航天國際合作管理體制立法問題研究

操群 代坤 （中國運載火箭技術研究院研究發展中心）

航天國際合作正逐步成為各國加快本國和全球航天發展的重要途徑，是實現航天發展戰略目標的重要途徑和關鍵因素。我國在航天國際合作方面取得了一系列成就，如參與聯合國外空事務、簽署廣泛的多雙邊協議、大力發展宇航產品進出口貿易，開展活躍的航天領域學術交流活動等，也面臨諸多挑戰。研究航天國際合作相關國際法規范，提出我國航天國際合作的立法需求，更好地規范和保障中國航天國際合作活動的健康有序發展。

1 引言

航天國際合作是在符合聯合國國際航天規則框架下進行的,以和平利用外層空間，為全人類造福為目的，以航天產品、航天技術、航天科研等為內容，以政府相關部門和非政府行為體為主體，通過官方或非官方途徑，通過航天科學合作研究、航天技術合作研發、產品研制和項目運行、商業航天發射服務與運營、航天人才交流與培訓、航天學術交流與合作等方式，而開展的國家或地區之間的雙邊、多邊或區域性、國際性合作活動的總稱。

法治航天建設是航天發展的重要環節，是實現航天事業持續、健康發展的必要保障。航天國際合作法律規范是航天國際合作順利開展的重要基礎。結合當前我國航天國際合作法律法規尚不完善的實際情況，積極開展航天國際合作法律法規的研究與制定，進一步理順航天對外合作體制機制，為建立高效順暢的航天國際合作管理體制、促進航天產業持續發展、增強我國航天的國際競爭力提供一定的借鑒意義。

2 我國航天國際合作及管理體制現狀

從20世紀70年代中期開始，我國與多個國家、空間機構和國際組織簽署多項和平利用外層空間的合作協定或諒解備忘錄，參與聯合國及相關國際組織開展的有關活動，支持國際空間商業合作，取得了積極成果。

我國航天國際合作實踐

中國空間國際合作政策表明，中國空間國際合作是全方位、多層次的國際合作。在空間國際合作政策中，既體現了重視政府間的多邊、雙邊合作，又體現了重視與聯合國的空間合作；既重視與發達國家的空間合作，又重視與發展中國家的空間合作；既重視政府間國際合作，又重視機構間的國際空間合作。

（1）簽署的國際合作協議概述

20世紀80年代，我國與美、英等國簽訂科技合作協議，其中包含空間領域的具體合作事項；到80年代后期，我國開始與意大利、巴西等簽署專門的空間合作協定；90年代,我國迎來了締約高峰，與美、俄、英、法、德、印等主要空間國家都簽署了合作協議；21世紀后，我國與馬來西亞、委內瑞拉、玻利維亞等新興國家和發展中國家陸續簽署了多項合作協議，空間合作的地域范圍大大拓展。

（2）我國開展的雙邊航天國際合作

中國-印度尼西亞航天合作聯委會第一次會議

中國-巴西高層協調委員會航天合作分委會第四次會議

在雙邊航天合作分委會機制下，我國與俄羅斯、烏克蘭、巴西、法國、英國、德國、美國、阿爾及利亞、尼日利亞、荷蘭、沙特、哈薩克斯坦等統籌雙邊航天合作規劃，開展廣泛合作，確定長期合作計劃，在空間科學、深空探測、載人航天等領域簽署多項合作協議，如《中烏航天合作大綱》、《中華人民共和國國家航天局和尼日利亞聯邦共和國國家宇航局關于空間科學技術合作協定》等。

（3）我國開展的多邊航天國際合作

作為聯合國會員國和安理會常任理事國，我國十分重視在聯合國框架下開展多邊合作。1980年6月，我國首次派出觀察員代表團參加了聯合國外空委員會第二十三屆會議，同年11月3日，聯合國正式接納我國為該委員會成員國。此后，我國參加了聯合國和平利用外層空間委員會及其科技小組委員會和法律小組委員會的各項活動。我國于1983年和1988年先后加入了聯合國制定的《外空條約》、《營救協定》、《責任公約》和《登記公約》，并嚴格履行有關責任和義務。當下，一帶一路倡議及其沿線國家對于航天技術應用需求旺盛，“天基絲路”航天合作大有可為。

