財(cái)政收支的經(jīng)濟(jì)后果：分稅制、土地財(cái)政與地方政府產(chǎn)業(yè)偏好

劉紅芹

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海200433）

引言

中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)二十幾年的高速增長，土地財(cái)政是最主要的發(fā)動(dòng)機(jī)。地方政府在發(fā)展土地經(jīng)濟(jì)的過程中，雖推進(jìn)了中國近年來的城市化和工業(yè)化建設(shè)，帶來了基礎(chǔ)設(shè)施的飛速發(fā)展，但與此同時(shí)，也給中國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定方面帶來了廣泛而深遠(yuǎn)的影響。直觀來看，地方政府對土地財(cái)政依賴的加深，改變了地方政府的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，帶來了一定的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，也降低了土地資源配置效率，加大了收入分配不平等。尤其是目前土地財(cái)政增長乏力、中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展慢慢進(jìn)入新常態(tài)時(shí)期，經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力也從原來依靠增量發(fā)展，到慢慢需要向依靠存量過渡。在此之前，亟須了解上一階段地方政府依賴土地經(jīng)濟(jì)的根源，以及這一依賴對長期產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。周飛舟（2007）、陶然等（2009）指出，地方政府經(jīng)營土地的根源在于分稅制下的財(cái)政壓力所迫，若不在土地上動(dòng)腦筋，則財(cái)政收支很難平衡，在這種激勵(lì)下，地方政府熱衷于出讓土地，同時(shí)將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到與土地相關(guān)的房地產(chǎn)業(yè)和建筑產(chǎn)業(yè)上來。本研究通過構(gòu)造稅收損失這一指標(biāo)，用以衡量分稅制影響的指標(biāo)變量，同時(shí)將分析層次放到地級市的維度，對上述假說進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)。

一、財(cái)政現(xiàn)狀及研究假說

1994年前的財(cái)政包干制的設(shè)計(jì)將與企業(yè)有關(guān)的稅收和利潤都留給地方政府，這一稅收體制安排激勵(lì)地方政府大力發(fā)展國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，以獲取工商稅收和企業(yè)利潤；分稅制的設(shè)計(jì)，改變了包干制下的政府原來按照企業(yè)隸屬關(guān)系來劃分企業(yè)所得稅、按照屬地征收的原則劃分流轉(zhuǎn)稅的稅種劃分方式，通過劃分中央稅、地方稅以及中央地方共享稅，將與企業(yè)有關(guān)的稅收幾乎全歸為中央所有，導(dǎo)致地方政府發(fā)展企業(yè)的激勵(lì)減弱，并將發(fā)展的重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)營土地上來，一方面可以獲取完全屬于地方的營業(yè)稅，另一方面可以獲取全支配土地出讓金收入。

這一稅制改革讓中央政府上收了大量的財(cái)權(quán)，從1994年政策剛出臺時(shí)，將預(yù)算內(nèi)最重要的增值稅的75%歸為中央政府，到后期2002年、2003年接續(xù)調(diào)整使得地方稅種中增長較快的所得稅改為中央、地方共享稅；而在地方財(cái)權(quán)被上收的同時(shí)，財(cái)政支出責(zé)任不僅沒有相應(yīng)減少，反而有所增加（周業(yè)安，2000），因此使得地方政府面臨巨大的財(cái)政缺口。這一財(cái)政缺口，的確會(huì)迫使地方政府主動(dòng)尋求各種預(yù)算外的收入彌補(bǔ)，而積極開發(fā)、出讓土地，不僅可以獲得預(yù)算外的土地出讓金收入，更重要的是預(yù)算內(nèi)與土地相關(guān)的稅收也能得到極大的增加。

