行政訴訟跨區域法院管轄制度研究

摘 要：當下普通法院在審判行政案件之時，時常受到來自行政方面的不當干預。導致的問題便是法院迫不得已在某種程度上做出讓步，喪失了司法本該具有的公正與獨立。為解決這一問題，跨區域法院的設立或將有所裨益。但從更為長遠角度來看，跨區域法院管轄制度或只是一種過渡性的臨時安排，應該使其向更為成熟且可資借鑒的行政法院轉化。現以專門法院作為跨區域法院來管轄審判復雜的行政案件，或可為以后我國行政法院之創建提供經驗。

關鍵詞：行政訴訟；跨區域管轄制度；行政法院；專門法院

中圖分類號：D925.3 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2018）08-0015-03

作者簡介：王聰（1991-），男，漢族，湖北隨州人，武漢大學法學院，碩士研究生，研究方向：行政訴訟法。

中共十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院。此規定之目的多在以非與行政區劃重合的跨區域法院審理可能會受到行政干預的行政案件，從而確保行政審判的公正與獨立。在現行《人民法院組織法》和《行政訴訟法》的框架下，并不曾為跨區劃法院設立留下空間。以《決定》的形式嘗試著對法院組織體制進行優化探索，將有助于司法權的合理配置和厘清其與行政權的科學界分。實踐探索積累的有利經驗亦將有助于《人民法院組織法》的修改，使跨區域法院組織體系經立法而趨于完善。經此，而最終實現向行政法院的轉化。

一、跨區域法院管轄制度與相關管轄制度

行政區劃乃指國家為便于行政管理，將國土依地理條件民族分布經濟狀況歷史傳統劃分成若干大小不等的區域的制度。在我國，不同級別行政機關的行政權及于與之對應的行政區劃，基本不可能逾越本行政區域。我國司法區域的劃分依附于行政區劃制度，從而與行政區域保持著完全重合的狀態。此亦本無可厚非，因司法區域與行政區域完全重合并不一定意味著司法會受行政干預。法院系統的經費由同級政府財政供給才是導致司法時常裁判偏頗之主因。眾所周知，我國法院經費來源于同級政府而非上級法院或司法部。財產權是公民最為重要的一項權利之一，沒有財產的個人甚至很難進行社會活動。作為司法機關的公法人同樣如此。但財政制度改革顯然要比設立跨行政區劃的人民法院更為艱難，故在兩害相權之下，選擇后者亦無可厚非。

管轄制度乃是訴訟中一重要制度，包括地域管轄和級別管轄。本文之管轄僅指地域管轄。在行政訴訟中，同級人民法院之間，特別是基層人民法院之間審理第一審行政案件的分工和權限，叫地域管轄。訴訟管轄分為地域管轄和級別管轄?？鐓^域管轄制度僅僅針對地域管轄而言。新《行政訴訟法》對地域管轄的規定表述為“行政案件由最初作出行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。經復議的案件，也可以由復議機關所在地人民法院管轄。”此為地域管轄之原則規定，同時在第18條第二款規定，經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件，此為前之例外。《最高人民法院關于行政案件管轄若干問題的規定》中明確提及了異地交叉管轄制度和提級管轄制度。應如何看待跨區域法院管轄制度與異地交叉管轄制度之關系？或者說此二者究竟是否為同一制度？對此有多種觀點。筆者認為，跨區域法院管轄制度與異地交叉管轄制度當不屬于同一制度。理由如下，一，跨區域法院管轄制度應是一種常設制度，應由立法予以直接規定，盡管當下并未由立法表現，但成熟的跨區域管轄制度本應如此。而異地交叉管轄經由最高法院的司法解釋得以確定，顯不及立法的規定具有正當性。二，跨區域法院制度作為抽象的立法規定，適用具有普遍性。在其司法轄區的行政案件自動歸屬其管轄，而無需個案指定。但異地交叉管轄制度適用具有明顯的個案性，經由上級法院認定案件可能得不到公正審判而予以指定適用。許多地方在此方面也進行了較為積極的探索。2002年7月，臺州市縣兩級人民法院嘗試推行行政訴訟的異地交叉管轄制度。在初始階段取得了較為明顯的效果，使得立案難、審理難等問題得到一定程度的緩解。但隨著時間的推移，此項制度的缺陷便顯現出來。一是時間一長，又形成了新的地方政府干預。二是基層法院對一些復雜案件相互推諉，甚至讓當事人向中院直接起訴。因此在解決行政對司法的干預這一問題上，異地交叉管轄并未始終如預想那樣發揮作用。探索新的法院管轄制度就顯得甚為必要。

