《行政監察法》“兩指”措施與《監察法草案）》留置措施比較

摘 要：留置取代“雙規”、“兩指”是監察體制改革和法治反腐的重要舉措。由于“雙規”屬黨紀措施，是一種黨內調查手段，適用對象是中國共產黨黨員，而留置是法律措施，二者區別較為明顯；但“兩指”措施作為行政監察法的調查手段，適用于所有違反行政紀律嫌疑的人員（不論黨員還是非黨員），它與《中華人民共和國監察法（草案）》①（以下簡稱“《監察法》”）規定的留置有哪些區別和聯系，從中又可以看出哪些反腐模式的演進和法治的進步，是一個值得探討的問題。本文從“兩指”和留置措施的法條分析與實踐概況、二者的共同點和差異幾方面來研究此問題。

關鍵詞：行政監察法；“兩指”措施；監察法（草案）留置措施

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2018）08-0009-04

作者簡介：張楊歡影（1993-），新疆烏魯木齊人，北京聯合大學，碩士研究生，研究方向：憲法學。

一、《行政監察法》“兩指”措施概況

習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出，“深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開”，“制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代‘兩規措施”②。“兩規”措施又被稱為“雙規”、“兩指”，其中，“雙規”指《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》③第二十八條第一款第三項的規定：“要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出解釋和說明”?！皟芍浮睘椤吨腥A人民共和國行政監察法》④（以下簡稱《行政監察法》）第二十條第三項規定，行政監察機關在調查被調查人違反行政紀律行為時，可根據需要責令被調查人在指定的時間、地點就調查事項涉及的問題作出解釋和說明。行政紀律是國家行政機關、公務員和代表國家機關行使公職的其他人員在行政管理活動中應遵守的行為規范和準則，是國家行政機關為維護國家和集體利益并保證行政工作正常運行而制定的規章和條文；《行政監察法》第二十條規定的“兩指”措施適用情形——“違反行政紀律嫌疑”——是一個原則性的概括規定，即受行政紀律約束的國家工作人員和其他人員在行政管理活動中違反了這些規章制度和條文?！吨泄仓醒爰o委、監察部關于正確使用“兩規”“兩指”措施的通知》（中紀發[2001]4號文件）對“兩指”措施的適用作了進一步具體化的規定，主要包括已經確定被調查人違法違紀但還有重要問題待調查，和違反行政紀律的被調查人有串供、翻供、外逃嫌疑或隱匿、銷毀證據可能以及其他妨礙案件調查的行為，在這兩種情形下可以對被調查人采取在指定的時間、地點就調查事項作出解釋和說明的“兩指”措施。

有權實施“兩指”措施的主體及其適用對象均規定在《行政監察法》第二條，監察機關是政府行使監察職能的機關，也是“兩指”措施的實施主體，其適用的對象為“國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員”；此外該法《附則》第五十條規定，經法律授權或國家行政機關委托而具有公共事務管理職能的組織及其從事公務的人員也屬于行政監察法與“兩指”措施的適用范圍?！皟芍浮贝胧┑钠谙抟幎ㄔ凇缎姓O察法》第三十三條，一般為六個月，因特殊原因需要延長的不得超過一年。

總的來說，“兩指”措施是行政監察機關對涉嫌違反行政紀律的人員所采取的一種先于司法程序的調查措施，在近些年來突破和查處一些嚴重腐敗案件中發揮了十分重要的作用。據統計，2015年全國各級檢察機關共查辦職務犯罪案件40834件54249人，均是通過兩規措施取得重要證據后進行立案；其中貪污賄賂、挪用公款100萬元以上案件4490件，平均兩規審查時間為3個月；查辦原縣處級以上干部涉嫌犯罪的4568人，平均兩規審查時間為4個月；廳局級以上干部的769人，平均兩規審查時為5個月⑤。

二、《監察法》留置措施概況

《監察法》對留置措施的規定見于第24條、40條、41條和59條。其中，第24條規定了留置措施的適用情形，即被調查人涉嫌嚴重職務違法或犯罪，案情重大、復雜，或者被調查人可能逃跑、自殺，或串供、偽造、銷毀、轉移、隱匿證據及其他妨礙調查行為，監察機關如需要進一步調查可以將被調查人及涉及共同職務犯罪的人員留置在特定場所。

