地方政府養老政策的創新與評價
——基于兩屆“中國十大創新社會福利政策”案例分析

戴衛東

(浙江財經大學　公共管理學院,浙江　杭州　310018)

“老有所養”一直是人類社會的共同愿望。隨著經濟社會發展水平的不斷提高和人口老齡化程度的逐步加重，尤其在我國這樣的一個人口大國，養老問題更是被提到各級政府社會治理和民生工程的能力建設的重要高度。自第五次全國人口普查以來，中央政府先后頒布了一系列加快養老服務體系建設的文件*如《關于加強老齡工作的決定》(中發[2000]13號)，《關于加快實現社會福利社會化意見》(國辦發[2000]19號)，《關于加快發展養老服務業的意見》(國辦發[2006]6號)，《社會養老服務體系建設規劃(2011-2015年)》(國辦發[2011]60號文)，《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》(國發[2013]35號)，《國務院關于促進健康服務業發展的若干意見》(國發[2013]40號)，《養老服務設施用地指導意見》(國土資廳發[2014]11號)，《關于做好政府購買養老服務工作的通知》(財社發[2014]105號)，《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》(民發[2015]33號)，《關于推進醫療衛生與養老服務相結合指導意見的通知》(國辦發[2015]84號)，《關于進一步做好養老服務業發展有關工作的通知》(發改辦社會[2015]992號)，《關于全面開放養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》(國辦發[2016]91號)等。，各地方政府也在積極探索創新具有地方特色的養老服務政策。理論上來說，地方政府養老服務政策的創新經驗總結有利于中央政府下一步指導文件的修訂和出臺。目前已有研究文獻主要集中以下幾個方面：一是養老服務的行政管理部門資源需要整合，分割運行導致資源浪費[1]；二是養老服務的輸送采用PPP 模式以適應不同養老服務體系[2]，通過社會組織、家庭支持、市場運作、志愿互助四種模式互動合作能夠改善養老服務供給和遞送的效率[3]；三是籌資方面，項目制可以最大程度地有效利用、管理、監督養老服務專項財政資金[4]，資金不足的欠發達省區可以利用宜居的自然環境、社會存量資本來發展適應本地區的養老模式[5]；四是探索跨區域養老新模式，一方面要打破養老服務方面的身份和戶籍障礙[6]，另一方面可以開展連鎖經營方式的居家養老模式[7]。

然而，地方政府養老服務政策創新絕不僅限于上述宏觀層面的研究認知，譬如，地方政府為什么要進行養老服務政策創新？針對養老服務展開了哪些內容、什么方式的創新？取得了什么樣的效果？如何推進或者說創新還存在哪些不足之處？這些深層次微觀問題應該是我國養老服務政策創新在整體推進過程中必須首先要認識到位的根本性問題。不可否認，這些問題還沒有得到充分的研究。

基于上述分析，本文擬做如下研究安排：首先，引入美國學者Neil Gilbert的社會福利政策和法國學者Faridah Djellal and Fa?z Gallouj的養老服務創新的兩個理論分析框架；其次，介紹研究資料來源和研究方法；第三，分析地方政府養老服務政策創新的動因和內容；第四，地方政府養老服務創新的評價；最后，提出地方政府養老服務政策再創新的路徑。

一、理論框架：社會福利選擇及其創新要素分析

(一)社會福利政策選擇維度

1974年，美國學者Neil Gilbert在伯恩思(Burns E.M.,1956)、雷恩(Rein,1970)和蒂特瑪斯(Titmuss,1970)等前人研究的基礎上，提出了社會福利政策的研究分析框架(Who-What-How-Operation，WWHO)，即從社會分配的基礎、社會福利的類型、輸送策略和籌資方式四個維度來考察一個國家或地區的福利政策[8]。

(1)分配基礎(Target group)。社會福利分配的基礎是指將社會福利分配給社會中特定群體時不同原則之間的選擇。它涉及到社會福利政策“對象(Who)”的界定，即哪些人有資格受益于社會福利。制定資格標準的嘗試最初發端于普遍性(universalism)和選擇性(selectivity)的區分。普遍性指福利是人人都可以享有的基本權利，選擇性指福利根據收入審查來決定個人需求。

