國際金融科技監管實踐及對我國的啟示

高宏偉 王曉英

摘 要：金融科技是以科技驅動金融創新，用技術改進金融體系，實現“金融+科技”高度融合。金融科技發展迅速，世界各國和地區在推動金融科技發展的同時，對其風險監管也取得成效。本文通過對國際金融監管實踐總結分析，旨在對進一步推動我國金融科技監管發展有所啟發。

關鍵詞：金融科技；監管實踐；國際經驗

中圖分類號：F832.2 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2018（2）-0022-05

一、我國金融科技發展實踐及存在的問題

當前，我國的金融科技發展已實現科技技術與金融業深度融合，通過運用大數據、云計算、人工智能和區塊鏈等新技術，我國的金融科技取得了顯著成效。我國金融科技發展經歷四個階段。第一階段是金融業務的電子化，從銀行信貸、清算等系統入手，實現金融業務電子化和自動化。第二階段是金融渠道的電子化，主要指自助設備、移動終端和網上銀行等，金融業務便利化提高，業務種類和數量大大提升。第三個階段是金融服務的變革。這一階段主要指企業進入金融市場，憑借自身在網絡、技術等方面的優勢，向金融機構提供金融服務，例如網絡服務外包、系統運維服務等。此時的企業只是提供了金融服務技術支持，并未參與或開展真正的金融業務。金融服務的變革轉變了傳統的金融管理理念，借助企業專業技術做維護，金融機構發揮自身優勢，更集中精力發展金融業務，這一階段有效促進了資源的優化配置和利用。第四階段是金融科技完全融合。利用大數據、區塊鏈、人工智能等新技術，實現科技與金融行業的深度融合，進入到金融服務、產品、金融交易等各個領域，相互發展、相互影響。金融科技的發展過程是隨著科學技術的發展而發展的，是技術與業務共同發展、融合的結果。

概括地看，我國的金融科技發展凸顯以下特點：

（一）投融資增長快

據了解，2016年，我國金融科技投資額增速為42%。投融資的快速增長為我國金融科技發展提供了堅實的資金支撐，反映了國家對金融科技發展的高度重視和支持，以及金融科技發展的良好前景。

（二）金融科技企業發展迅速

目前發展較快的金融科技企業主要包括兩類，一類是以技術為核心，強力進入金融市場并提供金融服務的金融科技企業；另一類是主要為金融機構提供科技服務，但自身不開展金融服務的金融科技企業，包括基礎IT供應商、數據類服務商、互聯網金融門戶、前沿科技整合供應商。如采用某融信云服務的中小金融客戶已經遍布國內26個省（市），覆蓋200多家法人中小銀行和城市商業銀行、農村商業銀行、外資銀行和民營銀行。

（三）發展環境好

主要表現在：消費方式呈現出跨越式發展，從現金消費直接進入電子消費。據了解，2016年，第三方支付機構共處理移動支付業務970億筆、金額高達51萬億元。互聯網信貸蓬勃發展，在個人消費信貸方面，我國的消費信貸占整個金融機構信貸的20%左右，發達國家這個比例超過了一半，我國的個人消費信貸市場具有巨大的發展空間。新型消費市場的興起，為金融消費者帶來了福利，金融消費者多樣化、便捷化的消費需求促進了金融市場的快速發展，優越的金融市場環境有效推動了金融科技的發展。