有權實施留置措施的主體是監察委員會，監察委員會是一個將與一府兩院并立的新的國家機構。監察范圍規定在《監察法》第十二條，包括：中國共產黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關、民主黨派和工商聯機關的公務員及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員；法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員；國有企業管理人員；公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員；基層群眾性自治組織中從事集體事務管理的人員；其他依法履行公職的人員。這一范圍基本實現了對所有行使公權力的公職人員的全覆蓋。

留置措施的決定程序、被留置對象的相關人權保障措施以及留置時長和刑期折抵等規定見于《監察法》第41條，省級以下監察機關采取留置措施應由本級監察機關領導人員集體決定，報上一級監察機關批準，并向國家監察委員會備案。原則上留置被調查人后應在二十四小時以內通知其單位或家屬。被留置人員的飲食、休息、醫療等應得到保障。留置時間不得超過三個月，如有特殊原因需延長的，延長時間不得超過三個月。被留置人員移送司法機關后被判處管制、拘役和有期徒刑的，留置期限應當折抵刑期，留置一日折抵管制二日、拘役和有期徒刑一日。留置措施應遵循的法定程序和留置的救濟途徑見于第40條和第59條，草案中目前只有申訴一條途徑。

總的來說，留置是各級監察委員會對涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪的行使公權力的人員所采取的一種先于司法程序的調查措施。由于《監察法》尚未實施，目前留置措施主要在北京、山西、浙江三個監察改革試點省份的實踐，試點工作進展順利并為監察留置措施在全國推進積累了寶貴經驗。北京市紀檢監察機關2017年1-6月共受理信訪舉報8057件次，處分1321人，同比增長36.5%；其中，廳局級干部26人，縣處級干部203人，涉嫌犯罪移送司法機關20人，未發生證據不符合質量標準和當事人申訴的情況。山西省各級監委成立以來，共處置問題線索6535件，立案2156件，結案1905件，處分1887人，組織處理1191人，移送司法機關5人；其中，省監委共處置問題線索68件，立案19件，結案12件，處分9人，組織處理41人。浙江省各級監委成立以來先后對7起案件依法采取了留置措施，其中一起已移送檢察院并由其正式決定逮捕⑥。

三、“兩指”措施與留置的共同點

（一）兩種措施都具有反腐敗的目標與作用?！皟芍浮贝胧┧罁摹缎姓O察法》是具有反腐敗功能的行政法，其第十八條規定，“監察機關對監察對象執法、廉政、效能情況進行監察”，廉政監察是其中的三大監察內容之一。留置措施所依據的《監察法》是反腐敗國家立法，其第一條規定，“為了推進全面依法治國，實現國家監察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，制定本法。”兩種措施的目的都是為了查清事實收集證據，作為辦案和調查手段都是反腐的有力武器。

（二）兩種措施都具有高效性，是反腐調查工作中高效率的手段措施，表現在：第一，爭取辦案時間，貪污賄賂類案件隱蔽性較強，調查難度大。而檢察機關受到刑事訴訟法的有關限制，對貪污賄賂案件偵查手段有限，往往無法在規定時間內獲取有利證據。因此“兩指”措施客觀上為查辦案件爭取到了充足的時間，彌補了檢察機關偵查力度的不足。第二，有利于證據收集，如前所述由于腐敗類案件調查取證難度大，往往口供是獲取其他證據的關鍵，“兩指”措施要求違反行政紀律的人員較長時間與外界隔離，給其造成較大心理壓力，從而使得辦案人員能夠從政治上、心理上、人性上找到突破口，收集證據。第三，排除外界干擾，由于被調查人員與外界隔離，可以形成“囚徒的困境”，防止通風報信、串供、統一口徑。

（三）兩種措施都具有強制性，限制了被調查人一定程度的人身自由。執行“兩指”措施和留置時，行政監察機關或監察委員會工作人員有權將被調查人員強制性帶離，被調查人必須配合，不得對抗?！皟芍浮贝胧┖土糁枚夹枰徽{查人在特定場所接受調查，就調查事項涉及的問題作出解釋和說明，在此期間，其和外界的聯系被切斷，作息時間和個人行動都會受到監視與控制。但“兩指”措施和留置對人身自由的限制程度是有限的，與拘留等被國家司法機關完全剝奪身體自由權不同，比如實踐中“兩指”措施的被實施人通常是自行到規定的地點接受調查，嚴禁用警用車輛進行接送，“兩指”措施期間內被調查人生活與紀檢監察工作組不應有區別，仍舊被認定為同志關系并共同就餐等。