(2)分配內容(Benefit content)。即分配什么(What)。福利分配提供的兩種基本形式：現金和實物[8]。其中，服務是針對案主的利益而進行的特定活動，如居家照顧、個人輔導、個案管理等。這些服務對福利利用者來說，尤其是老年人具有不可替代性。

(3)服務輸送(Delivery strategies)。如何提供(How)福利服務，主辦方往往著眼于兩個層面的選擇：(1)廣義的私營化問題，它涉及服務提供方式是由政府機構直接提供，還是以簽約方式由私人提供者(志愿或營利機構)間接提供；(2)狹義的商業化問題，它涉及營利和非營利組織提供之間的選擇問題[8]。

(4)資金來源與支付(Sources and payment of funds)。即資金運作(Operation)。社會福利資金主要有三種基本的獲得途徑——稅收、自愿捐款和收費。在福利國家的實際操作中，上述三項資金來源往往是相互混合的。福利資金的支付則涉及到中央集權和地方分權的理念，中央集權具有進步主義特點，表現在國家給予社會弱勢群體以最大關注。而地方政府通常比中央政府更了解他們地區的問題，有針對性地做出反應；但地方分權往往不夠重視整體性，因資金受限存在差異化現象。

(二)養老服務創新要素分析

雖然社會福利政策選擇維度能夠從福利送達的全程及其經濟支持方面來清晰地分析比較政策之間的差異，但對于養老服務福利體系來說缺乏其中最重要的一個要素——人文環境方面的分析評價，所以，本文引出另一個極有價值的養老服務創新要素理論。

法國學者Faridah Djellal and Fa?z Gallouj根據Gadrey, J.提出的養老服務從三角形到多邊形理論[9]，進一步歸納分析提出了養老服務創新理論[10]，其創新的三大要素如圖1所示。

(1)制度環境(Institutional environment)。這是養老服務政策創新的一個極其重要的目標要素，它在其它創新要素軌跡形成過程中扮演著根本性的角色。它包括中央政府和地方政府推進養老服務創新的一系列法律、法規、政策和指導性文件。

(2)有形和無形環境(Tangible and intangible environment)。社區支持和現代科技是構成物質環境的兩個重要因素。前者是指服務供給組織及其供給方式(機構服務、居家服務、社區服務等)，廣義上來說，還包括志愿者服務、行業協會提供的服務等。后者則是指網絡技術系統、建筑和服務方法。

(3)人文環境(Human environment)。可能是老年人的配偶或承擔主要服務者的子女，也可能是僅僅充當臨時照料者的角色。不管是什么角色，但他們都是養老服務的受益人或者共同受益人。另外，護工和其它幫助者提供服務的水平高低也在很大程度上影響著老年人的生活質量。

圖1　養老服務體系的創新要素資料來源：Faridah Djellal and Fa?z Gallouj,2006, “Innovation in Care Services for the Elderly”, The Service Industries Journal, 26(3),pp.303-327.

二、資料來源與研究方法

本文研究資料來源于民政部指導的首屆“中國十大創新社會福利政策”(2014年3月18日揭曉)和第二屆“中國十大創新社會福利政策”(2015年11月18日揭曉)的遴選結果。其中，首屆遴選活動從全國報送的146項社會福利政策、第二屆遴選活動從各地上報的124項社會福利政策中分別評審出10項入圍名單和20項提名政策名單。由于兩屆社會福利政策包括關于老年人福利、殘障人福利和兒童福利三大類政策，經過篩檢后與養老服務福利相關的政策，首屆活動的入圍名單中有6個、提名名單中有9個，第二屆活動的入圍名單中有5個、提名名單中有13個，合計33個。每次遴選活動均由來自北京大學等有關單位的專家學者組成遴選委員會，根據首創性、創新性、系統性等政策制定評估指標體系，通過采取文本分析的方法，遴選出具有創新性的30項社會福利政策。在此基礎上，通過調閱工作記錄、召開座談會、隨機半結構式訪談等方法，對具有創新性的30項社會福利政策進行實施效果評估，最終遴選出10項確定為“中國十大創新社會福利政策”。這項活動開創了我國社會福利政策效果評估的先河，充分發揮了社會福利政策評估的診斷功能、反饋功能、矯正功能和總結功能，實現了政策資源合理配置，對于各地社會福利政策的制定以及實施具有引領、示范與推動作用*民政部網站：“首屆‘中國十大創新社會福利政策’遴選結果揭曉”， http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/gzdt/201404/20140400614052.shtml；“第二屆‘中國十大創新社會福利政策’遴選結果揭曉”， http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/gzdt/201511/20151100877282.shtml。由此可見，兩屆遴選活動的權威性和結果的公平性可以得到確定，這也為本研究資料的真實性、可信度和科學性奠定了基礎。