地方政府在經(jīng)營土地的過程中所獲取的收益多簡單指土地出讓金收入，但由于地方政府在經(jīng)營土地過程中，通過招商引資等方式帶來了房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的超常規(guī)發(fā)展。廣義而言，地方政府經(jīng)營土地的獲益也應(yīng)該包含這些與土地發(fā)展相關(guān)的直接稅收和間接稅收（陶然等，2007）。本文根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)的定義，計(jì)算得到了我們得到按照不同口徑計(jì)算的地方政府土地財(cái)政依賴程度（以收入占地方預(yù)算收入的比重衡量依賴度），結(jié)果（見下頁表1）。基于整理的數(shù)據(jù)顯示，地方政府對狹義“土地財(cái)政”的財(cái)政依賴程度，已經(jīng)從1999年的不到10%，到近年已經(jīng)超過了50%的水平。在計(jì)入與經(jīng)營土地有關(guān)的直接和間接稅收后，平均而言財(cái)政依賴程度保持在70%上下，在2010年時(shí)甚至逼近地方政府一般預(yù)算收入的100%。從這個(gè)意義來說，不僅地方政府的“第二財(cái)政”得依靠土地出讓，“第一財(cái)政”的歲入，也要仰仗土地經(jīng)營，尤其是與之密切聯(lián)系的建筑和房產(chǎn)等相關(guān)行業(yè)。

表1 地方政府歷年土地收入占地方預(yù)算收入的比重（單位：%）

因此，在分稅制的安排下，一方面，造成了直接的總量上的稅收損失，帶來財(cái)政缺口，這迫使地方政府的財(cái)政激勵(lì)轉(zhuǎn)向經(jīng)營土地；另一方面，從結(jié)構(gòu)上，由于建筑業(yè)與房地產(chǎn)業(yè)征收的營業(yè)稅全屬于地方政府所有，因此在土地財(cái)政激勵(lì)下的地方政府也會(huì)改變產(chǎn)業(yè)偏好，積極促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的發(fā)展，忽視工業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展和轉(zhuǎn)型。因此，本文提出以下兩個(gè)假說并加以檢證：

假說1：在分稅制的財(cái)政制度設(shè)計(jì)下，由于與企業(yè)相關(guān)的稅收大部分被上級政府所分享，地方政府在這一制度安排下存在著較高的稅收損失，這一稅收損失程度的高低決定了地方政府經(jīng)營土地?zé)崆榈母叩汀．?dāng)?shù)胤秸诜侄愔葡碌亩愂論p失越高時(shí)，地方政府的土地經(jīng)營熱情越高，表現(xiàn)為土地出讓面積的增多，以及土地出讓收入的增加。

假說2：稅收損失下的地方政府，由于存在營業(yè)稅激勵(lì)及發(fā)展土地的雙重激勵(lì)，會(huì)更偏向于發(fā)展房地產(chǎn)和建筑業(yè)，促進(jìn)了該行業(yè)的蓬勃發(fā)展。

在這里，本文采用稅收損失這一概念來衡量分稅制的影響，而非直接采用財(cái)政缺口這一概念。現(xiàn)有研究多簡單采用預(yù)算內(nèi)外收支差距來衡量財(cái)政缺口的大小，但由于中國有預(yù)算平衡的原則，因而簡單地使用預(yù)算收支差距往往無法真實(shí)地反映一個(gè)地市的真實(shí)財(cái)政收入能力和支出責(zé)任的差距。基于這一現(xiàn)實(shí)原因，孫秀林、周飛舟（2013）就試圖引入“稅收損失”這一概念，衡量地方政府在其經(jīng)濟(jì)總量所產(chǎn)生的所有稅收中，有多少被上級政府凈分享（上繳上級收入-上級返還收入），進(jìn)而來衡量分稅制及其后續(xù)所得稅改革等制度的影響。因此，稅收損失這一概念衡量了在新的財(cái)政體制下，上級政府（如中央政府或省政府）從地方“集中”的稅收。當(dāng)上級政府集中的稅收越多時(shí)，地方本級政府的稅收損失也越高，由此帶來的財(cái)政缺口和財(cái)政壓力也會(huì)越大。

二、實(shí)證結(jié)果與分析

（一）計(jì)量模型與變量

根據(jù)上文分析，考慮當(dāng)前的土地出讓情況（產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r）會(huì)受上一期的土地發(fā)展情況（產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r）的影響，因此設(shè)定如下動(dòng)態(tài)面板模型：

其中，因變量Yit表示地級市i在年份t的土地出讓情況、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，其中土地出讓狀況用土地出讓收入來衡量；產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r采用房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的從業(yè)人員數(shù)來衡量建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，用制造業(yè)的從業(yè)人員數(shù)衡量制造業(yè)的發(fā)展。lostit表示地級市i在t年的稅收損失程度，計(jì)算方式參照孫秀林、周飛舟（2013）。Zit表示其他各類衡量地市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等控制變量，包括人均發(fā)展水平（用人均GDP來衡量）、城市化水平（非農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诒戎兀⒐I(yè)化水平（二產(chǎn)GDP占總GDP比重）、人口密度（轄區(qū)總?cè)丝诔暂爡^(qū)總面積）。ei為地市級的固定效應(yīng)，εit為殘差項(xiàng)。

