北京市地方立法與改革的實踐分析

熊菁華

新時代中國特色社會主義思想中明確中國特色社會主義事業總體布局是“五位一體”，戰略布局是“四個全面”。全面深化改革和全面依法治國，如鳥之兩翼、車之兩輪，推動著全面建成小康社會的目標如期實現。其中，立法事業與改革開放更是相伴而生、相伴而行的。在新時代下，北京市人大常委會將貫徹落實黨的十九大報告，按照黨的十八屆四中全會精神和立法法的規定，繼續在法治框架內推進本市各項改革事業，發揮立法對改革的引領和推動作用，做到重大改革于法有據，實現立法決策與改革決策相銜接。

1979年北京市人大及其常委會正式行使地方立法權以來，近四十年里，針對如何發揮地方立法對改革的引領和推動作用，一直在積極探索、勇于實踐，理論認識不斷得到深化，立法實例逐步豐富發展。筆者擬對此做些粗淺的梳理與分析。

一、北京市對地方立法功能、立法與改革關系的認識不斷得以深化，從立法的規范功能為主拓展到注重立法的能動功能，從對改革發揮規范保障作用，拓展到引領推動作用

（一）1979年改革開放初期至2012年黨的十八大召開。北京市地方立法的功能以發揮立法的規范和保障作用為主，主要是為本市經濟社會發展和改革開放提供有力的法制保障。在這種思路的主導下，地方立法與改革的關系是以立法確認改革成果為主，以立法引領改革為補充。

立法確認改革，主要表現是改革走在實踐前面，地方立法的任務是把實踐成熟的東西肯定下來，鞏固改革成果。這可以從歷屆常委會工作報告中得到驗證。如，1993年市十屆人大常委會工作報告中提出：“常委會在地方立法工作中堅持了以下幾點：一是以建設中國特色社會主義理論和黨的基本路線為指導，從保證憲法法律的實施、為改革開放和經濟建設提供法制保障出發，積極制定地方性法規。”2003年市十二屆人大常委會工作報告中提出：“常委會圍繞中心、服務大局，堅持立法決策與改革發展穩定決策相結合，根據首都現代化建設的實際需要，重點加強了四個方面的立法?！?/p>

北京市作為地方人大的這種思路，與當時全國人大常委會關于立法與改革關系的思路是一致的?！傲⒎ㄅc改革相結合，并服從和服務于改革，是多年來全國人大及其常委會立法工作的一個重要特點。八屆全國人大期間，喬石委員長提出立法要總結改革開放的經驗，把實踐證明是正確的東西用法律的形式肯定下來，使改革開放的成果得以鞏固。九屆期間，李鵬委員長延續了這一思想，在總結九屆全國人大常委會的五年工作時說：‘立法工作的一個重要經驗就是堅持把立法與國家改革、發展、穩定的重大決策緊密地結合起來，使立法工作服從和服務于國家工作的大局。十屆期間，吳邦國委員長提出，要始終把改革開放和現代化建設的偉大實踐作為立法的基礎。這實際上也是強調要通過立法鞏固改革的成果?！?/p>

在以立法確認改革為主線的同時，也有過以立法引領改革為補充的思路與實踐。1993年，喬石委員長在八屆全國人大常委會第二次會議上講話強調要用立法鞏固改革的成果，同時又指出：“僅這樣還不夠，還必須充分認識法律對社會經濟發展的指導作用。應當通過法律來規劃和指導改革開放的發展，依靠國家的力量排除改革開放中遇到的阻力，有力地推動社會主義市場經濟體制的建立?！比珖舜筮@種以立法推動社會主義經濟體制改革的思路，在當時本市地方立法中有較多的體現。如，1998年市十一屆人大常委會工作報告中提出：“鑒于社會主義市場經濟實質上是法制經濟，常委會確立了立法工作為經濟建設中心服務，立法同改革決策和發展決策緊密結合的指導思想，先后制定了《北京市技術市場管理條例》《北京市生活消費品、生產資料市場管理條例》《北京市農村集體所有荒山荒灘租賃條例》等一批法規，把這些方面的改革決策在法規中確定下來，較好地發揮了對于本市改革和發展的引導、推進、保障作用。”

