要矛盾[10]。

（三）股權固化

股權固化是指以公平合理為原則，在清產核資的基礎上，將集體資產量化為一定量的股份，然后根據戶籍、年齡、土地承包、勞動義務投入等條件以股權固化時間點作為時間節點，以股權固化的人口作為確權對象，將股權一次性配置給股東后，以“生不增、死不減”的方式長期固定股權，不因生產、生活的變化而變化，從而解決因產權主體不明確，產權關系不明晰導致的股權爭議糾紛問題。

股權固化的思路，獲得佛山市順德、南海等地的贊同并先后出臺相關地方性政策，推進該項工作。2001年7月，順德區委、區政府做出了《關于進一步深化農村體制改革的決定》（順府[2001]13號），其改革的核心之一就是固化農村股份合作社股權，量化股份合作社資產。股權固化后，股東的股份不再隨年齡的增長而變化，新生嬰兒和遷入的農業人口不再配置股份；今后如要擴股的，須按市場行為用現金購買，并經股東代表大會討論決定。股東遷出或死亡后，其股份可以轉讓、繼承和贈與。2011年年初，南海出臺《關于深化農村體制綜合改革的若干意見》，進一步規范農村股權流轉，明確“固化到戶”的股權實行永久不變，股權允許繼承、贈與，不能轉讓、抵押、抽資退股。截至2015年6月，桂城平南、平東、夏北，獅山五星、里水沙涌等30村（居）已完成股權確權工作[11]。

（四）農村集體資產交易平臺的構建

在農村集體經濟發展過程中，土地征用補償、土地發包、租賃、轉讓、股權分紅等直接關系到農民群眾的利益，容易引起干群矛盾和紛爭。為解決這一問題，2012年，佛山市順德區開始探索在鄉鎮一級設立農村集體資產交易管理所，正式出臺《順德區農村集體資產公開交易試點管理辦法》，將以往由村里自行處理的集體資產納入農村集體資產交易管理所。2014年1月，南海區集體土地交易中心、集體產權交易中心和集體經濟股權管理交易中心揭牌，為加快探索集體建設用地和股權（股份）等集體經濟要素流轉，搭好支撐平臺，也為今后農村集體經濟組織實現公司化轉型和股權市場化流通打下重要基礎。

三、佛山市農村集體經濟現代化發展成效及經驗

（一）主要成效

從具體的發展成效上看，主要有以下幾點：

1.壯大了農村集體經濟，增加了農民財產性收入。近幾年，佛山農村集體經濟總收入實現逐年穩定增長（見圖3），據2015年佛山市農業農村工作會議透露，至2014年，佛山全市農村集體經濟總收入已達146.7億元，農村集體人均股份分紅達3 235元。

圖3 2010—2014年佛山農村集體經濟總收入增長情況一覽（單位：億元）

改革后，佛山各區農村集體經濟成員通過分紅增加了財產性收入，一般人均股份分紅可達2 000～3 000元，高的可達7 000～8 000元，三水、高明的集體資產整體規模小，分布零散，并且未實現集約化利用，農民人均分紅則較低（見下表，未收錄高明區數據）。

2.對產權制度和運行保障機制進行了創新，維護了農村基層的和諧穩定。近年來，佛山各區通過對農村集體經濟產權制度的改革創新以及農村集體資產交易平臺、財務監管平臺的建立，完善議事、決策、分配、監督等制度，農民得以公開透明、公平合理地享有集體資產的股權和集體經濟的管理權、收益權、知情權、監督權，黨群矛盾、干群矛盾得到有效紓解。

2014年佛山各區農村集體經濟收入與分紅情況表（單位：元）

3.加快了城鄉一體化進程，促進了佛山工業化、城市化發展。作為農村經濟體制的核心組成部分，農村集體經濟組織的改革發展與佛山城市化、工業化互利互促：城市化、工業化為農村集體經濟組織的改革發展提供了外在的驅動力，而農村集體經濟組織的改革和發展反過來也進一步推動了佛山城市化、工業化進程。通過農村集體經濟股份合作制改革，將集體存量資產折股量化配置到人，并建立股權流轉機制，為城鄉之間資本、人力要素的流動和經濟的融合奠定基礎，加快了城鄉一體化進程，促進了佛山工業化、城市化發展。

（二）基本經驗

總結佛山農村集體經濟組織改革的經驗，可以概括為以下三點：

1.貫徹權責對等原則。市場經濟本質是契約（合同）經濟，契約最基本的要求是權責對等原則，每方當事人享受權利的前提就是履行義務。以往農村集體經濟收益分配過程中，大多數農民無須付出即可享有集體收益分配[12]。佛山農村集體經濟股份（股權）化以合作制為基礎，以該區域農村戶籍的農民為對象，以其手中的土地使用權為對價作為股份投資入股，并按股權比例進行分紅[13]，使之“有代價”地獲得相應的收益，是對權責對等原則的貫徹。

2.確立風險分擔法則。市場經濟的普適法則是收益與風險并存，收益越高，風險越大。農民多為風險規避者，過去在對集體經濟經營享盈不負虧的“零風險”心理下，過分追求集體收入剛性增長，不利于形成集體積累，削弱了發展后勁，同時也軟化了對農村集體經濟發展的監督權[12]。佛山通過農村集體經濟股份（股權）化，逐漸建立受益和風險對等的機制，讓村民既享受收益，也分擔風險，在一定程度上緩解了農戶們對農村集體經濟分紅剛性訴求的壓力。

3.遵循農民財產權利的運行規律。佛山各區漸進地、承前啟后、分步驟地配套開展以下農村集體資產確權工作：農村集體經濟組織成員確認—股份固化—交易平臺構建—農村集體經濟組織政經分離改革，這遵循了以下農民財產權利的運行規律：財產確權—財產歸屬（股份/股權固化）—財產交易平臺構建—財產權利私權屬性的確立（集體經濟組織“政”“經”分離），為佛山未來農村集體經濟市場化、公司化運作奠定了基礎性條件。

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