本文選用的樣本范圍為1999—2007年的全國地級市，其中不包括直轄市、西藏相關(guān)地級市的樣本，數(shù)據(jù)來源于歷年《全國地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》。由于模型包含了因變量的滯后項(xiàng)的影響，因而是一個(gè)動(dòng)態(tài)面板模型，因此選用綜合考慮系統(tǒng)GMM（system-GMM）和差分GMM（DID-GMM）的one-step估計(jì)和two-step估計(jì)。同時(shí)，采用固定效應(yīng)的面板估計(jì)和混合回歸估計(jì)，通過對比各類不同估計(jì)方法的回歸結(jié)果，以作為穩(wěn)健性檢驗(yàn)的一部分。

（二）實(shí)證結(jié)果分析

1.稅收損失與土地財(cái)政。表2給出了稅收損失與土地出讓收入之間的計(jì)量回歸結(jié)果，這里綜合對比了系統(tǒng)GMM、差分GMM、固定效應(yīng)模型和混合回歸四種不同估計(jì)方法的實(shí)證結(jié)果。一般而言，由于混合OLS的估計(jì)方法通常會(huì)高估因變量滯后項(xiàng)的系數(shù)，而固定效應(yīng)估計(jì)則會(huì)低估因變量滯后項(xiàng)的系數(shù)。因此，如果GMM的估計(jì)值介于上述二者估計(jì)值的范圍之間，那么說明采用GMM的估計(jì)方法是更有效的（孫秀林等，2013）。表2結(jié)果顯示，因變量的一階滯后變量在系統(tǒng)GMM估計(jì)模型中的系數(shù)分別為0.561（模型1）和0.529（模型2）；在差分GMM估計(jì)模型中的系數(shù)分別為0.605（模型3）和0.533（模型4），都高于固定效應(yīng)模型的估計(jì)系數(shù)0.374（模型5），且低于混合回歸模型的估計(jì)系數(shù)0.641（模型6）。因而說明，采用GMM的估計(jì)方式結(jié)果會(huì)更為可靠有效。

實(shí)證結(jié)果顯示，地方政府在分稅制下的稅收損失的確會(huì)帶來地方政府土地出讓收入的顯著上升。這說明，在分稅制的安排下，當(dāng)?shù)胤秸畵p失了更多與企業(yè)發(fā)展相關(guān)的稅收時(shí)，會(huì)有更強(qiáng)烈的激勵(lì)去土地市場上尋求收入彌補(bǔ)。其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)控制變量，除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對土地出讓收入有一定影響外，城市化水平、工業(yè)化水平和人口密度都對土地出讓收入沒有顯著影響。對比模型（1）到模型（4）可以看出，人均稅收損失對土地出讓收入的影響都是正向顯著作用，因而可以認(rèn)為本文的實(shí)證結(jié)果是穩(wěn)健的。其次，上一期的土地出讓收入對本期的土地出讓收入有著顯著為正的影響，說明地方政府對土地財(cái)政的依賴存在著持續(xù)性的影響，隨著時(shí)間的變遷，地方政府對土地市場發(fā)展的依賴會(huì)逐步加深。

表2 稅收損失對土地出讓收入的影響

2.財(cái)政壓力與產(chǎn)業(yè)偏好。表3顯示了稅收損失與地方政府產(chǎn)業(yè)偏好之間關(guān)系的實(shí)證結(jié)果。根據(jù)模型7和模型8可以發(fā)現(xiàn)，不同產(chǎn)業(yè)的滯后項(xiàng)均對本產(chǎn)業(yè)的當(dāng)期發(fā)展有著顯著為正的促進(jìn)作用，這符合預(yù)期，衡量了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑依賴。但除此以外，實(shí)證結(jié)果顯示，稅收損失對與當(dāng)?shù)氐慕ㄖI(yè)和房地產(chǎn)業(yè)有著顯著為正的影響。這說明，稅收損失越大的地方，地方政府越傾向于發(fā)展土地經(jīng)濟(jì)，地方對土地財(cái)政的依賴作用，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟ㄖI(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的影響。同時(shí)，地方的制造業(yè)發(fā)展，卻并沒有因此受到影響，這一點(diǎn)表3模型8顯示出地方政府的制造業(yè)并沒有受稅收損失的影響。一個(gè)可能的原因在于，地方政府可以通過引入制造業(yè)帶動(dòng)了房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的發(fā)展，因而，在一定程度上，抵消了由于分稅制將增值稅大部分歸于地方所有，而導(dǎo)致無心發(fā)展工業(yè)企業(yè)的影響。