（二）2012年黨的十八大召開至今，北京市認真貫徹中央關于立法工作的新思想新原則。積極發揮地方立法對本市多方面改革事務的引領和推動作用。黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視立法在治國理政中的重要作用，提出了一系列關于立法工作的新論點、新思想、新主張。其中“發揮立法的引領和推動作用”成為了新時期指導我國立法工作的重要原則。

2013年，在中共北京市委領導下，市人大常委會與政府共同召開全市立法工作研討會，專門討論如何在本市地方立法中貫徹落實黨中央提出的立法引領和推動改革的重要原則。立法研討會上明確指出：當前，本市面臨著霧霾、污水、交通擁堵等大城市病治理難題。貫徹好中央提出的立法引領改革新原則，就要在開展這些涉及城市病治理的立法即公共領域立法時，不再通過立法強化現有的舊的行政管理模式和城市運行方式，而是要加強頂層設計，通過立法來推動政府改革現有的行政管理方式和城市運行機制。研討會還要求，以當年正在制定的《北京市大氣污染防治條例》為突破口，率先在這項立法中貫徹立法引領改革的新原則，在條例中試行公共治理新機制。

尤其是2014年、2016年，習近平總書記連續兩次視察北京并發表重要講話。市人大及其常委會堅決貫徹總書記重要講話精神，地方立法更加注重以治理大氣污染、交通擁堵、污水橫流、停車亂、養老難等城市病為主要目標，注重發揮立法的引領和推動作用，運用改革精神和法治思維，提出“政府主導、公眾參與、市場運行、社會治理”的地方立法新理念，推動政府變革舊的行政管理方式和城市運行體制，推動全市形成人人參與、社會共治的公共治理新機制。按照新立法理念，在隨后的幾年里，常委會陸續在居家養老服務、全民健身、急救醫療服務等條例中深入踐行公共治理新理念，并且逐步擴充了引領改革的領域范圍。通過制定預算監督管理條例、建筑工程質量條例、控制吸煙條例等多部地方性法規，推動本市在預算管理制度、工程質量監管及社會文明生活等方面進行了一系列的改革創新。

二、北京市地方立法引領推動改革的實踐不斷豐富發展

（一）1979年改革開放初期至2012年黨的十八大召開。北京市地方立法引領推動改革的實踐呈現出階段性和局部性的特點。一是制定時期方面，引領性法規集中于1993～2002年的經濟立法快速發展時期。二是立法內容方面，引領性法規側重以推動本市經濟體制改革，以及立法先行先試、為國家立法積累經驗等為立法宗旨。

1.通過地方立法，推動本市經濟體制改革不斷深入

1992年，黨的十四大提出要建立和完善社會主義市場經濟體制，要求用法律引導、推進和保障經濟體制改革順利進行。1993年，中央進一步明確要完善立法體制，改進立法程序，加快立法步伐，為市場經濟提供法律規范。為此，1993～1998年，市十屆人大常委會按照中央要求，制定了32項規范市場主體、維護市場秩序、保護資源環境等方面的經濟法規，占制定法規總數的42%，較好地推進了市場經濟的健康發展。1998～2003年，市十一屆人大常委會繼續把經濟立法擺在突出位置，制定了13項加速經濟結構調整、維護市場秩序的法規，對本市經濟持續快速健康發展發揮了引導、推進和保障作用。

如，為了支持和推進農村鄉鎮企業改革，1996年常委會制定了《北京市農村股份合作企業暫行條例》，對股份合作企業的設立、組織機構、股份、法律責任等作出明確規定。法規實施后，股份合作制成為鄉鎮企業重組改制的主要形式之一，顯示了新經濟機制的活力和優勢。