本文采用了案例研究法，即案例的文本分析方法。在制度或政策創新研究中，文本分析等同于“基于文獻的創新績效指標法”[11]，在篩檢出有關案例后，我們還要對案例進行審核、編碼，再根據研究需要對案例文本進行解讀性分析，整理出案例創新的時間與區域、政策實施地的行政級別、政策創新的方式和內容、創新產出的效果等重要信息，進而對這些案例的政策創新進行評價。與問卷調查法不同，案例分析是一種間接的調查法，但是如果問卷調查的抽樣方法不科學，在研究過程中又缺乏對樣本信度和效度的檢驗，那么研究結論就有很大可能是背離調查事實的本來面目。在這一點上，本文案例經過了實地座談和訪談，不僅其可信度高，而且也節省了時間和成本。

三、地方政府養老服務政策創新的動因和內容

(一)地方政府養老服務政策創新的動因

任何事物的發展都離不開內外因的作用，養老政策的創新也是如此。就各地政策創新而言，具體做以下分析。

其一，在外因方面，地方政府養老服務政策創新是出于政績考慮的對中央政府出臺政策的貫徹執行，可以說是“逼”出來的。“十二五”規劃以來，特別是黨的十八屆三中全會強調要創新社會治理，提高社會治理水平，這一新觀點新部署直接推動了各級地方政府在各項政策方面的創新意識。“不換思想就挪位子”。 這符合政績驅動的“上下邏輯”、“左右邏輯”式創新[12]。與美國政府創新相比，上級壓力的創新是中國創新的一大特征(案例文本研究中，該比例中國為12.3%、美國為0.7%)[13]。在國務院有關推動養老服務體制建設的“紅頭”文件發布后，各級地方政府及其相關職能部門緊密配合制定了一些配套的“實施細則”和“辦法”，因地制宜地“想”出了養老服務政策的創新措施。

其二，在于內因的作用。整體上，我國養老服務供需處于嚴重失衡狀態，養老服務體系建設還局限在已有制度框架的范圍內，存在著現有養老服務相關政策文件可操作性不強，養老服務體系建設的配套規劃還沒有提上議事日程等諸多問題。分地區來看，從兩屆社會福利政策創新遴選案例中也可以看出東、中、西部的不平衡(表1)*東、中、西部地區依據國家統計局的劃分。。首屆社會福利政策創新的時間為2012年，第二屆時間在2013年，考慮到政策創新的實踐效果可檢驗性，遴選揭曉時間都分別推后兩年。

表1　兩屆“中國十大創新社會福利政策”遴選政策的地區分布　(個)

說明：部分省(市、區)在兩屆遴選中都入圍，所以總數超過大陸31個行政區劃數。

結合兩屆的情況來看，東部、西部的養老服務創新政策遴選的數量較多，既說明東西部地區地方政府創新意識較強，這是主要原因，同時也說明這兩類地區養老服務問題較為嚴重。這里，從入選地區2010年“六普”統計65歲及以上老年人口比重來分析，揭示這些省(直轄市、自治區)人口老齡化的嚴重程度正是激發各地方政府進行養老服務政策創新的內在動力的這一道理(表2)。表2統計數據顯示，兩屆活動涉及到23個省(市、區)，65歲及以上老年人口比重在7%以上的有19個(其中，9%以上的有8個，占遴選省的比例約34.8%)，占遴選省份的比例為82.6%。

表2　兩屆“中國十大創新社會福利政策”遴選地區的65+人口老齡化程度　(個)

