特色小鎮：立足產業,“嚴”字當頭

文/阮曉東

未來特色小鎮發展將以產業立足，以嚴格的監管代替原來的審批來促進特色小鎮的健康理性發展

近兩年，我國特色小鎮建設迎來了規劃建設的高峰期。但是在特色小鎮推進過程中，概念不清、定位不準、急于求成、盲目發展以及市場化不足等問題逐漸凸顯，特色小鎮成為一些地區的“政績工程”和“形象工程”，甚至一些傳統的房地產項目被扣上了特色小鎮的名頭，種種亂象使得特色小鎮的建設面臨瓶頸。2018年初浙江省《特色小鎮評定規范》的發布實施，是我國首次對特色小鎮實施評定規范，這也為浙江省乃至全國特色小鎮評定提供了科學、規范、可操作的指標要求。2018年將是特色小鎮由戰略規劃向落地實踐推進的關鍵一年，未來特色小鎮發展將以產業立足，以嚴格的監管代替原來的審批來促進特色小鎮的健康理性發展。

中央政策規范特色小鎮管理和建設問題

2015年以來，黨中央、國務院關于推進特色小鎮、小城鎮建設政策不斷出臺，從政策的初衷來看，主要是探索小鎮健康發展之路，促進經濟轉型升級，推動新型城鎮化和新農村建設。

在中央和各省市積極推動下，中國特色小鎮建設呈現出多部門、多省市、多機構參與的火熱場面。比如原住建部牽頭的特色小鎮（建制鎮）計劃到2020年培育1000個左右的特色小鎮，目前已經公布了兩批403個；國家體育總局公布了首批96個運動休閑特色小鎮名單。

據不完全統計，在省市層面，截至目前至少22個省份出臺了培育特色小（城）鎮政策文件，多數省份提出在3—5年內創建從幾十個到上百個不等的特色小（城）鎮的目標任務，比如四川300個、安徽80個、江西60個、遼寧50個、重慶30個、西藏26個、甘肅18個等。在企事業層面，房地產、文旅等行業知名品牌企業，圍繞健康、文旅、金融、科技等主題，紛紛進軍特色小鎮領域，形形色色的特色小鎮研究機構、培訓機構迅速在全國各地的各類高校、企事業單位、規劃機構等搶灘登陸，各類有關特色小鎮政策解讀的會議、論壇也在全國各地陸續召開，在各類企業、機構、會議的助推下，全國各地特色小鎮建設進行得如火如荼。

不過，在過去的兩年中，基于如此火熱的特色小鎮建設場面，社會上開始出現大量的不同聲音，特別是針對當前中國特色小鎮建設中存在的概念不清、定位不準、急于求成、盲目發展、市場化不足，以及政府債務風險加劇、房地產化等問題，社會批判聲音層出不窮。從三年多來的實踐情況看，情況也不樂觀，缺乏產業支撐、空地造鎮、政府主導、跟風攀比等現象已經背離了特色小鎮建設的初衷，造成了政策資源的浪費和空轉。

為規范當前中國特色小鎮推進亂象，2017年12月5日，原國家發展改革委、原國土資源部、原環境保護部、原住建部聯合印發了《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》（以下簡稱《意見》）。與以往有關特色小鎮的文件相比，《意見》不僅對地方政府的角色定位、如何“防止新瓶裝舊酒”“穿新鞋走老路”等提出了明確要求，對如何保障特色小鎮健康發展也有了一些新提法和新亮點。

值得注意的是，這次由原四部委聯合印發的《意見》首次明確提出了“四嚴”要求，主要針對的就是特色小鎮工作推進過程中存在的政府主導或者過度參與、跑馬圈地、另起爐灶、大拆大建、破壞生態等問題，以及房地產化苗頭。

《意見》中要求，一是嚴防政府債務風險。二是嚴控房地產化傾向。《意見》指出，各地區一方面要結合特色小鎮和小城鎮吸納就業和常住人口規模、商品房庫存，控制好住宅用地比例和供應時序；另一方面要對特色小鎮的產業內容、盈利模式和后期運營方案進行重點把關，防范“假小鎮真地產”項目。三是嚴格節約集約用地。劃定的特色小鎮、小城鎮發展邊界，必須符合土地利用總體規劃和城鄉規劃，避免另起爐灶、大拆大建，特色小鎮的規劃用地面積原則上控制在3平方公里左右。四是嚴守生態保護紅線。《意見》要求，特色小鎮建設一定要嚴把產業準入關，嚴禁以特色小鎮和小城鎮建設名義破壞生態，嚴格保護自然保護區、文化自然遺產、風景名勝區、森林公園和地質公園等區域。

發展特色小鎮，首先要理解其來源

到2020年，　培 育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居的特色小鎮，引領帶動全國小城鎮建設。

自從浙江開始建設特色小鎮以來，特色小鎮的建設熱潮就在全國各地轟轟烈烈地開展起來。2016年，原國家發展改革委、原財政部以及原住建部決定在全國范圍開展特色小鎮培育工作，計劃到2020年，培育1000個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居的特色小鎮，引領帶動全國小城鎮建設。