關(guān)于地方政府經(jīng)營土地與經(jīng)營企業(yè)之間的關(guān)系，HanLi（2015）指出，地方政府經(jīng)營土地激勵(lì)興起，并不必然代表著企業(yè)發(fā)展的減弱。當(dāng)經(jīng)營土地與經(jīng)營企業(yè)之間是互補(bǔ)的時(shí)候，二者可以不必然互斥。這一觀點(diǎn)也類似于陶然的觀點(diǎn)，認(rèn)為地方政府可以通過協(xié)議出讓，引入外資，帶動(dòng)服務(wù)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)地價(jià)上升，最終保證從招拍掛出讓方式中獲取巨額收益。在實(shí)證中，Han Li（2015）發(fā)現(xiàn)，地方政府的稅收損失會(huì)導(dǎo)致國有工業(yè)企業(yè)的發(fā)展減弱，認(rèn)為在中國工業(yè)用地與商住用地間是存在土地競爭關(guān)系的，這也與黃少安等（2012）一文所認(rèn)為的二者在土地使用上相互競爭觀點(diǎn)相一致。但是，考慮到兩者之間到底是互補(bǔ)還是競爭，取決于此地區(qū)地方政府是否需要通過工業(yè)來帶動(dòng)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。因此，本文按照東、中、西三個(gè)區(qū)域，分子樣本檢驗(yàn)稅收損失對地區(qū)制造業(yè)的影響，實(shí)證結(jié)果如表3模型9至模型11。實(shí)證結(jié)果發(fā)現(xiàn)，對中、部地區(qū)而言，稅收損失下的土地財(cái)政激勵(lì)，對地方制造業(yè)的發(fā)展仍無顯著影響。但對東部地區(qū)而言，地方政府的制造業(yè)卻在土地收入激勵(lì)下發(fā)展壯大。此外，稅收損失對制造業(yè)的影響雖無統(tǒng)計(jì)意義上的顯著，但其影響方向?yàn)樨?fù)。可能的原因在于，地方政府為了土地收入而競爭，由于需要以工業(yè)帶動(dòng)服務(wù)業(yè)的方式發(fā)展促進(jìn)地土地財(cái)政發(fā)展，東部地區(qū)在招商引資競爭中占據(jù)了比較大的優(yōu)勢，因而土地市場的繁榮發(fā)展反而促進(jìn)了傳統(tǒng)制造業(yè)的發(fā)展。

表3 稅收損失對不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響

結(jié)語

本文根據(jù)分稅制的具體內(nèi)容，構(gòu)建了衡量分稅制對地方財(cái)力影響的“稅收損失”這一指標(biāo)，并利用1999年以來全國283個(gè)地級市的數(shù)據(jù)實(shí)證發(fā)現(xiàn)，在分稅制的財(cái)政安排下，與企業(yè)有關(guān)的稅收大部分被劃分為上級政府所有，因而地方政府稅收損失越嚴(yán)重的地方，其經(jīng)營企業(yè)的激勵(lì)越弱，經(jīng)營土地的激勵(lì)越強(qiáng)，以試圖從發(fā)展土地中獲取預(yù)算外的土地收入。這是分稅制這種“財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下移”，導(dǎo)致了地方政府從土地市場上尋求替代收入，造成了目前地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展過度依賴土地的現(xiàn)狀，并進(jìn)一步影響了現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)格局。要解決這一問題，關(guān)鍵還是要雙管齊下，一方面，規(guī)范和約束地方政府在土地市場上的操作和收益，降低地方政府的土地市場獲益；另一方面，加快地方主體稅種建設(shè)，增加地方政府自有財(cái)力，通過給地方政府提供長期穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的稅收收入，減少地方政府對當(dāng)前土地收入的依賴現(xiàn)狀，保證未來政府的收入結(jié)構(gòu)和規(guī)模更加規(guī)范和健康。

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