(二)地方政府養老服務政策創新的內容

為了使遴選的案例文本的復雜內容更簡潔、更條理化，這里利用前文所述的Neil Gilbert社會福利政策四維度分析框架，概括出有關養老服務遴選案例的政策創新點(表3)。

1.受益對象的選擇

本研究首先有必要對Gilbert福利政策理論做一補充，該理論的分配基礎即受益對象僅限于“人”，而從本文33個政策案例分析中可以看出，有些政策受益對象是“物”， 具體所指如民辦非營利養老機構、城市日間照料中心以及農村五保服務機構、互助幸福院等。因而，本文社會福利政策的分配基礎包括自然人和實體物二者。表3統計顯示，33個案例的政策受益對象的規范原則都是選擇性的，沒有一個地區實行普遍性原則，這與我國經濟發展水平和養老服務的需求有關。(1)就受益對象為自然人來說，東、中、西部地區基本上都是城鄉高齡、空巢、獨居、失獨、特困且生活自理有困難的老年人(含重點優撫對象、計劃生育家庭)，如上海、江蘇、山東、天津、浙江、海南、福建、湖北、山西、吉林、重慶等11個省市。(2)就受益對象為服務機構而言，針對民辦非營利養老機構的有廣東、貴州，針對日間照料中心的是內蒙古，針對農村五保福利院的有江蘇、寧夏，針對農村互助幸福院的有陜西、青海。

表3　兩屆“中國十大創新社會福利政策”遴選養老服務政策的內容分布　(個)

2.政策待遇的分配

既然受益對象分為自然人和實體物兩類，那么二者享受政策的待遇也有差異，顯然，失能失智老年人可以享受政策規定的現金補貼和(或)實物服務，養老機構一般享受政府的財政補貼或稅惠政策。(1)失能失智老年人的政策待遇。山東省自2013年10月1日起，將老年人津貼發放范圍由目前的百歲老人擴大到80周歲以上所有享受低保待遇的老年人；吉林省根據入住養老機構困難老人生活自理程度，分別按照生活自理的每人每年1200元、半自理的每人每年2400元、不能自理的每人每年3600元給予補助；其它如黑龍江、安徽、陜西、云南等省也對養老機構困難老人不同程度地提高了補貼標準。除了給予老年人補貼之外，案例涉及到省份服務方面最大的創新在于推進醫養結合，如江蘇、山東、天津、浙江、湖北、吉林等。(2)養老機構的政策待遇。享受稅收優惠政策的省份有山東、海南、新疆等。另外，如廣東省政策規定用地優惠措施，按照人均用地指標0.1m2～0.3m2的標準，分區分級合理規劃安排養老服務設施用地。

3.服務供給的方式

養老服務供給主要有政府全責、公私合作和完全市場化三種方式。自2000年國務院辦公廳發布《關于加快實現社會福利社會化的意見》(國辦發[2000]19號文)以來，政府全面承擔社會福利服務的做法已經一去不復返。采取加強公辦養老服務機構建設，引入市場化運作機制, 以獨資、合資、合作、聯營、參股等公私合作方式興辦養老機構的省區，如東部地區的江蘇、山東、上海、天津、海南，中部地區的湖北、吉林、山西，西部地區的內蒙古、重慶、新疆、云南、廣西等。

但是，北京市針對養老機構老年人意外傷害事故采取了完全市場化的措施，2012年起在全市范圍內推行養老服務機構綜合責任保險。凡在養老服務機構責任范圍內發生意外事故遭受人身傷害或身故的，應由養老服務機構承擔的經濟賠償責任，由保險公司按照約定負責賠償。

4.服務資金的收支

養老服務資金的來源基本上還是以財政撥款為主的有東部的江蘇、山東、上海、浙江、海南、廣東，中部的湖北、山西、吉林，西部的新疆、云南。

在資金的支出上，從遴選政策的內容來看，根據城鄉、區域、性質、規模等方面的差異，實行不同量資金的扶持是一大特色。譬如，江蘇省對蘇北欠發達地區，山東省對農村地區，上海市按照大型居住社區、郊區、中心城區，云南省根據公辦和民辦養老機構，吉林省依據機構新增床位數，都實行不同標準的財政撥款。此外，山西省對農村日間照料中心、新疆對民辦養老機構都出臺了常規化的經費補貼制度，廣東省則針對經濟欠發達地區的市、縣養老機構，開展省級專項資金競爭性分配。