又如，為了保護中外投資者的合法權益，加快引進外資步伐，改善投資環境，1993年和1995年，常委會還制定了《北京市外商投資企業清算條例》和《北京市外商投資企業解散條例》。

再如，2001年，在社會上對私營個體經濟這種新經濟形式的地位和作用還有較大分歧之時，常委會制定《北京市促進私營個體經濟發展條例》。條例明確：私營個體的法律地位是社會主義市場經濟的重要組成部分，并旗幟鮮明地在法規名稱中寫入“促進”，極大地促進了私營企業和個體工商戶在本市的蓬勃發展。

2.通過先行先試立法，保證了國家改革思路在本市的落地實施，并為更大范圍的復制推廣提供了試點經驗

如，2000年制定的《中關村科技園區條例》和2010年制定的《中關村國家自主創新示范區條例》。兩次立法，雖然在國內外科技環境、中關村未來發展方向等背景上存在差異，但都屬于先行先試的地方立法。特別是《中關村國家自主創新示范區條例》。2009年，國務院專門作出支持建設國家自主創新示范區的批復，明確中關村未來要發展成為具有全球影響力的科創中心，并提出了八條具體支持措施。市人大常委會在市委領導下，積極貫徹國務院批復精神，抓緊地方立法，用法治的方式實現了中央的改革思路。條例通篇貫穿了“改革”精神，“創新、改革”的詞語就出現了80多次；并將中央的八條支持措施條例轉化為一系列的創新性制度規定，包括：支持創新主體的發展、推動科技研發和成果轉化、科技金融創新、體制機制創新、提高政府服務能力等內容。條例的成功制定，實現了以立法先行代替政策先行，增強了全社會對中關村未來發展的法治預期，減少了政策性改革帶來的不確定因素，為建設國家自主創新示范區提供了良好的法治環境。條例的實施，也為中央進行復制推廣，提供了有益的試點經驗。2014年12月，李克強總理召開國務院常務會議，部署在更大范圍內推廣中關村實施政策、加快推進國家自主創新示范區建設，進一步激勵大眾創業、萬眾創新。

（二）2012年之后至今，本市地方立法引領改革的實踐得到較大發展。改革涉及的領域從經濟體制改革，擴大到政府管理和執法體制改革、社會治理改革，以及變革社會生活方式等諸多方面。

1.發揮地方立法引領作用，推動政府變革城市管理體制，踐行公共領域的治理新機制

典型的如，2014年制定的《北京市大氣污染防治條例》，是第一部踐行公共治理理念的地方性法規。旨在以立法推動政府改革舊的污染防治模式，改變過去政府全程負責、企業責任不夠、公眾袖手旁觀的現狀。條例專門設“共同防治”一章，規定要建立健全政府主導、區域聯動、單位施治、全民參與、社會監督的污染治理新機制，并依次列明政府、排污單位、社會公眾的防治責任和相關權利。條例實施后，社會各方面積極行動起來，落實大氣污染治理的新機制。一方面，政府嚴格執法、嚴厲處罰，有力打擊了污染違法行為，初步扭轉了“守法成本高、違法成本低”的局面。另一方面，倒逼企業落實治污主體責任，實行環境違法企業黑名單制度。同時，還鼓勵廣大市民依法參與舉報投訴，踐行綠色生活方式，推動社會形成強大的共防共治力量。令人欣喜的是，條例取得了較好的實施效果，本市大氣污染治理成效顯著。

2015年通過的《北京市居家養老服務條例》，是一部立法引領推動本市養老體制改革的重要法規。過去的居家養老服務模式，只靠政府單打獨斗，只用財政資金來做養老福利事業。而條例按照立法引領改革、加強頂層設計的思路，明確了政府主導、社會參與、專業運營、制度保障的居家養老新體制。由于條例具有的改革特性，加上政府實施改革新思路有一定難度，因此，常委會決定當年就進行執法檢查，2016、2017年又繼續開展執法檢查和議案辦理，持續督促政府推進養老體制改革?？梢哉f，條例實施的兩年，也是改革持續推進的兩年。政府、市場、社會組織逐步形成了共識，陸續在社區養老設施建設、醫養結合提供醫療服務、開發長期護理保險、培育養老服務人才等方面，取得了一系列進展。立法推進養老體制改革的效果，逐漸得以顯現。