我國外空國際合作面臨的挑戰

實踐表明，我國在深化航天國際合作管理體制方面尚存在有待完善之處。由于至今缺乏規范我國航天活動行為的法律，在航天國際合作的國內部門和機構的協調上、在對外與國家相關部門職能的協調等問題上，我國航天國際合作管理體制亟待通過國內立法理順相應的關系。

亞太空間合作組織第十次會議

（1）管理主體、執行主體多元化

我國航天國際合作相關的管理主體多元化：國務院和中央軍委是頂層的管理機構；國家航天局是航天國際合作的業務審批及規劃制定部門，中國載人航天工程辦公室與中國衛星導航系統管理辦公室分別分管相關業務的國際合作，外交部被國家廣泛授權條約簽署，商務部、海關總署具有宇航產品的進出口管理職責，科技部歸口管理全國的國際科技合作知識產權管理和保護工作，教育部提供國際空間教育方面的獎學金，亞太空間合作組織（APSCO）下設的亞太空間法教育基地是亞洲國家空間國際合作的重要內容，此外，財政部以專項資金方式支持航天國際對外合作。

我國目前航天國際合作的執行主體包括中華人民共和國自然人、法人，如航天科技與航天科工兩大集團、民營企業，高校學者等，現在對不同主體的簽署權限、合作規范、保密規定等都沒有明確規定，這為政府管理不同主體開展的國際合作造成了一定困難。

（2）合作范圍與對象尚需進一步擴大

中國空間國際合作的范圍需要進一步擴大，特別在與空間大國和空間強國的合作上需要加強。一方面，中國空間國際合作尚處于短期的項目合作研究和發射合作的表面層次，其合作領域有待進一步拓展。另一方面，在空間國際合作對象上，與我國進行較深層次的合作對象大多是發展中國家，如尼日利亞、阿爾及利亞等。我國與世界空間強國的合作力度和深度還需進一步提高。

（3）航天國際合作組織管理機構有待完善

中國與其他國家的航天合作組織管理機構有待完善。面對航天國際合作較為廣闊的平臺，中國與其他國家還需通過相關專門組織管理機構加強協調，包括建立科技合作委員會、定期舉行聯合委員會會議、總結合作經驗、制訂新的合作計劃、統籌協調航天合作項目等。

（4）航天國際合作亟待加強產業化管理體制

目前，航天國際合作在產業化管理方面尚需進一步加強和完善，更好地實現航天國際合作與其他產業良性互動，帶動航天國際合作和航天產業健康、可持續發展。

3 典型國家航天國際合作管理的法律規定

各國在制定本國航天法時都將國際合作作為重要內容，規定了合作原則、管理機制、項目管理等，為我國提供了一定借鑒。

設立專門管理機構

空間國際合作的深入必須要有科學的管理體制，世界主要空間國家都設立了空間國際合作機構加強空間國際合作。

美國在1989年正式成立了由副總統任主席的航天委員會，負責制定、修訂、實施美國航天政策并監督有關部門執行，協調國防部、國家航空航天局、商業航天部門的航天政策及其活動，促進軍用、民用、商業空間及協調與其他國家之間的空間技術國際合作。日本于2012年通過《日本空間基本法》也設立了隸屬于內閣的空間政策辦公室，負責制定空間開發計劃和政策，協調各部門利益和促進日本參與空間技術的國際合作。

明確各類參與主體和責任

縱觀各國航天立法中，有關航天國際合作的管理主體有航天局、政府、商務部門等。“國際空間站”（ISS）的國際合作管理規范《加拿大政府、歐洲航天局成員國政府、日本政府、俄羅斯聯邦政府和美利堅合眾國政府關于民用國際空間站合作的協議》（IGA）規定了各參與國的相互關系及各自的權利義務：加拿大航天局代表加拿大政府，歐洲航天局代表歐洲各國政府，俄羅斯航天局代表俄羅斯政府，美國國家航空航天局代表美國政府，各成員國在美國主導的全面管理和協調下共同努力，創建一個聯合國際空間站。

磋商和爭端解決

磋商與爭端解決的規定是航天國際合作中的重要內容，各國在航天國際合作中都相關的表述。

美國建立的“雙邊民用航天合作框架協議”中，規定明確設立了關于技術層面問題的解決流程，如果有必要，政府官員也可參與其中。這些條款并不包括仲裁或其他有約束力的爭端解決機制。并提出在法律問題出現前，通過談判達成合作協議便于快速達成關于具體任務的一致協定，也可節省大量的時間和資源，從而使空間機構專注于高效地完成科學和技術任務。