四、地方政府養老服務政策創新的評價

兩屆共33個養老服務政策創新案例，雖然在分配基礎、分配內容、服務輸送以及資金來源與支付四個維度整體上都有所創新，但我們需要進一步依據Faridah Djellal and Fa?z Gallouj養老服務體系創新要素理論來進行全方位的綜合評價(表4)。

表4　兩屆“中國十大創新社會福利政策”遴選養老服務政策創新要素分析

1.制度環境的完備

從33個養老政策遴選的案例可以看出，地方政府養老政策創新在法律上是完備的，都是在省(直轄市、自治區)級別專門法規的指導下開展創新行動，而且有的省份還出臺了配套文件。法規條文大多遵循指導思想、目標任務、建設要求、建設標準和方式、保障條件等方面進行明確規范。

2.物質環境的側重

表4顯示，在物質環境方面創新的養老政策有21個，占遴選總數33項的比例為63.6%。物質環境分為有形的環境和無形的環境。前者如一些政策中的養老院建設標準、信息化建設、輔助設施等，后者則偏重管理規范過程，如機構評估、資金管理、津貼設定以及稅惠政策等方面。雖然各個省市區依據本地的情況有選擇性加強養老服務體系的專項建設，但是有形的、無形的物質環境都是政策創新和老有所養的重要載體。

3.人文環境的不足

人力資源的數量多寡和質量高低(即人文環境)直接影響到服務對象的受益水平。在福利服務過程中，人文環境的重要性更是不言而喻。但從表4可見，遴選的養老政策在人文環境創新上整體顯得很不相稱，或者說地方政府對人文這個軟環境建設還沒有引起普遍的足夠重視，尤其是對家庭成員承擔照料護理的全職工作的社會價值缺乏支持政策。然而，部分地方政府的創新經驗值得其他地區借鑒：(1)按入住養老院老年人的失能程度配備不同比例人數的養老護理員，其工資標準不低于當地最低工資標準。如天津、江蘇、新疆。(2)加強養老護理人員的在職培訓，推進持證上崗制度。如山東、云南、廣西、內蒙古、新疆等。其中，山東和云南兩省在高等院校設立養老護理員培訓基地以及相關養老服務專業的做法初見成效。(3)推動“義工”、“時間銀行”等志愿服務的省份有浙江、山東、湖北、重慶、云南。(4)重視老年人協會等“以老養老”方式的有內蒙古、山東、湖北、重慶。(5)吸引專業人員到養老機構工作，優化隊伍結構。如吉林省鼓勵具有醫師和護士資質的醫護人員到養老機構工作，參照醫療機構內同級別醫生、護士待遇；鼓勵護理專業畢業生到機構和社區從事養老服務工作。廣西則引入專業社會工作人才到養老機構提供心理慰藉方面服務。

盡管地方政府養老服務政策創新還存在著一些不足，但是這些政策措施在較大程度上推動了我國養老服務事業的發展。最新民政統計數據顯示，截至2016年底，全國各類養老服務機構和設施14萬個，其中，社區養老服務機構和設施3.5萬個，社區互助型養老設施7.6萬個；養老床位730.2萬張(其中社區留宿和日間照料床位322.9萬張)，每千名老年人擁有養老床位31.6張，比上年增長4.3%[14]。

五、地方政府養老服務政策的再創新路徑

結合本文的兩個理論框架分析，我們可以發現養老服務政策中三個最重要的也是循序推進的要素：資金來源、服務組織和服務人員。資金來源處于最底的基礎層次，服務組織處在中間的核心層次，服務人員位于養老服務體系的頂層。一般來講，資金來源的充足與否決定了受益對象的多少以及分配內容的選擇，服務組織的定位決定了服務輸送的組合方式，服務人員的專業水平又決定了養老服務的滿意度。邏輯上，資金來源的充足性不僅影響著服務組織的多元性，而且也影響著服務人員的專業化和職業化；反過來，服務人員的專業水準影響到服務組織的競爭性，服務組織的競爭多元化又能夠彌補資金來源的不足。基于上述認識，本文研究認為，地方政府在養老服務政策創新過程中重點在以下幾個方面應該有所作為。