2017年制定的《北京市全民健身條例》，是立法引領社會民生領域改革的又一重要法規。長期以來，政府習慣從行政管理思路出發，為公眾舉辦各類健身活動。本次立法重在推動政府轉變慣性思維，按照“政府主導、社會主辦、單位支持、市場參與、共建共享”原則，強化社會共治理念，完善社會治理體系。條例圍繞著完善社會動員組織機制、明確政府主導責任、加強公共健身設施建設管理、發揮健身團隊和社會組織作用、發展健身服務業等核心問題，進行了一系列制度創新。這有利于全市形成以公民為主體、著力保障公民健康權益、盡量滿足公民健身需求的全民健身新體制。

2.發揮地方立法引領作用，推動社會生活方式變革，倡導形成城市文明新風尚

如，2014年制定的《北京市控制吸煙條例》，是立法引領社會生活方式變革的一次成功實踐。在條例起草階段，常委會提出，北京作為國際化大都市，有必要從提升首都文明形象，保障公眾健康權益，減少公共場合煙草煙霧侵害的高度來建構本條例，為此明確了“立法先行、從嚴控制”的思路。一般而言，通過立法先行來引領形成社會新風氣，并不容易。因為生活習慣屬于公眾的私人范疇，法律輕易不干涉。一旦公眾普遍不認可變革的新風氣，會導致法規成為一紙空文。基于此，本次立法首先闡明了“公共場所吸煙侵犯了他人健康權益”這一法理基礎，使得新文明新風尚能夠得到社會的普遍理解和廣泛支持。同時，條例規定“政府與社會共同治理、管理與自律相互結合”的治理新機制，以保證法規能夠落地有聲、實施到位。在政府加強監管的同時，發動控煙志愿者和社會組織共同行動起來，并將監管重點由罰個人改為罰單位，提高了執法效能，提升了震懾力度。

3.發揮地方立法引領作用，推動改革現有的行政管理和執法體制、預算管理體制等，保證了重大改革于法有據

如，2015年制定的《北京市建設工程質量條例》，有力推動了本市工程質量監管體制的改革。過去，對于建設工程質量的管理，只是單純依靠政府監管，這遠不能適應人民群眾對保障建設工程質量的迫切需要。為此，有必要發揮立法的引領推動作用，通過立法明確要從行政監管為主模式轉變為政府加強監管與市場運行監管并重。對此，常委會首先對法規草案名稱做了修改，刪除“管理”二字，定為建設工程質量條例；同時不再強化傳統的監理內容，為今后監理制度的改革創新留下了空間。還專門設置“市場機制”一節，規定了合同、擔保、保險、信用等市場機制，明確要建立以建設單位為主，勘察、設計、施工各環節環環相扣，市場相關主體相互制約的新機制。這將有利于形成市場經濟條件下，政府作為監管主體與市場主體之間各司其職，又共同對建設工程質量負責的改革新局面。

又如，2014年制定的《北京市軌道交通運營安全條例》，保障了本市軌道交通執法體制改革在法治軌道內順利開展。面對著全市地鐵運營里程達600多公里、每天客流近千萬人次的嚴峻形勢，迫切需要一支有合法依據的執法隊伍。立法過程中，交通執法體制改革正在進行，政府考慮設立新機構行使專門的軌道安全執法職能。為此，條例作出規定“本條例規定的行政處罰和行政措施由市交通行政主管部門負責，市交通行政主管部門可以授權軌道交通管理機構實施”。這種法規性授權，為執法體制的未來改革預留了法律空間，保證了改革于法有據。條例實施的同時，市交通執法總隊軌道交通執法大隊依法得以設立，軌道交通執法工作納入了法制化軌道。執法大隊成立兩年來，共處罰案件8000多件，罰款200多萬，有力地維護了本市軌道交通運行安全和平穩秩序。