浙江省特色小鎮發展經驗

特色小鎮，其靈魂在于產業獨特、服務優質吸引產業集聚，讓涌動的產業和創業項目落地生根。

特色小鎮是一類相對獨立于市區，區別于行政區劃單元和產業園區，具有明確產業定位、文化內涵、旅游和一定社區功能的發展空間平臺。特色小鎮最早出現在2014年的浙江，經過兩年發展后迅速風靡全國。2015年6月初，浙江省發布首批省級特色小鎮創建名單，包括杭州夢想小鎮等37個小鎮入圍首批名單。2016年1月28日，省級特色小鎮第二批創建名單出爐，包括杭州下城跨貿小鎮、寧波鄞州四明金融小鎮在內的42個小鎮入圍第二批名單。

發源于浙江的特色小鎮通過3年的培育創建，已成為“著眼供給側培育小鎮經濟”的新實踐、加快產業優化升級的新載體，成為體制創新、產城融合發展的“浙江樣板”。

隨著特色小鎮建設如火如荼地開展，魚龍混雜的現象也在所難免。雖然相關部門多次下發文件，要求各地按照實際情況開展特色小鎮建設，但是，這并不能阻止各地特色小鎮的同質化現象愈演愈烈。

筆者通過比較發現，特色小鎮這種發展模式，目前除了浙江特色小鎮比較成熟之外，其他地方的特色小鎮還在摸索期，除了一些似是而非的文旅綜合體項目貌似正常運轉，總體而言，這種商業模式在中國應該說還沒有真正成功過。

要探究特色小鎮的未來，很多人不禁要問，特色小鎮的來源究竟是什么，浙江省為何能首提特色小鎮建設？為何其他地區不容易復制成功？

系統梳理歷史資料，我們可以發現，其他地區不容易復制特色小鎮的發展模式，主要是很多地區缺少產業的支撐，特別是從塊狀經濟到產業集群的聚合，很多地區根本不具備條件。

浙江省能夠首先提出建設特色小鎮，是“塊狀經濟”升級轉型的需求。浙江是我國民營經濟最強的省份之一，也是我國民營經濟基因最好的省份之一。幾千年來，由于土地相對貧瘠和資源相對匱乏，民眾早已建立了營商經商的傳統。改革開放以來，浙江省的塊狀經濟由小到大、由弱而強，從“一村一品、一地一業”的傳統特色產業起步，經過多年發展，特點明顯、模式各異的“塊狀經濟馬賽克”，已遍布浙江省各地。

據統計，浙江省有380多個塊狀經濟，比如年產領帶3億多條的嵊州；年產襪子75億雙的諸暨大唐鎮；從撥浪鼓搖出了“小商品聯合國”義烏；“小家電生產王國”慈溪；“沒有森林的地方，崛起一個木業大縣”嘉善；“‘布’滿全球的紡織大縣”紹興等。

到21世紀初，完成資本積累的“塊狀經濟”為浙江富民強省作出巨大貢獻的同時，產品層次低、結構散、創新弱、品牌小的先天不足也逐漸顯示出來。處于產業集群的初級形態的塊狀經濟也面臨著其他地區的競爭。在此基礎上，浙江省意識到，僅僅形成塊狀經濟還遠遠不夠，想要擁有不竭的發展動力和強大的生命力，必須大力發展產業集群。

塊狀經濟好比一堆散落的珍珠，雖然耀眼，可彼此之間卻缺乏內在聯系；而集群經濟則是一串用繩子串起的珍珠，只有串珠成鏈，才能最大限度地體現它的價值。而要建立產業集群，一個比較好的方式就是擯棄簡單重復疊加的粗放發展模式，更加注重區塊內相關企業彼此的內生聯系，向著彼此間的無縫對接、有機嵌入過渡。

于是，特色小鎮應運而生，可以說，特色小鎮在浙江發端，不是規劃出來的，不是政策扶持出來的，而是在市場規律的指引下，其產業升級的自然結果。而這個大的背景，被很多人忽視，更不用提很多規劃單位和其他省份基層的政策執行者。

舉個例子，浙江特色小鎮的提出方案基本都是創建制，并非原住建部的審批制。這樣就是給很多小鎮孕育的時間。比如位于嘉興市嘉善縣的巧克力甜蜜小鎮，彌漫著巧克力味，因由歌斐頌巧克力工廠的“工業+旅游”實踐，經過十多年的發展，一個集巧克力生產、體驗、制作、旅游、餐飲一體的產業才逐漸形成。到2017年，小鎮巧克力產業將實現10多億元產值，旅游人次達到100萬人，帶動消費2億元。