1.嘗試“越位”，跳出體制外籌資

養老服務體系建設過去一直被認為是民政部門一家的工作職能。隨著人口老齡化進程的加快和1億多老年慢性病患者的演進，單純依靠民政來推進養老服務不僅財政難維持(前文案例分析地方財政支持力度不大)，而且專業(慢病治療與康復)不匹配。目前相關制度安排分散在多個政府部門，老年照料服務歸口民政系統，慢性病社區管理歸口衛生系統，疾病治療費用歸口人社系統。如何突破這一行政分割現象？

上個世紀五十年代以來，全球一些發達國家先后頒布了長期護理保險法案，來解決人口老齡化大背景下失能老年人的生活照料、基本醫療保健與康復以及心理慰藉的社會問題，并取得了較好的效果。“他山之石，可以攻玉”。中國共產黨十八屆五中全會首次最高層次提出要“探索建立長期護理保險制度”。“十三五規劃”中就體現了這一戰略規劃，并要求“開展長期護理保險試點”*新華社. 中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要，2016-3-17. http://www.gov.cn/xinwen/2016-03/17/content_5054992.htm.。習近平總書記也多次強調要推動老齡事業全面協調可持續發展*新華網. 習近平：推動老齡事業全面協調可持續發展, 2016-5-28. http://news.xinhuanet.com/politics/2016-05/28/c_1118948763.htm.。2016年6月，人社部發布《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》(人社廳發〔2016〕80號)，在全國14個省(區)的15個城市試點推行長期護理保險*人社部.關于開展長期護理保險制度試點的指導意見, 2016-6-27.http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/shehuibaozhang/zcwj/201607/t20160705_242951.html.。這是一個框架性文件，一些具體的政策設計有待地方摸索。青島、長春、南通等市開始實施從社會醫療保險結余基金劃撥的辦法推行“醫養結合”的醫療照護保險。其它地方政府也可以學習借鑒國內外的經驗，積極創新，整合資源，尋找具有本地方特色的養老服務資金籌集的多元渠道。

2.主動讓利，推動民營機構成長

養老服務屬于第三產業的一部分，與其他服務業不同的是，它既具有市場的特性，又具有公共性和福利性的特征，從而又屬于微利行業。理論上，公辦養老機構要充分發揮“托底”作用，重點為農村五保、城鎮“三無”老人及城鄉低收入的失能和半失能老人提供無償或低收費的供養護理服務；民營養老機構在遵循市場規律的前提下，提供一定程度的照料福利服務。大多數OECD國家的民營機構是養老服務的供給主體。但在我國事與愿違，為了降低成本逐利，全國有50%機構不接收失能老年人，其中，城市占2/3，多數是民營機構；農村占40%[15]。盡管如此，民營養老機構有40%長年處于虧損狀態，僅有9%民營養老機構盈利，其中80%左右盈利率在5%以下；民營養老機構約占全國養老機構總數28%，而且，民營機構平均床位數只有100張左右，規模不大[16]。可見，民營養老機構存在三大問題：總量不足，虧損嚴重，以及服務對象錯位。究其原因，從前述33個案例也可看出主要在于兩點：一是優惠政策落實不到位，二是擔心市場放開造成混亂。

