論“北斗”衛星導航系統在一帶一路應用的損害賠償法律機制

蔡高強 劉明萍 陳露 （湘潭大學法學院）

風險控制的邏輯鏈

我國“北斗”衛星導航系統（簡稱“北斗”系統）作為我國自主研發、獨立建設并運行的衛星定位與通信系統，其服務必將經由區域拓展到全球，目前正處在區域性推廣的重要階段。中國倡導的一帶一路建設，將推動“北斗”系統通過定位導航衛星、通信衛星、遙感衛星和氣象衛星等共同構筑“天基絲路”。因此，構建“北斗”系統在一帶一路應用的損害賠償法律機制，能為“天基絲路”建設保駕護航。

1 “北斗”系統在一帶一路應用的主要形式及致損類型

主要形式

隨著一帶一路建設的推進，“北斗”系統主要以政府推動模式、企業盈利模式以及個人免費模式在沿線國家推廣應用。

1）政府推動模式。作為新生的導航衛星系統，要想在一帶一路區域推廣應用，需要國家和政府作為堅強后盾，目前強化與一帶一路沿線國家的對話和合作以及降低一帶一路沿線國家初始應用“北斗”系統的成本，是我國政府目前亟需采取的行動。

2）企業盈利模式。企業作為“北斗”衛星的服務提供商，是推動“北斗”系統“走出去”的中梁砥柱，通過國家篩選企業作為“北斗”衛星導航的服務提供商，由該服務提供商通過開發相關應用來建設推廣“北斗”系統的企業盈利模式將成為衛星導航推廣應用階段的重要模式之一。

3）個人免費模式。隨著“北斗”系統免費使用的推廣以及“北斗”系統組網布局的推進，“北斗”系統已具備為一帶一路區域內個人用戶提供定位導航和授時服務的能力。個人免費模式下使用“北斗”系統，亦是加速“北斗”系統全球應用的重要模式之一。

致損類型

隨著推廣步伐的加快，“北斗”系統將會面臨用戶對其提供穩定可靠信號服務的需求。但是，在“北斗”系統的應用過程中，有許多因素會影響其為用戶正常提供服務，乃至產生損害。根據受損害的對象來區分，“北斗”系統在一帶一路沿線國家產生的損害可以主要分為以下三類：一是給其他導航系統造成的損害；二是對用戶造成的損害；三是給第三方造成的損害。

2 “北斗”系統損害賠償法律機制的構建

在外空活動日益私營化、商業化的今天，現有的損害賠償機制仍有著明顯的局限性。就目前的實際情況而言，“北斗”系統的損害賠償面臨三方面的困境：第一，推廣主體多樣使得損害發生后難以選擇準據法；第二，《外空條約》、《責任公約》的使用并未完全覆蓋一帶一路所有國家，其承認和適用存在爭議；第三，國際法和國內法使用過程中的地位問題。基于此，我們需要對現有損害賠償機制進行完善，或者從一帶一路和國家層面建立更加完善和有針對性的機構和制度。

完善國際空間法框架下的損害賠償機制

現有國際空間法框架下的損害賠償機制有著兩方面的局限性。一方面，其缺少對外空私主體的規制。另一方面，現有術語定義模糊，適用困難。因此，“北斗”系統在一帶一路沿線國家的推廣應用，應當從多個方面著手完善相關制度。

1) 擴大損害賠償的責任主體。“北斗”衛星在一帶一路應用中離不開服務提供商的支持，甚至可以說服務提供商是未來“北斗”系統推廣服務的主力軍。服務提供商這一類私主體參與空間活動并從中獲得利益，理應要求其承擔相應的法律責任。因此，將服務提供商作為私主體寫入框架協定中，就有關的損害賠償責任問題進行明確歸責十分有必要。

2) 規范損害賠償的范圍。依現有的法律規定，在對因“北斗”系統產生的損害進行賠償時，主要賠償直接損害，一般不包括間接損害。在合作開發中，探測到國家永久性資源數據難以避免。作為“北斗”系統的所有國，我國是否對其所探測到的自然資源數據負有管理義務和賠償義務值得探討。

3) 明確條約的選擇適用。縱觀規制外空活動的法律構架，從國內立法到國際條約的相關規定皆已具備。然而，外空法的執行依賴締約國的政治意愿，欠缺有效的執行機制。雖然，外空領域的一些國際軟法彌補了外空條約的不足，但無法克服各國自主選擇適用國際法的隨意性。為此，中國與一帶一路沿線國家簽訂具體導航協定時應對此進行明確規范。

建立一帶一路倡議下“北斗”損害賠償機構

鑒于實際情況，建立一個全新的綜合性一帶一路爭端解決中心具有較大難度，且不符合現階段國內外情況。因此，介于衛星導航受國內法和國際法的雙重約束的屬性以及衛星領域的專業性，在一帶一路糾紛解決委員會下建立專門的“北斗爭議處理中心”，用于解決一帶一路倡議下因“北斗”系統引發的糾紛，特別是“北斗”系統產生的損害賠償糾紛不失為一條良策。

（1）“北斗爭議處理中心”的管轄原則

衛星導航所涉及的數據資源作為國家信息主權的一種，并不能因數據資源的無國界性而自主管轄、隨意取證和獲取。面對管轄權沖突，現有屬人管轄、屬地管轄并不能很好地解決“北斗爭議處理中心”的管轄權問題。因此，我們不妨借鑒歐盟的“基于數據內容劃分”管轄區，通過在一帶一路框架協定中確立“數據管轄權原則”作為管轄權的基本原則。

