PPP示范名單的進與出

劉琳

財政部第四批政府和社會資本合作（PPP）示范項目名單終于塵埃落定。2月6日，財政部發布通知，確定396個項目入選第四批PPP示范項目，涉及投資額7588億元。

自2014年起，財政部每年都會推出一批PPP示范項目。與前兩批示范項目申報、評選大約用時三、四個月相比，第四批示范項目自2017年7月啟動申報工作至名單出爐，歷經半年有余。

篩選周期更長，是因為一場全國范圍的PPP項目清理工作正在緊鑼密鼓的展開。“一面通過重審和清理，讓PPP市場走向更加規范化，一面通過新一批示范項目，為PPP市場注入活力并提供引導。”中國財政學會公私合作（PPP）研究專業委員會秘書長孫潔對《財經國家周刊》記者說。

去年年底的全國財政工作會議在部署2018年工作時也要求，嚴禁以政府投資基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等名義變相舉債。在防控地方政府債務風險的大背景下，2018年的PPP市場將呈現諸多新動向，一場由量變向質變的升級正在進行。

2017年12月13日施工中的湖北省咸寧城市地下綜合管廊PPP項目一期建設工程。

清理規范、能進能出

經過幾年快速發展，至2017年底，PPP項目投資已突破18萬億元。在規模迅速擴大的同時，PPP市場中一些違規項目和過度利用鼓勵政策所導致的債務風險也在累積。

中國財政科學研究院于2017年底進行的一項調研顯示，PPP市場面臨政府付費類項目比例高、項目落地周期逐年延長等問題。

“問題背后，是偽PPP項目、PPP違規貸款、明股實債、跨越財政可承受能力紅線等一系列現象仍充斥市場。”孫潔說，過去幾年PPP項目數量擴張，魚龍混雜的狀況在所難免。

在這一背景下，2017年11月，財政部下發《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（92號文），要求各地在2018年3月底前完成集中清理不符合規定PPP項目的工作。

“進入2018年后PPP項目庫的清理工作正在加快節奏。”一位接近河北省財政廳的人士對記者說。

據記者了解，目前各地開展的清庫工作主要包含以下幾個層面：對已經入庫的PPP項目重新評審，條件不符合、操作不規范、信息不完善的項目可能面臨整改或暫停;缺失的PPP項目各階段信息，要補錄當地項目平臺;最為嚴重的情況是部分項目可能被清理出庫。

重新審核的主要標準，包括項目本身是否符合PPP項目的主旨，是否有真實的運營內容，是否涉及政府兜底、固定回報、明股實債等問題，是否規范開展了財政承受能力或物有所值論證，以及績效考核與建設成本的掛鉤情況等等。

可能面臨清理退庫的項目，問題主要集中于不具備公共產品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、違規融資、沒有建立長期按效付費機制以及過度依賴政府付費等。

中國財政科學研究院副院長白景明表示，從宏觀層面來看，一些省份的部分地級市、縣級市本身財政收入十分有限，但PPP項目數量較多，可能挑戰到財政承受能力10%的紅線，也是清理工作的重點。

此外，記者注意到，PPP項目的重審工作與部分地區正在進行的GDP數據“擠水分”工作也聯系在一起。

孫潔表示，地方政府對PPP規模總量的控制，是以當時的財政收入增速為基礎估算未來10到15年的增速，然后決定是否立項。目前我國很多地區的GDP增速都從高速進入中高速，財政收入增速通常也會同步變化。一些地方還對歷史GDP數據和財政收入數據進行了調整，因此對存量項目重審時，部分地區財政承受能力的標準可能也要根據最新的經濟數據進行調整。

財政部PPP中心一位人士表示，各地都在開展PPP項目清庫，財政部的示范項目未來也會進一步強化“能進能出”機制，對示范項目進行動態評審。目前，前三批PPP示范項目中已調出55個項目。

新特點顯示新動向

伴隨PPP項目清庫工作，第四批示范項目名單的確定不僅用時更長，還展現出一些其他特點。

“首先就是名單瘦身。”大岳咨詢總經理金永祥表示。第四批示范項目扭轉了從首批示范項目開始逐年擴張的趨勢，與第三批相比，第四批的入選項目數減少了120個，投資減少了4000多億元。同時，入選率也有所降低。第四批申報項目共1226個，最終進入名單的有396個，入選率約為32%，比第三批的大約44%降低了12個百分點左右。

“這說明嚴審不僅是清庫工作中適用，也對新增項目適用，未來更高標準的規范化將成為PPP監管工作的常態。”金永祥說。

第四批項目不僅總量減少，項目結構也呈現出向基層項目和重點地區傾斜、向重點領域和薄弱環節傾斜的特點。財政部數據顯示，第四批中西部地區項目數和投資額分別占比39.9%和45.2%，縣級項目數比第三批提高了大約11個百分點;農業、旅游、教育、文化、體育、養老等領域的項目數和投資額比第三批分別提高了5.3個和4.6個百分點;民營企業參與項目數和投資額占比分別為57.9%和51%，高于前三批落地項目46.9%的民企參與率。

從第四批PPP示范項目的上述特點看，PPP的數量擴張期或已告一段落，未來將從量變轉向提質。E20研究院執行院長、國家發改委/財政部PPP雙庫定向邀請專家薛濤認為，在從嚴審批的背景下，2018年各地新增項目總量可能進一步受控，存量項目的落地也受到考驗。

這一趨勢已經有所體現，記者了解到，目前各地已經有不少新增項目暫停。由于擔心項目存在違規風險，并且不能十分準確地把握清庫和未來項目審查的火候，不少銀行都已經暫停對PPP新項目的審批和老項目的進一步放款，多數銀行都在等待3月底清庫結果和更為詳細的監管新規。

“從銀行等金融機構角度考慮，這種觀望也是可以理解的。”上述財政部PPP中心人士表示。

在審核嚴與融資緊的雙重壓力下，PPP市場可能將結束過去大水漫灌、雨露均沾的發展模式，市場將開始出現分化，劣質、違規項目被淘汰的同時，優質、合規項目成為寵兒。

孫潔表示，PPP的新增訂單會向那些有豐富經驗、并且存量項目合規的優質企業聚集。尤其是3月底各地清庫工作完成后，到時仍在PPP項目庫中的項目，可能受到市場熱捧。“銀行等金融機構總要做PPP業務，好項目始終是優質資產。所以無論從財政還是金融角度，留下的項目和企業可能會得到更多的融資支持。”