目前，我國金融科技發展勢頭迅猛，發展成果世界領先，發展前景一片向好，但存在的四大問題急需關注。一是發展與風險平衡問題。金融科技是市場發展的客觀產物，帶來的成果和存在的風險是并存的，處理好發展和風險監管尤為重要，在推動發展的同時避免系統性風險發生。二是風險復雜化問題。金融科技推動了傳統金融業轉型，優化資源配置、提高服務質量，但是基于金融科技背景下的服務方式虛擬化、參與主體復雜化、業務內容混業化等進一步加深，隱藏的信用風險、系統性風險更加復雜。主要表現在：跨行業、跨部門的服務快速滲透，業務關聯性越來越強，金融風險越來越錯綜復雜，傳染性、影響力更大；金融科技利用大數據、云計算、人工智能等新型技術，將傳統的業務流轉變為信息流，提高了效率，同時也加快了風險傳導速度；過度包裝的金融科技新產品，不易被正確識別，往往存在更大風險隱患，傳統的風險防范措施不再發揮作用。三是技術依賴性問題。金融科技發展是以大數據、云計算等技術為基礎的，在金融科技發展下，金融行業與大數據深度融合，數據資源成為發展的核心競爭力，數據采集、數據存取已成為常態化。對于具有大量信息流、資金流和產品流等數據的商業機構來說，數據高度集中，一旦出現數據泄密事件，或是單一數據丟失，就會構成個人隱私泄露威脅，甚至是金融安全威脅。同時，大數據主要應用于精準營銷、風控管理、金融決策等，如果有虛假、錯誤數據存在則會嚴重影響決策判斷。金融科技發展基于科技技術發展，技術的先進性是相對的，隨著技術的發展，適時調整產業的發展，力爭形成相互促進、相互發展的良好態勢，避免因為技術應用上的滯后而失去發展中的優勢和競爭力。

二、國內外金融科技監管經驗及優劣分析

（一）國際金融組織

國際金融組織對金融科技監管提出的最新建議主要有：一是金融穩定理事會（FSB）發表了《金融科技的全景描述與分析框架報告》（以下簡稱《報告》），從創新內容和機構特征、創新動機、市場穩定性影響三個方面對金融科技創新進行分析和評估。該《報告》標志著金融科技監管已正式進入國際金融組織議題。二是巴塞爾銀行監管委員會（SCBS）成立了金融科技特別工作小組，主要負責科技技術對商業銀行的影響和對未來的監管，同時負責對各個國家金融科技措施的調研。三是國際保險監督官協會（IAIS）發布了《保險科技創新報告》，從穿透式監管、持續性監管、協同性監管、創新式監管、調整行為監管重點共五個方面對保險行業金融科技監管提出建設性建議。四是國際證監會組織（IOSCO）發布了《IOSCO金融科技研究報告》，提出加強國際間合作、加強信息共享的理念。

（二）各個國家或地區

2008年金融危機對美國影響巨大，美國對加強金融科技監管、防范金融風險的關鍵性認識超乎從前，對金融科技的監管相對更嚴格，限制更多。不論金融科技以何種形態出現，都會根據其金融本質，把所涉及的金融業務按照其功能納入現有金融監管體系，即使超出現有的法律規定，美國政府也會及時轉變觀念，做出調整，實現對新領域可能引起的隱患和風險進行有效控制，達到維持金融穩定的目標。2017年年初，美國國家經濟委員會發布了名為《Fintech監管框架》的白皮書，通過“多角度思考金融生態系統、以消費者為中心、最大限度提高透明度”共十項原則對相關機構評估金融科技生態系統提出要求。

英國金融科技監管成效顯著，重要做法是實現了“兩個一”，即成立一個組織（金融行為監管局）、建立一個機制（監管沙箱）。金融行為監管局（Financial Service Authority，FSA）2013年4月成立， 承擔著對金融科技創新的監管。金融行為監管局主要做法有：一是對發展迅猛的P2P和眾籌業務制定了詳細的監管規則和要求；二是按照2009年英國金融服務管理局（Financiai Service Authority，FSA）頒布的《銀行、支付和電子貨幣制度》將網絡銀行、第三方支付等納入監管。三是推出“項目革新”計劃。該計劃主要服務于金融科技創新企業，幫助獲取業務許可和了解掌握監管規則。四是啟動了“監管沙箱”。“監管沙箱”由英國最早實施，通過在一個相對較小、適度寬松的監管環境中，對金融科技創新成果進行實驗測試，待測試成功后再推廣。這種方法不僅對金融科技新成果進行多方面驗證，而且對能發現和預知的風險提前采取措施，把隱患消除在完全投入市場之前，有效地保護了消費者權益和維護金融穩定。“監管沙箱”機制在金融科技監管方面發揮了積極作用，新加坡、澳大利亞、荷蘭、中國臺灣等地也結合實際，推出或籌備具有本地特色的“監管沙箱”。