歐洲航天局與其國際伙伴的國際協議中最常見的爭端解決方式是仲裁，雖然此方式從未真正實施過。歐洲航天局成員國間的爭端或歐洲航天局與一個或多個其成員國的爭端應當首先由理事會或通過理事會解決；作為行動的第二計劃，可以請求通過專門仲裁庭進行仲裁。此種仲裁依照歐洲航天局公約規則和理事會決定的特殊程序規則進行，是終局裁決，并具有約束力。

4 我國航天國際合作管理的立法需求

總的來說，一個完善的航天國際合作機制應該由多層次、多形式的組織管理架構以及衍生的法律體系構成。航天國際合作的立法需求主要有三個層次：一是加強體制機制的銜接；二是規范航天國際合作活動；三是明確航天國際合作的原則。因此，我國航天立法在國際合作部分的內容應該包括管理機制、參與主體、爭端解決與司法管轄等內容。

厘清管理體制機制

厘清航天國際合作的管理機制，在航天立法中對國際合作的管理主體、執行主體、監督主體等參與主體進行規定，并明確其職責、管理內容、管理范圍等，是開展航天國際合作的重要基礎。立法內容主要包括航天國際合作的管理機制，包括規劃、審批、審查的主要部門，航天國際合作中投資、科研、技術、進出口、空間教育等不同業務的歸口部門，對外責任主體等內容。總體來講，要建立有分有統、統分結合的航天國際合作的管理體制。

管理主管（主導）部門

目前,我國航天國際合作的項目呈現出多頭管理的局面。國家航天局發揮了我國航天國際合作的主導部門的作用，而非實際主管部門。原則上，民用航天的國際合作交流工作由國家航天局主管，但北斗導航、載人航天業務的國際合作分別由中國衛星導航系統管理辦公室和中國載人航天工程辦公室主管。應加強航天國際合作的統一管理，改善不同業務分屬不同管理部門的局面。

規范協議簽署主體

目前，我國航天國際合作協議中簽署主體多元。各類合作協議有以兩國政府名義簽署的，有以兩國航天局名義簽署的，還有以宇航公司等具體執行部門名義簽署。簽署主體不同涉及到法律責任問題，考慮到航天國際合作協議名稱多樣、內容繁簡不一等情況，應該在管理條例中對我國航天國際合作合同簽署主體進行相應規定。

建立爭端解決機制

隨著具備空間能力的國家不斷增多，國家間、私人宇航公司間發生空間摩擦的機率增大。《責任公約》中對有關空間活動造成損害的賠償責任進行了詳細規定，并規定了通過外交途徑和排除用盡當地救濟原則解決空間活動爭端的一般原則。

5 立法框架

綜上分析，正在制定的《航天法》中“加強國際合作”部分的立法內容應包含三方面：一是開展航天國際合作的原則；二是航天國際合作的管理主體與職責；三是對國際合作中重要問題的解決原則，如爭端解決、國際災害應急協調以及保密制度。

1）國家支持。國家鼓勵和支持政府部門、科研機構、工業企業、高等院校和社會團體，依法開展航天國際合作與交流。

2）遵循原則。航天國際合作與交流應遵循平等互利、和平利用、共同發展的原則，并遵守同外國締結或者加入、接受的有關國際條約和協定。

3）管理主體及職責。國家航天局承擔航天國際合作與交流的政府管理職責，負責與航天活動相關的國際協定的談判及履約，并會同國務院外交主管部門開展與航天活動相關的國際公約的談判及履約等有關工作。

4）國際應急合作與協調。國務院航天主管部門會同相關部門，充分利用現有多邊、雙邊合作機制和渠道，加強信息交流，開展防災減災、空間安全監測、航天事故搜救等在內的航天國際應急合作與協調。

5）爭端解決。要采取多元化解決途徑，充分利用仲裁方式來解決國際爭端。在不危害國家利益的情況下，依據公約，雙邊或多邊協議解決；無相關規定，根據協商一致原則解決。

6 展望

《2016中國的航天》白皮書提出：“加快推進以航天法立法為核心的法制航天建設。”作為航天立法工作的重要組成部分，抓住機遇，加緊開展航天國際合作立法的研究和制定工作，將推進未來航天法的不斷豐富和完善，更好地依法指導和規范各類航天國際合作活動，為航天強國建設提供有力法制保障。