地方政府既應該看到養老服務事業的重要性，也應預見到養老朝陽產業的效益性。(1)針對第一點原因，財政、工商、稅務、土地、水電、消防以及商保等部門要積極落實地方政府的養老政策法規，不應只看到本部門放棄的小利益。地方政府在對民營機構實行第三方評估的同時加強對這些協作部門的績效考評，讓民營機構真正享受到地方政府的優惠政策，進而，對營利機構和非營利機構在起點上不要區別對待，目前最緊要的是使民營機構產生規模效應，對于營利機構享受的稅收優惠，地方政府可以入股的方式介入營利機構，分配所得的利潤進入地方養老財政專戶。(2)針對第二點原因，地方政府既要看到當下市場上民營養老機構的良莠不齊的現實，又不要視之為“一放就亂”的惡性競爭局面。出租車市場的治理經驗值得養老服務市場借鑒。原來我國一些大城市出租車行業因運營價格、繳納“份子錢”以及增加出租車數量導致了出租車“罷運”事件，自從“專車”和打車軟件出現后，出租車行業壟斷市內交通的現象被打破，而且出租車數量自動減少，“罷運”現象很少爆發。對于民營養老機構的質量較低和惡意競爭現象，無需過分擔憂，道理在于一方面地方政府治理水平會逐步提高，另一方面老百姓會選擇“用腳投票”。

3.多管齊下，營造專業隊伍人文環境

人文環境的不足是目前我國養老服務業發展的短板，表現在數量不足和質量不高并存。養老服務的人才隊伍是連接服務供給與服務對象的重要紐帶，無論是數量不足還是質量低下都會造成養老服務事業的停滯不前，甚至會導致社會不和諧，尤其是對于實行計劃生育的“失獨”家庭來說，還有可能會產生政治信任的敏感問題。《中國老齡產業發展報告(2014)》顯示，現有的民營養老機構絕大部分只能照料日常生活，僅有10%以護理康復為主[16]。令人擔憂的是，該類機構中醫護人員數量少、學歷低，護理人員年齡大、技能差的現象很普遍。如何破解這個難題？作為地方政府，至少在如下幾個方面可以打開思路：

首先，提高領導班子思想認識。這一點非常重要，有什么樣的理念就有什么樣的政策。地方政府領導班子抓經濟促發展，幾乎沒有人認為不重要，但是提及養老服務事業不少人總抱有“等一等”、“看一看”的態度。國外已有調查研究證明養老服務人員的工作強度超出一般人的承受能力[17]。因此，地方政府需高度重視養老護理人員的人文關懷，把養老服務人才隊伍建設當作養老服務事業的基礎工程來抓，實現地方政府以經濟建設為主到公共服務為主的執政理念轉變[18]。

其次，改變養老護理員薪酬低的狀況。除了工作強度大之外，養老護理員也要養家糊口。這就是現實中許多養老服務人員入職不久又離職的真正原因。其實，地方政府少搞一個“形象工程”就能大幅度提高養護員的工資，而養老服務事業是確確實實的“民心工程”。結合部分地方政府的創新實踐，提高養護人員工資至不低于當地最低工資，甚至與制造業工人工資齊平不是不合理，因為他們制造的產品是服務。同時，與企業職工一樣享受相關社會保險補貼。這樣，養老護理崗位才具有吸引力。此外，家庭成員(特別是老年人子女)提供全職或半職的照料服務而影響工作收入的，有條件的地方政府應承認其社會價值給予相應的補貼，這既體現了人文關懷，也有利于居家養老老年人的身心康復。

第三，實行崗前培訓和逐步持證上崗制度。推行醫養結合的養老服務，需要有具備生活照料和醫護技能、以滿足老年人需求為出發點的專業護工[19]。為此，地方政府可以與市域范圍內的高等院校開展養老服務培訓基地方面的合作，與職業院校開展相關專業設置方面的合作，實行“訂單式”人才培養。結合心理咨詢師、社會工作師等職業資格考試，等將來養老護理師資格考試規范后，逐步推進持證上崗制度。

最后，因地制宜，創新養老機構的信息化建設和考核機制。“互聯網+養老”是養老服務領域發展的一個歷史性機遇，各地應充分開放養老服務市場，利用互聯網技術有效匹配醫療資源與養老服務。另外，人力資源也是養老機構的人文環境能力建設一個重要指標。在殘疾人就業工作中，政府推行的“按比例就業”方法值得地方政府建立養老機構考評機制效仿。譬如，對于養老機構的失能、失智老年人，養護員按1:3或1:5配備；對于能自理老年人，養護員按1:10配備。而對欠發達地區或農村地區，推行老年人互助服務、民間組織以及志愿者服務也不失為一項有效的舉措。

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