新加坡金融管理局成立的金融科技與創新組織（FinTech & Innovation Group，簡稱FTIG）負責金融科技領域的監管。2016年6月，新加坡金管局發布了《金融科技監管沙箱指南（征求意見稿）》，提出了“沙箱”監管方案，旨在為金融科技新成果創建測試環境，通過測試驗證后，再推向市場。這種方法為金融科技發展帶來了更大的機會和發展空間，政府也能根據實際市場的反應進行有效監管。新加坡金管局的目標是通過“沙箱”制度和一系列相應的法律和監管要求將新加坡建設成智能化的金融中心。

日本金融科技監管根據科技創新主體的不同實施不同的政策規定，靈活性強。主要分為三種類型：一是大型企業集團的科技創新，實施全面支持政策，并以提供信貸服務為主要內容，建立長久的互動合作關系。二是中小型企業的創新，主要解決融資難、擔保難問題，采用風險由中央與地方共擔、擔保與保險相結合的信用保證機制。三是發展緩慢的中小型企業、公益性或準公益性研發機構的創新，通過撥付資本金和低利率的借款等扶持政策支持企業創新。日本對金融科技的監管更偏重于對金融科技發展的支持，根據不同的創新主體實施不同的監管策略，有效滿足不同主體的不同需求，針對性更強。

2015 年 4 月，澳大利亞監管機構證券投資委員會（ASIC）成立了沙箱型創新中心，幫助金融科技初創企業完成合規性工作。該沙箱型創新中心為金融科技企業提供便利化的服務，能夠與ASIC 的高層官員直接接觸交流，并通過相關申請審批程序，使金融科技企業獲得對自身商業模式進行合規性模擬測試的機會。同時，2016 年 11 月，澳大利亞議會頒布全新法案，對迅速發展起來的眾籌業務進行了規定。該法案對所有的投資者制定了保護措施，特別是對散戶補充了額外保護措施，有效保護了投資者利益。同時，該法案對發行投資項目的企業進行了明確規定。

我國的金融科技發展基于互聯網的發展，對金融科技的監管主要表現在對互聯網金融的監管方面，包括四個階段：一是信息安全監管階段。此時的金融科技主要表現在金融業信息化建設，金融科技監管主要表現在金融IC卡推廣應用、移動支付技術標準制定等建立健全金融業信息基礎設施和強化信息安全兩方面。二是風險警示階段。隨著互聯網金融的興起，網絡支付迅速發展，對暴露出的網絡支付風險的監管方式主要是風險提示的發布和與各界的交流溝通層面，沒有正式出臺監管規定辦法。三是監管規則初創階段。在國家“互聯網+”發展戰略下，互聯網金融步入了高速發展的快車道，隱藏的風險隱患也隨著互聯網金融的發展逐漸浮出水面，P2P倒閉、跑路事件等頻頻發生。2015年7月，中國人民銀行等十部門發布了《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），標志著我國金融科技監管治理架構正式建立。《指導意見》從互聯網支付、網絡借貸、股權眾籌、互聯網保險、互聯網信托等多方面確立了互聯網金融主要業態，并對監管職責進行分工。隨后，銀行業監督管理委員會發布了《網絡借貸信息中介機構業務活動管理暫行辦法》，證券業監督委員會發布了《關于對通過互聯網開展股權融資活動的機構進行專項檢查的通知》、保險業監督委員會發布了《互聯網保險業務監管暫行辦法》。此時，我國金融科技監管體系基本形成。四是風險排查和集中整治階段。2016年10月，國務院統一部署《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》，主要對P2P網絡借貸和股權眾籌業務、通過互聯網開展資產管理及跨界從事金融業務、第三方支付業務和互聯網金融領域廣告等行為進行整治管理。同期，銀監會、證監會和保監會分別出臺了《P2P網絡借貸風險專項整治工作實施方案》、《股權眾籌風險專項整治工作實施方案》和《互聯網保險風險專項整治工作實施方案》，配合此次互聯網金融整治工作。

