國際“穿透式”監管理論的發展和實踐對我國的啟示

摘 要：近年來，我國金融業高速發展，跨行業、跨市場的交叉性金融產品爆發式增長，使得信貸市場、債券市場、股票市場之間的風險傳遞增加，凸顯出現有金融監管體系與金融發展的不適應性。通過“穿透式”監管，消除監管真空、監管重疊和監管套利，有效防范和化解系統性金融風險已成各方共識，但在具體執行中還存在一些困難和問題。本文對國際主要經濟體“穿透式”監管理論的發展與實踐進行了梳理，并對我國“穿透式”監管體系提出了建議。

關鍵詞：“穿透式”監管；金融監管體系；系統性金融風險

中圖分類號：F832.2 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2018（2）-0064-03

一、“穿透式”監管的理論基礎

所謂“穿透式監管”，就是指透過金融產品的表面形態，看清金融業務和行為的實質，將資金來源、中間環節與最終投向穿透鏈接起來，按照“實質重于形式”的原則甄別金融業務和行為的性質，根據產品功能、業務性質和法律屬性明確監管主體和使用規則，對金融機構的業務和行為實施全流程監管。穿透式監管的提法由來已久，主要是由功能監管理論和行為監管理論衍化而來。

20世紀90年代，針對美國金融業分業監管的體制，哈佛大學商學院默頓教授第一次提出通過功能監管理論解決其固有缺陷。他認為，隨著金融業的日益發展，金融機構開展業務的范疇日益增加，由此產生了金融監管的空白地段以及相關金融監管套利的問題。要解決這一困境，可以對現有監管主體的范圍按照不同產品的屬性以及開展業務的特征進行整合，通過確立相對統一的監管規則，有針對性地對跨行業、跨市場的金融產品和業務進行規制，從而減少了因重復監管而產生的監管漏洞，有效遏制監管套利。

同一時期，針對金融機構審慎性風險和機會主義行為，英國經濟學家泰勒提出了針對系統性風險的審慎監管和金融機構機會主義行為的合規監管“雙峰”設想。他認為在金融市場上，不論是何種形式的行業設置，其本質區別應當是其所作出的行為本身。通過對金融機構行為模式的監管，以達到防范系統性金融風險、促進金融市場健康長效發展的作用，因此被稱為行為監管理論。

因此，無論是功能監管理論還是行為監管理論，都想要突破金融監管桎梏的藩籬，填補監管空白，維護金融穩定。為實體經濟的健康發展提供強有力的支撐，就需要結合上述功能監管和行為監管理論，采用穿透式監管模式對金融機構的業務和行為實施全流程監管。

二、世界主要國家“穿透式”監管的實踐

（一）美國。作為世界上最早出臺相關法律規定的國家，美國盡力將穿透式監管應用至多部法律法規當中。1940年，美國國會通過了《投資公司法》，其中第2（a）28條就規定了“看穿條款”（Look-through Provision）：如果某一投資公司持有第3（c）（1）條下基金10%以上份額，則該投資公司所有受益人也被計入合格投資者人數限制。

2010年7月，《多德—弗蘭克法案》（Dodd-Frank Act）的出臺，對美國后金融危機時代的金融監管提出了新的要求。設立金融穩定監督委員會（FSOC），對美聯儲、消費者金融保護局、聯邦存款保險公司、財政部、證券交易委員會、商品期貨交易委員會等多部門進行統籌協調，維護金融穩定。同時成立金融研究辦公室，專門為FSOC提供相關金融支撐（如每年金融機構壓力測試的數據等）；通過法案擴大了美聯儲金融監管的權利，不僅對社區銀行全權監管，同時對所有可能對金融市場穩定產生影響的大型銀行類金融機構、金融控股公司、對沖基金、證券機構、保險公司等機構進行全方位監管。

（二）英國。2008年金融危機后，英國對金融監管也開始了強有力的改革，發布了《2009銀行法案白皮書》《改革金融市場白皮書》《金融監管新方法：改革藍圖》等一系列法律法規。將原先金融服務管理局（FSA）分拆成英格蘭銀行內部審慎監管署（PRA）和金融政策委員會（FPC）兩個機構，分別執行宏觀審慎和微觀審慎職能，對金融市場進行全方位的監管。

從P2P的監管來看，英國FCA發布的《關于通過互聯網眾籌及通過其他媒介發行非易于變現證券的監管方法：對于CP13/13的反饋說明及最終規則》中就有涉及到穿透式監管的規定。其中，PS14/4確立了對P2P網絡借貸進行監管的基本原則和方法，建立了七項基本監管規則。監管當局要求所有P2P網貸平臺必須明確告知消費者其商業模式及延期或違約貸款評估方式等信息，同時網站和貸款的細節被歸為金融推廣納入監管，網絡借貸平臺要定期向FCA報告相關審慎和財務狀況、客戶資金、客戶投訴情況、上一季度貸款信息等。

（三）歐盟。2010年歐盟率先通過《泛歐金融監管改革法案》，將歐洲系統性風險管理委員（ESRB）和歐洲金融監管者體系（ESFS）作為歐洲各國金融監管機構的高層協調者，由歐洲中央銀行進行統一監測整個金融體系的運轉和監控。

從發達國家的實踐經驗來看，美國、英國、歐盟都通過建立高位階的中央監管機構，采用穿透式的監管方式對金融機構的業務和行為實施全流程監管。一方面，強調宏觀審慎管理機構與微觀審慎監管機構的信息合作，將相關領域的各個環節穿透鏈接起來。如建立歐洲系統性風險委員會（ESRB）同歐洲其他成員國中央監管機構之間的政府間信息蹉商機制，將分散的金融監管信息集中起來提供數據支撐；另一方面，也加強了歐洲各國間的互聯互通和金融監管協作，如意大利成立金融穩定委員會，由經濟與財政部聯合中央銀行對商業銀行、證券、基金、保險等多家金融機構跨市場、跨行業的金融產品及相關業務活動進行強有力地全覆蓋監管，防范交叉性金融風險的發生，實現對金融市場的常態化監測和有效監管。