再如，2016年制定的《北京市預算審查監督條例》，直接引領了本市的預算管理體制改革。由于本市預算管理制度改革尚處于改革當中，人大開展預算審查監督的立法工作，應有助于推動預算管理制度的改革同首都經濟社會發展相適應。為此，條例中特別明確“推進改革”的立法宗旨，規定“預算審查監督應當遵循完整、合法、公開、注重績效的原則，將發現問題、解決問題與制度完善相結合，推進預算管理制度改革”。還分別對預算初步審查、預算調整及決算的審查批準作出了一系列規定，為今后開展對預算的實質性審查規范了程序、細化了內容、明確了要求?？梢哉f，條例較好把握了深化預算管理制度的改革方向，體現了中央加強人大預算審查監督的新要求，彰顯了預算審查監督的法治思維和法治方式。

4.通過及時修改和清理地方性法規，保證了中央改革決策在本市得到依法、有序實施

如，2014年、2016年，按照中央關于人口計生改革的決策部署，常委會兩次修訂《北京市人口與計劃生育條例》。黨的十八屆三中全會作出了“啟動實施一方是獨生子女的夫婦生育兩個孩子”的決策，五中全會進一步作出“全面實施一對夫婦可以生育兩個孩子”的決策。這是黨中央為適應人口和經濟社會發展形勢、促進人口長期均衡發展、順應人民群眾期待的重大改革。按照黨中央和全國人大常委會的要求，本市及時進行了兩次修訂。尤其是2016年，在時間緊、任務重、修改內容多的情況下，市人大常委會啟動快速審議程序，經一次審議后就通過了法規修正案，并于公布當日生效施行。這標志著黨中央的全面二孩政策在本市得到正式落地，在法治框架內有序、平穩實施。

再如，2016年，按照中央深化行政管理體制改革的要求，常委會專門對本市現行143項地方性法規進行了全面清理。2013年以來，國務院大力推進簡政放權、房管結合、優化服務改革，陸續取消、下放、調整了大批行政審批事項。按照國務院改革要求，常委會和市政府密切溝通，重點對本市89部法規的400余項行政審批事項進行了審查、核實。對于其中的行政審批事項已被國務院或者市政府取消、下放或者調整，常委會作出決定將這些內容進行了刪除或者修改，有力地保障了中央行政管理體制改革決策在本市的順利實施。

三、對北京市地方立法引領和推動改革實踐的體會思考

（一）本市處理地方立法與改革的實踐中。主要有以下四點體會。一是中共北京市委堅持一手抓改革一手抓立法，為發揮立法引領改革作用提供了堅強的組織領導。二是北京市人大積極發揮立法主導作用，為實現立法引領改革提供了堅實的制度平臺。三是發揮北京市各級人大代表的立法主體作用，凝聚社會共識，形成以立法促改革的民意合力。四是加強人大立法與監督工作的有效銜接，以人大監督力促改革理念的落實。

（二）同時，也清醒地認識到，新時代下，面對著國家和本市改革發展和法治建設的新形勢新任務。立法的引領作用發揮得還不夠。正如杜德印主任在2016、2017年常委會工作報告中提到：“立法與改革的協調推進并不容易?！薄傲⒎üぷ髋c全市改革發展任務和人民群眾的需求不相適應?！狈治銎渲写嬖诘膯栴}，主要包括以下三點。