（三）國際金融科技監管經驗優劣分析

各個國家金融科技監管的優勢主要表現在：一是成立了監管機構或者咨詢協調機構、研發單位。英國、新加坡成立了專門的監管機構負責金融科技監管，美國成立金融創新辦公室，負責對金融科技新產品進行專門的審核、評估和評價等，新加坡設立金融科技署，為金融科技企業提供一站式服務。二是建立金融科技監管機制。英國、新加坡、澳大利亞等國建立的“監管沙盒”機制，在推動金融科技發展、加強風險監管方面取得了顯著成效，美國的“無異議函”政策和“監管沙盒”機制有異曲同工之處，在平衡鼓勵創新發展和防范風險方面，目前是相對理想的做法。三是建立規范的監管制度體系。美國發布了《Fintech 監管框架》，英國制定了詳細的P2P和眾籌業務、網絡銀行等監管規則和要求，我國銀監會、保監會、證監會針對P2P網絡借貸、股權眾籌、互聯網保險等風險制定了專項治理方案。四是建立了金融科技發展遠景規劃。美國發布了金融科技監管框架、英國提出金融科技振興策略、新加坡發布了金融領域科技和創新計劃等，對金融科技發展進行科學規劃，有利于金融科技監管有的放矢。五是實施針對性監管，提高監管效率。這主要指中國和日本。我國的分業監管，促進監管專業化發展，針對不同的金融科技新形態，有專屬機構專屬管理，更精細化、規范化。日本根據不同的創新主體實施不同的監管策略，更多的是提供針對性的發展需求，效率高、成效好。六是利用科技監管金融科技。監管科技（RegTech）是指使用新技術高效解決合規要求，以減少如法定報告、反洗錢和反欺詐措施等監管合規需求產生的費用。英國等國提出了監管科技的構想。由監管機構設立知識中心，監管科技開發人員按照相關監管需求，建立一套監管科技解決方案，通過監管的技術系統直連每個金融機構的后臺系統，實時獲取監管數據，運用大數據分析、數據可視化等技術完成監管的報告、建模與合規等工作。應用科技手段監管金融科技，突破了時間、空間的限制，有效的保證了金融科技的合規性，提高監管效率。七是構建司法處理體系，英國成立了金融申訴專員服務公司、澳大利亞成立了金融申訴專員服務機構等，都建立了“一站式”的金融業消費糾紛服務，有效保障了消費者合法權益。