四、“兩指”措施與留置的差異

（一）法律依據不同：“兩指”的依據是《行政監察法》和黨紀黨規，而留置根據的是國家《監察法》，雖然二者都是全國人大制定的法律，但從性質上說，《行政監察法》是屬于行政法中的特別法，而《監察法》是基本法、一般法。根據《憲法》和《立法法》規定，我國的基本法律由全國人民代表大會制定和修改，除應由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律由全國人民代表大會常務委員會制定和修改?！缎姓O察法》是1997年5月9日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過，2010年6月25日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議對之進行修改，通過和修改均由全國人民代表大會常務委員會通過，說明其不是基本法律。而《監察法（草案）》由第十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議，另外王岐山在十八屆中央紀委七次全會上的工作報告中提到要為在十三屆全國人大一次會議上審議通過國家監察法做好組織人事法律法規等準備，中央紀委副書記吳玉良十八屆中央紀委七次全會精神新聞發布會上回答記者“中國為什么還沒有制定一個反腐敗法”的提問時，以制定出臺國家監察法予以回應，表明《監察法》是基本法律，是針對反腐敗的國家立法。

（二）性質不同：“兩指”措施是一種行政強制措施，屬于具體行政行為的一種，這是由其實施主體的性質——監察機關的性質決定的；而留置是屬于監察權的措施，其實施主體監察委員會監察委“享有監督權、調查權和處置權，其職權具有綜合性、多樣性和強制性的特征”⑦。根據《行政監察法實施條例》的規定，結案之日為行政監察機關作出監察決定或者提出監察建議之日，即“兩指”措施結束后，被調查對象涉嫌刑事違反的被移送至司法機關，無違法問題或情節輕微的被送回原單位。通過“兩指”取得的口供筆錄等相關材料需先移送檢察機關，由檢察機關重新固定、轉化后才能作為司法證據。而通過留置取得的證據可以直接作為移送起訴的證據，大大提高了處理公職人員貪污腐敗案件的訴訟效率，但也會造成其他一系列問題，如刑事案件偵查權的分配、《監察法》與《刑事訴訟法》的關系處理、檢察院的機構改革等。

（三）實施主體不同：“兩指”措施由行政監察機關行使，留置權由各級監察委員會行使。我國行政監察機關的體系由中央的隸屬國務院的監察部和地方隸屬于各級人民政府的監察廳（省級）和監察局（地級和縣級）組成；監察機關還有派出機構，目前監察機關和紀檢委都是合署辦公。行政監察機關作為政府的工作部門，其定位是政府行使監察職能的機關，主要是對行政機關及其工作人員進行監督。而監察委員會是一個新的國家機構，它從政府系統中分離出來，專司國家監察職責，整合了政府監察廳（局）、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門（與紀檢委合署辦公），應由各級人民代表大會產生并對同級黨委、本級人大及其常委會和上一級紀委監委負責。習近平總書記給監察委員會一個鮮明而準確的定位，就是它是中國的反腐敗機構。

（四）實施期限不同：“兩指”措施的期限原則上為六個月以內，需延長的最多不得超過一年，留置期限為不超過三個月，需延長的最多不得超過六個月。雖然目前對這一期間仍有頗多爭議和意見，但與“兩指”措施相比，留置已經大大縮短了調查期限，對保障人權、提高辦案效率有重要意義。此外，《行政監察法實施條例》第三十四條、第三十五條創設了監察立案中有關期限中止、中斷的規定，主要涉案人員出境、失蹤或者遇到嚴重自然災害等不可抗力，或調查處理過程中發現被調查人員有新的違反行政紀律事實的，要暫?；蛑匦缕鹚阏{查期限，這使得《行政監察法》第三十三條規定的期限的效力大大減弱，因為在實踐中，行政監察機關以發現新的違反行政紀律事實為由延長“雙指”措施期限的現象普遍存在?！侗O察法》目前尚未對留置期限做出中止、中斷的規定，期限的剛性與靈活性如何選擇也將是《監察法》在修改和實踐中要面臨的問題。