再比如海寧的皮革小鎮、桐鄉的針織小鎮、黃巖的模具小鎮等，這些都是均有20年以上產業經營實踐的塊狀經濟，在持續的市場發展中，小鎮順理成章地需要新的平臺，后來這些小鎮相繼引入代表產業高端的研發、設計、時尚等高附加值的產業環節，改變原有塊狀經濟重生產輕設計、重數量輕品質、重代工輕品牌的狀況，也是市場和產業在持續演進中自然的結果，因為你不這樣發展，很多其他地區的經營主體就會獲得競爭優勢。

即使是杭州夢想小鎮，其鎖定產業為互聯網創業和天使基金兩大方向，也是市場發展的結果，并不是規劃的結果。物理園區的存在只是一種隨便可以復制的建筑實體，小鎮的靈魂在于打造世界級的互聯網創業高地。正因為浙江省經濟的發展，導致經濟帶的輻射能力日益增強，所以才有一開始就瞄準互聯網+云計算等高端產業的玉皇山基金小鎮、富春硅谷小鎮……。

從這個節奏和發展趨勢來看，就很容易理解為何浙江省的特色小鎮模式復制到其他地區容易死亡了。我國國家級特色小鎮主要是“特色小城鎮”，其申請主要以建制鎮為主，這從側面讓很多地區理解為特色小鎮是“戴帽子”的一次運動。而原住建部所主導的“特色小城鎮”與發端于浙江省的“特色小鎮”實際上有很多不同，特別是在產業支撐這塊。由于沒有產業認定的標準，只有粗線條的定性認定，這也注定了其政策推廣的難度和基層實施的困難。

未來特色小鎮建設要“嚴”字當頭

浙江省已意識到特色小鎮模式的特殊性，一方面，是因為很多地區根本不具備類似浙江省發展的基礎產業條件，特別是在云南、貴州等地建設的文旅小鎮，其脫胎于旅游景區，這種產業基礎薄弱，非常容易房地產化；另一方面，特色小鎮原有的建制鎮模式本身有前瞻性，但是不符合中國多樣化的發展構成，必須要提供更多的參考標準。

這一次，浙江省又一次在為全國樹立發展典型。2018年1月，浙江省質監局發布了我國首個“特色小鎮”評定地方標準，該標準于2018年1月29日正式實施。《特色小鎮評定規范》中，特色小鎮的評定內容及指標體系主要分為“共性指標”與“特色指標”兩個關鍵部分。其中，共性指標由功能“聚而合”、形態“小而美”、體制“新而活”三個一級指標來構成，總分為400分。特色指標則由產業“特而強”和開放性創新特色工作兩個一級指標來構成，總分600分。

此次《特色小鎮評定規范》由浙江省發改委牽頭組織，圍繞以居民為主體、以特色產業為核心的“非鎮非區”、產城融合的特色小鎮建設，突出特色個性，注重分類評價；突出產業核心，注重經濟培育；突出質量示范，注重高端引領；突出改革創新，注重市場主體；突出科學操作，注重標準規范。該規范提出特色小鎮“1+8”的評定指標體系，由共性指標和特色指標構成：在明確特色小鎮功能“聚而合”、形態“小而美”、體制“新而活”的共性要求基礎上，針對信息經濟、環保、健康、時尚、旅游、金融、高端裝備制造和歷史經典8類特色小鎮產業特點分別設置三級特色指標，充分尊重不同特色小鎮的獨特個性，使之形成具有相對普遍指導意義的特色小鎮建設發展模式。

當前，我國多數地區的特色小鎮選址在經濟開發區、農業園區、自然風景資源周邊或者在土地規劃限制較少的地塊中，通過“另起爐灶、空地造鎮”，其發展模式基本是憑借概念規劃入圍省市級特色小鎮培育或者創建名單，然后啟動特色小鎮規劃或者建設，這些特色小鎮基本沒有現狀產業基礎，主要是依托生態旅游、文化資源、特色農業等來打造，特色不“特”或者不知道如何做“特”的現象較為突出，要么是同樣的文旅型小鎮，要么是尚未找到或根本就沒有“特色”。

借鑒浙江省《特色小鎮評定規范》的經驗，筆者認為我國必須改變當前很多地區粗暴運用行政命令，發布相關政策，規定特色小鎮建設的特定時間、數量以及規模的模式。特色小鎮的目標，在于通過產業集群的建立，獲得區域發展持久的動力，同時促進三產融合帶動農村地區和城鎮地區發展。當前我們看到很多地區把工作的重點都放在了出臺政策、推薦認定、公布授牌等環節，而對特色小鎮政策的解讀、獲批特色小鎮的建設、運營，以及如何指導、監督和激勵地方做好特色小鎮培育、創建工作關注度遠遠不夠。

根據原四部委《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》和浙江省《特色小鎮評定規范》，希望更多的地區能夠理解特色小鎮的初衷和由來，將浙江特色小鎮建設的理念方法、精神實質和創新精神經驗納入文件并推廣，真正將特色小鎮建設成產業“特而強”、功能“聚而合”、形態“小而美”、機制“新而活”的創新創業發展平臺和新型城鎮化有效載體。