各個國家金融科技監管的劣勢主要表現在：一是監管制度的銜接和監管的適度彈性。金融科技發展使得現代金融更加復雜化，伴隨著科學技術的快速發展，監管者對現代金融的監管更依賴技術、依賴數據、算法分析等，但是在宏觀審慎和微觀審慎領域，監管的方式方法應有所區別，在相當一段時期內，監管科技的發展還不能完全取代傳統的監管方式，如何將傳統的監管優勢和經驗與最新的監管科技聯合起來，這需要監管者和技術提供商共同協商。同時，金融業只是整個市場體系的一部分，它與其他市場主體是有機聯系的，目前科學技術對金融業高度滲透，推動金融科技發展，促進金融行業大轉型，但科技對各市場主體的影響不均衡，即使對于金融業各業務領域，科技的滲透程度也不一致，發展的速度也參差不齊，所以在不均衡的發展局面下，實現各部分、各市場主體的銜接也需要監管者進行思考。金融科技發展是一個過程，即使在科技對金融業高度滲透的形勢下，由于成本、文化等因素影響，部分傳統的金融業態也會保留，建立具有彈性的監管體系，從金融業態本質出發，合理監管，不限以何種形式出現，只探究金融本質，對其監管。雖然美國在這方面做法突出，但是其他各國尚未建立適合本國發展的彈性監管體系。二是監管規則的沖突。金融科技的發展推動傳統金融行業和金融科技公司深度合作，例如金融機構使用金融科技公司架在云端的平臺來提高中后臺流程的效率，效果明顯。但是一家金融科技公司服務的對象不僅僅是一家機構，有可能是境外分支機構、國外金融機構等，這就出現了數據跨區域跨國界使用現象，這與監管中要求數據本地化原則相矛盾。各個國家金融科技發展規劃、速度不一致，監管的方式也不一致，全球一體化發展態勢對具有嚴格的獨立的監管方式國家和地區提出挑戰。三是保證監管政策的透明度和公平性。保證監管政策的透明度和公平性是維護公眾權益的必然要求，同時也有利于政策的宣傳和實施。美國《金融科技監管框架》白皮書認為，提供透明的金融產品和服務的重要性是從2008年金融危機汲取的重要教訓之一。如何從金融監管者、監管工具、監管技術等方面保證透明和公平，保持中立角色是各個金融監管機構應該考慮的，豐富監管政策宣傳形式，通過白皮書、窗口指導、峰會活動等平臺開展監管政策宣傳，并接受民眾監督的監管政策需要各個國家長久堅持下去。

三、金融科技監管的建議

（一）建立健全我國金融科技監管體系

一是明確監管機構職責；二是明確金融機構、金融科技企業、科研范圍等各方權利和義務；三是建立完善金融科技監管制度規定，從技術應用、數據安全、消費者權益等各方面建立基本的制度規范，形成完整的基礎的監管制度體系。

（二）建立沙盒監管機制

根據國際金融科技監管實踐，試驗型的“沙盒”監管辦法在鼓勵金融科技成果發展、創新和防范風險兩方面具有積極作用。我國可結合實際，引入“沙盒”監管理念，在金融科技推廣前對其進行測試和檢驗，對顯性風險和可預知的風險提前監管，降低風險監管的滯后性，為消費者權益保護提供第一道屏障，在監管后續市場運行和發展中產生的風險時，可控性更大。

（三）加強信息共享

加強與國際間金融科技監管經驗交流，學習先進做法，掌握金融科技風險新動態、新措施，防患于未然。加強監管機構與金融科技企業信息共享，在監管機構、金融科技企業、科研機構和消費者之間建立溝通機制，形成良性互動，共同推進金融科技發展，維護市場穩定。

（四）完善金融科技風險監測和預警機制，防范系統性風險

加強技術風險防范，從源頭監測漏洞，安全有效地推動金融科技發展。建立健全金融科技整體風險監測和預警，特別是對高風險領域的監測，建立行之有效的應急處置機制，防范系統性風險發生。

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The Practice of International Financial Technology

Supervision and Its Enlightenment to China

GAO Hongwei1 WANG Xiaoying2

（1 Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075 2 Baoji Municipal Sub-branch PBC， Baoji Shaanxi 721000）

Abstract：The financial technology （fintech） is using technology to drive the financial innovation and to improve the financial system with the purpose of achieving a high integration of “finance +technology”. With the rapid development of the financial technology， all countries and regions in the world are promoting the development of the financial technology， and the supervision on its risks has also been achieved. Through the analysis on the practice of international financial supervision， the paper hopes to provide enlightenment to the further development of Chinas financial technology supervision.

Keywords： financial technology； supervision practice； international experience