（2）“北斗爭議處理中心”的人員組成

“北斗爭議處理中心”作為一帶一路下解決“北斗”系統應用爭端的機構，其承擔著實際處理因“北斗”系統產生爭端的職能。除必要的行政人員以外，其解決糾紛的專業人員可以由“常駐人員+云端人員”組成。常駐人員建議以實際參與“北斗”系統研發應用的專業技術人員和有良好國際法和國內法素養的人才組成。參與“北斗”系統實際研發和應用的專業技術人員，能夠較為全面和客觀的分析產生糾紛的技術性原因，而擁有良好國際法和國內法素養的法律專家，能以公正、嚴謹的立場對糾紛解決提出建議。

（3）“北斗爭議處理中心”的解決方式

“北斗爭議處理中心”在接收來自一帶一路沿線國家因衛星導航引發的爭議后，秉承一帶一路包容性特征，磋商、調停或調解等政治外交手段應當被鼓勵貫穿始終。在規定期限內，若無法取得實質性進展，“北斗爭議處理中心”應當進入仲裁程序，由上述“北斗爭議處理中心”組織對雙方爭端進行仲裁。仲裁程序包括初裁和上訴程序。上訴機構出具的裁決具有終局性，爭端當事方都應當遵照執行。

構建我國法律體制下的“北斗”損害賠償機制

在商業航天體制下，雖然現有空間法已有空間活動損害賠償法律機制，但鑒于“北斗”系統在一帶一路沿線國家應用的特殊性，仍需要構建一套民事體制下的損害賠償機制。通過建立責任保險制度、損害賠償基金制度等，來化解因衛星信號致損而侵權人無力賠償的困境，并以“北斗”系統專門立法來確立相應責任機制。

（1）確立“北斗”系統法律責任機制

盡管我國已經著手《衛星導航條例》的制定，但僅僅依靠這一行政法規和現有的《民法總則》來規制法律責任是遠遠不夠的，國內應當結合“北斗”系統在一帶一路機制下的應用制定特別化的法律規范，對“北斗”系統在一帶一路應用中出現的較為頻繁、具有針對性、涉及面廣的問題，通過制定專門單行法來處理；而對于單一法律問題的解決，可以在現有立法中增加特殊條款的規定。另外，針對“北斗”系統在一帶一路應用中出現的數據保護等問題應盡量從技術和立法上來完善對公民隱私、個人地理定位數據、國家信息安全的保護。

（2）建立責任保險賠償制度

一帶一路下“北斗”系統的應用，其潛在的信號風險對一帶一路沿線各國的破壞程度遠比對單個國家使用“北斗”信號要嚴重得多，任何一種微小的風險都可能帶給衛星信號劇烈的連鎖反應，產生巨額賠償，因此需要將風險進行分擔。責任保險制度即推動服務提供商與保險機構合作，強制服務提供商投保一部分潛在的風險，轉移至保險公司來分擔，日后產生的一定范圍內的損害賠償由保險公司來承擔。在“北斗”系統推廣的不同時期，服務提供商可以通過投入不同額度保費來分擔自身所承擔的風險。此外，服務提供商還可以通過再保險、巨損債券、風險債券等金融產品和方式，將衛星導航潛在的巨額損害賠償風險進一步分散到社會中。

（3）設立“北斗”損害賠償基金

責任保險制度雖然能夠分擔一部分風險，但對大范圍的損害賠償仍無能為力，因此，必須建立“北斗”損害賠償基金。損害賠償基金是專項用于救濟和賠償大規模侵權時間的被侵權人人身、財產損失的基金，只要受害方能夠證明自己權利被侵犯并遭受損害，且現有的損害賠償難以彌補其遭受的損失，便可以向基金申請給予救濟。

損害賠償基金是基于侵權責任主體無法承擔大范圍損害賠償時，為保障被侵權人的利益，從“北斗”損害賠償基金中先行支付賠償金緩解受害方燃眉之急而建立的。通過稅款和財政補貼以及社會捐助獲得的損害賠償基金，在替侵權責任方先予支付給受害方時，基金相應取得被害方全部或部分追究責任的訴權，日后由基金向侵權責任方追償。當一帶一路沿線國家應用“北斗”系統發生損害時，其賠償次序仍應當以責任保險制度—企業、服務提供商賠償—“北斗”損害賠償基金的次序進行，“北斗”損害賠償基金僅僅是在用盡救濟仍無法彌補受害方損失后的最終救濟措施。

3 結語

一帶一路建設的推進加速了“北斗”系統的推廣，將中國與相關國家和區域集團的合作推上了新高度。雖然現今“北斗”系統在一帶一路沿線國家的應用并未實際產生相關損害，但其潛在可能性不能忽視。完善現有的損害賠償法律機制是現階段應對“北斗”系統損害賠償問題的有效對策。從“北斗”系統致損的特殊性出發，構建責任保險制度、“北斗”損害賠償基金以及加強國內立法相結合的法律框架是目前的關鍵。完備的損害賠償法律機制，將為“北斗”系統在一帶一路的推廣應用提供法律保障，是“北斗”系統從區域走向全球的重要制度保障。