此外，在實踐層面，留置措施或具有比“兩指”措施更高的效率和集中統一領導等優勢。雖然關于留置實施的具體細則尚未明確，試點省份也是在實踐中探索，如試點三省的留置第一案均由監察委所在區的區委書記批準，與《監察法》規定的實施主體有出入，引發一些關于是否造成領導職能和執法職能混淆、背離了職權法定原則的質疑。但試點的主要經驗依然是成功的，以山西的“留置第一案”山西煤炭進出口集團有限公司原黨委書記、董事長郭某貪污瀆職案為例，該案既涉及違反黨紀問題，又有違法犯罪問題，既有失職瀆職問題，也涉及經濟受賄問題，在監察體制改革試點前，違紀違法問題多頭辦理，單是違法犯罪問題就由于涉及不同的罪名由不同的機關、部門查處，因此，雖然郭某在案發后近三年多次被有關機關立案調查，但遲遲沒有結案。而試點實施后，按照中辦印發的改革試點方案和全國人大常委會的試點決定，省監委對此案完全有管轄權限，山西省紀委監委機關第二執紀審查調查室主任周躍武帶領隊伍對線索進行初核后經省委書記駱惠寧與相關省委領導的批示要求對郭某采取留置措施，該案也由此成為山西省監委成立后采取留置措施的第一案。周躍武表示，“從監委立案到法院宣判，用了不到4個月的時間，這在過去幾乎是不可想象的。”監察體制改革與監察委對反腐敗工作集中統一領導的優勢，解決了反腐敗力量分散、紀律與法律銜接不暢等問題，使違紀違法問題能夠比過去得到更加快速有效的查處辦理。

五、結論

“兩指”措施和留置都是反腐的手段，在調查取證工作中具有較高的效率，兩種措施都具有強制性，限制了被調查人一定程度的人身自由。另一方面，“兩指”措施和留置在法律依據、性質、實施主體和期限有所不同，這些差異體現出了反腐調查程序適法性的提高、人權保障的進步和法律定位的上升。新中國成立以來，我國反腐敗斗爭經歷了運動反腐、權力反腐、制度反腐三種模式，“雙規”“兩指”可以說是權力反腐模式下的產物，其高效、強制性特征在反腐敗斗爭中發揮了重要的作用，但也存在權力為主導、通過領導權力意志推動反腐工作的權力反腐模式下固有的一些問題，如法治性不強、程序不統一、適用較為混亂等。黨的十八大以來，黨中央確立了以零容忍態度懲治腐敗，努力構建“不敢腐”“不能腐”“不想腐”的反腐敗基本戰略，反腐手段的改革也應與反腐敗基本戰略相一致，以手段的合法性確保反腐目的的正當性，實現懲治腐敗和人權保障的法治化。既要毫不動搖堅定地反對腐敗，又要切實保障被調查人員的基本權利，實現懲治腐敗與保障人權的目的。隨著我國向制度反腐模式的轉化，借鑒吸取“兩指”“雙規”的有利因素而改善其不規范不適法之處，是監察體制改革的必然結果。留置取代“兩指”措施，是保障監察機關順利進行職務犯罪調查工作的重要措施，也是我國實行法治反腐的標志性措施。

[ 注 釋 ]

①2017年6月第十二屆全國人大常委會第二十八次會議對<中華人民共和國監察法（草案）>進行了審議，2017年11月7日公布在中國人大網公布并面向社會征求意見.

②習近平十九大報告（全文）[EB/OL].新華網，2017-12-14.

③<中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例>共7章50條，由中共中央紀律檢查委員會于1994年3月25日印發.

④<中華人民共和國行政監察法>于2010年6月25日第十一屆人國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過.

⑤資料來源：中央紀委監察網站、最高人民檢察院網站（2015年至2016年）.

⑥資料來源：<浙江、山西、北京監察體制改革階段性總結匯總>，<中國紀檢監察報>.

⑦王曉.監察委員會的留置措施論要[J].北京聯合大學學報（人文社會科學版），2017（2）.

[ 參 考 文 獻 ]

[1]沈紅衛，高峰.問題與建議：論監察委員會“留置”措施[J].時代法學，2017.

[2]吳建雄，李世鋒，彭江輝，張詠濤.“用留置取代兩規措施”筆談[J].新疆師范大學學報（哲學社會科學版），2017.

[3]譚家超.國家監察權設置的功能[J].河南社會科學，2017.

[4]王曉.監察委員會的留置措施論要[J].北京聯合大學學報（人文社會科學版），2017，15（02）：23-30.

[5]鄧聯繁.從行政監察法到國家監察法的三大定位變化[J].方圓，2017（07）：62-63.

[6]張曉軍.<行政監察法>“兩指”措施適用的制度研究[D].中國社會科學院研究生院，2014.

[7]任榮迪.論行政監察法“雙指”措施適用的制度完善[D].華東政法大學，2011.

[8]楊濤.“雙規”變遷的思考[J].民主與科學，2006（06）：15-16.

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