總體來看，穿透式監管在各國監管實踐中已初現雛形，針對當前各國金融監管模式所存在的缺陷提出了有效的解決手段，對世界上絕大多數國家的金融領域，尤其是時下火熱的互聯網金融領域監管，都有著重要的理論研究和實踐價值。

三、我國實施“穿透式”監管的必要性和“穿透式”監管的原則

（一）我國實施“穿透式”監管的必要性。市場亂象凸顯穿透式監管的必要性。近年來，在資產管理市場出現了一些具有交易結構復雜、交易鏈條較長、信息不透明等典型跨市場、跨行業特征的新業務模式。從當前分業監管的模式看來，雖然這些新業務模式都符合法律規范且風險可控，但是縱觀全局，其在資產、市場、信息公開等環節都難以達到監管要求，導致市場亂象頻繁發生，引發交易風險。

互聯網金融發展對穿透式監管的需求。與目前我國分業監管模式不同的是，互聯網金融本身存在的道德風險、資金流動風險、行業鏈條風險等讓互聯網金融天然地就帶有混業監管的特點。因此，隨著互聯網金融的發展，打破互聯網金融經營過程的層層壁壘，降低互聯網金融的風險，就迫切需要進行穿透式監管。

混業經營發展趨勢對穿透式監管的需求。在混業經營發展的市場環境下，各監管機構“自掃門前雪”的情形往往導致缺乏必要的協作機制，從而致使資本在杠桿作用下產生泡沫，資金在市場上的流動急負風險，從而擾亂金融市場秩序，逃避監管。

綜上所述，不管是資金“脫實向虛”、以錢炒錢，還是大量結構化產品通過互聯網金融繞道進入高風險行業和領域，都凸顯出加強金融監管、彌補監管短板的緊迫性。因此在目前分業監管不變的大背景下，可以通過穿透式監管的方式打破監管的多重標準，填補監管空白，防范系統性金融風險的發生。

（二）“穿透式”監管的原則?！巴弧痹瓌t。“穿透式”監管需要一個“同一”標準，即對同一行為有同一對待，對不同領域間的相似業務要探究其本質屬性，從事實質相同或類似業務時要遵從相對統一的監管標準，從而降低系統性風險。

功能監管和行為監管相結合原則。功能監管的實質是對現有監管主體的范圍按照不同產品的屬性以及開展業務的特征進行整合，通過確立相對統一的監管規則（即“打破身份標簽，從業務本質入手”）。而行為監管則更多關注重點金融機構行為模式本身。因此，需要將二者結合起來，以達到金融市場全方位監管的最優成果。

防范金融風險與服務實體經濟相結合原則。金融監管的核心，就是要多管齊下達到防范系統性金融風險、加強金融監管協調、服務實體經濟的目的。因此，“穿透式”監管需要將防范金融風險與服務實體經濟結合起來，促進金融穩定健康發展。

保護金融消費者權益原則。在互聯網金融交易過程中，消費者不僅面臨各類交易信息如身份信息、賬戶信息、資金信息等個人隱私被盜取、惡意泄露等可能，而且還存在著被勒索、被欺詐的風險。所以在對金融機構進行監管的同時加強金融消費者合法權益的保護，筑牢金融信息安全的防線。

四、啟示及建議

（一）健全法律制度體系。要構建穿透式監管的法律制度體系，首先應當加強法律頂層設計，通過進一步完善配套法律制度，明確跨市場行業的監管主體，制定對應的監管規則，落實金融監管部門的監管責任，建立健全問責機制，讓監管真正“長牙齒”。其次，參考美國功能監管理論的內涵，穿透金融產品和金融業務的表象制定相對統一的監管標準，最大限度地消除監管套利。

（二）加強微觀審慎監管和宏觀審慎監管相結合。微觀審慎監管的目的在于控制個體金融機構或行業的風險，保護投資者利益；而宏觀審慎監管的首要任務就是防范和化解系統性金融風險，維護金融穩定，促進實體經濟的穩定健康運行。因此，穿透式監管應當將二者有機結合起來，達到最優監管效果。

（三）強化全流程監管。穿透式監管的關鍵在于打破傳統金融行業的層層阻隔，穿透金融服務的表征，彰顯金融服務實質，將資金來源、中間環節與最終投向穿透聯接起來，明確對于跨市場金融產品和服務的監管規則。因此，需要強化對金融機構的業務和行為全流程監管，填補監管短板，防止監管套利，實現金融風險監管的全覆蓋。

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The Enlightenment of the Development and Practice of International

“Penetrative” Regulation Theory to China

Research Group

Abstract： In recent years， Chinas financial industry has developed rapidly， and crossed financial products that cross industries and markets have increased explosively， which increases the risk transmission among the credit market， bond market and stock market， and reveals the inadaptability of the current financial regulatory system to the financial development. Eliminating regulatory vacuum， regulatory overlap and regulatory arbitrage by “penetrative” regulation and effectively being on guard against and dissolve the systemic financial risk is the common view of all parties， but there still exist some difficulties and problems in practice. The paper reviews the development and practice of the “penetrative” regulation theory of international major economies， and puts forward suggestions on Chinas “penetrative” regulatory system.

Keywords： “penetrative” regulation； financial regulation system； systemic financial risk