1.在一些重要的領域，立法引領作用發力不夠。如，京津冀協同發展是黨中央明確的重大國家戰略?！毒┙蚣綉鹇园l展綱要》中專門提到：要做好立法修法工作，用法治手段保障頂層設計和重大決策的落實。自2014年實施協同發展戰略三年來，京津冀人大除了各自都制定了大氣污染防治條例外，一些重要工作，如京津冀區域要劃定生態紅線，要推動生態紅線立法等工作，還處于謀劃起步階段；一些需要率先突破的領域，如道路交通、水污染防治等協同立法項目尚處于互相溝通信息的狀態。立法引領改革的作用還停留在表層狀態，在協同發展的同時對立法的考慮還不足，沒有達到中央提出的立法決策與改革決策相銜接的要求。

2.社會治理體制改革還在進行當中，出現“改革沒辦法、立法沒法辦”的困境，導致立法的引領作用難以發揮，立法難以脫離社會實際進行頂層設計。（1）政府作為公共治理體制中的主導性主體，尚未完成從管理到治理的變革。政府的改革不到位，相關立法難推進。如，制定《北京市行政程序條例》。這部條例是關于行政機關實施行政活動應當遵循的形式、步驟和程序的規范，是防止行政權力濫用，保護公民和其他組織合法權益的機制，但是目前行政機關的決策和執法行為依然具有管理色彩。行政機關與相對人之間，尚未從單向的管理思路轉變到雙方協商式的服務型理念。因此，該項立法雖歷時3年，經過預案研究、法規立項論證、立項再論證等一系列工作，最終還是立不上項。（2）社會組織作為治理體系中的重要一極，沒有充分發育起來。我國傳統上是強政府、弱社會的體制。無論是經濟領域的社會組織（如旅游行業協會、家政服務協會等），還是社會領域的組織（如業主自治組織、全民健身組織等），沒有完全擺脫對政府的依賴，有的停留在二政府角色中，承擔不起應負的社會自治和治理責任，由此導致一些涉及社會治理體制的改革性法規，推進難度較大。如，制定《北京市物業服務條例》，由于業主大會、業主委員會這些社會組織的發育還不充分，政府主導與社區自治如何有效銜接等原因，導致該項目歷時五年的立法調研論證，未能如期出臺。

3.人大自身的立法機制和立法能力還不能達到發揮引領作用所需的要求。包括立法機制方面。人大主導立法的機制還有待完善，對一些改革急需、群眾關注的法規，在綜合協調、組織起草方面做得還不夠；對改革發展的內在規律認識不夠，立法調研工作還需進一步深入；對一些新出現的改革性事務，沒有現成經驗可學，缺乏立法所需的基礎思路，難以把握立法的走向，更遑論發揮立法引領作用。立法方式方面。除了制定涉及改革性法規外，綜合運用法規修改、立小法、法規解釋、法規授權等方式的情況不多，占比不高，以至于立法周期相對較長，不能及時、主動地回應改革對立法的需求。

面對著這些需要改進的問題，今后，北京市人大及其常委會將深入貫徹黨的十九大精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，深入貫徹全國人大常委會對立法工作的部署要求，緊緊圍繞“建設國際一流的和諧宜居之都”的目標，認真行使有效履行地方立法職責，堅持科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展、保障善治，積極發揮立法的引領和推動作用，保證重大改革于法有據，為首都改革開放和經濟社會各項事業發展、為建設法治中國首善之區做出新的貢獻。

注釋：

[1]喬曉陽：《關于立法與改革關系的一點體會》，中國人大網：http：//www.npc.gov.cn/npc/zt/qt/descqgdflfyth/2014-09/28/content_1880116.html，最后訪問時間：2017年12月19日。

[2]參見北京市第十屆人民代表大會第一次會議文件。

[3]參見北京市第十二屆人民代表大會第一次會議文件。

[4]劉松山：《國家立法三十年的回顧與展望》，載《中國法學》2009年第2期，第44～45頁。

[5]劉政、于友民、程湘清主編：《人民代表大會工作全書》，中國法制出版社1999年版，第1057頁。

[6]參見北京市第十一屆人民代表大會第一次會議文件。

（作者系北京市人大常委會法制辦公室法規一處處長，法學博士）