《行政訴訟法》修改過程中，草案二次審議稿第五條規定，高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區域管轄第一審行政案件。此即所謂集中管轄制度。相較于異地交叉管轄，集中管轄制度具有非臨時性之特點。地方法院亦在積極探索建立完善且有效的集中管轄制度。2013年4月，延邊自治州中級人民法院承擔了吉林省高級法院要求開展的行政案件相對集中管轄的試點工作，確定延吉、敦化法院為集中管轄法院試點法院，其他三個基層法院保留了除本地政府為被告的案件，三個基層法院只管轄非訴執行案件。截止2014年5月，已審理集中管轄案件60余件。2013年，全州兩級法院受理的一審行政案件為191件，創六年來新高，高出往年平均受案數37個百分點；行政機關敗訴率為40.31%，比上一年高出10個百分點。同時，上訴率、發回改判率、申訴率始終保持在低位。但是集中管轄制度亦非長久之計，無非為一種權宜之計。因為時間一長，集中管轄制度的缺陷便顯現出來，主要是各縣市之間的聯系很快就會建立起來，行政干預仍難以避免。

同樣的，最高人民法院巡回法庭管轄的轄區亦出現了跨行政區劃的現象，但巡回法庭并非獨立的一級法院，而是從屬于最高人民法院。所以巡回法院與跨區劃的法院還是存在一些本質區別。首先，是否具有法律獨立地位不同。巡回法庭不具有獨立的法律地位，具有依附性和派生性。跨區劃法院則屬法院系統中獨立的一級法院，有獨立的法律地位。再次，所作判決的名義不同。由于巡回法庭的非獨立性，其判決以設立法院即最高人民法院的名義做出?？鐓^域法院由于具有獨立性，可以自己名義做出判決。巡回法庭一定程度上可以起到突破行政區劃管轄行政案件之作用，但同樣，其作用有限。因其地位之特殊性，其管轄的案件必須為一審由最高人民法院受理的案件，上訴到最高人民法院的案件和由最高人民法院再審的案件。這樣一來，大量本應由基層法院管轄的案件便無法由巡回法庭審理，而恰恰就是這部分案件受到的行政干預最多。所以，盡管巡回法庭可以跨區域管轄案件，但其制度設計之初衷本非為了破解在行政案件中司法易受行政干預之問題，而是在于方便當事人訴訟和緩解最高人民法院本部案件擠壓之現象。故，有了巡回法庭之后再設立跨區域法院并非司法資源的重復覆蓋。

二、跨區域法院比較研究

在法制體系完善方面，我國從大陸法系國家吸收移植較多。行政審判較為發達的國家如法國在這方面積累了豐富的經驗。法國的行政案件由獨立的行政法院受理。其行政法院的轄區并不重合于行政轄區。法國的行政法院并非司法機關，這相異于其他所有建立行政法院的大陸法系國家。其行政法院的裁判者也并非嚴格意義上的法官，而屬行政官員，頗類似于訴愿管轄機關之人員，盡管二者亦有相異之處。法國行政法院的產生有其特殊的歷史原因。大革命時期，普通法院再次充當了封建勢力的保護傘，為了獲得行政案件的司法裁斷權，掌握行政權的新興資產階級創立了作為行政機關的行政法院，由此而導致了行政法院現行與普通法院并行的雙軌制局面。隨后出現的是為解決普通法院和行政法院管轄問題而存在的權限爭議法院。自此，法國的行政審批格局基本形成。法國現在的行政法院體系組成包括最高行政法院、上訴行政法院、行政法庭、權限爭議庭和專門行政法院。最高行政法院為行政案件最高審級。上訴行政法院由1987年的《行政訴訟改革法》創設。設立初衷是為減輕最高行政法院審判負擔。上訴行政法院的數量由原來的5個上升為現在的8個。上訴行政法院多設在大城市，也基本上實行跨區域管轄上訴案件。行政法庭為基層法院，其本土現有28個行政法庭，海外省9個。法律未明確排除由其受理的，行政法庭均可受理。行政法庭至少管轄2個省，同樣在基層法院就實現了跨區域管轄。所以，就法國目前的行政法院體系來看，在初審法院和上訴審法院都實行跨區域管轄制度。

德國行政法院體系的建立在法國之后。先是建立了一些專門的行政法庭，如1873年設立的帝國鐵路法院。到了1919年，魏瑪憲法的頒布意味著行政法院體系首次取得了憲法層面的確認。其第107條規定，聯邦及各邦應依據法律，成立行政法院，以保護個人對于行政官署之命令及處分。1931年，德國威登堡邦形成了《一般行政程序法草案》。這是德國第一次以行政程序法規范行政法院及活動。德國現行行政法院體制于二戰之后始確立。德國《基本法》第96條第1項規定，設置聯邦行政法院。德國行政法院分為初等行政法院、高等行政法院和聯邦行政法院。除行政法院外，德國法院還包括普通法院、勞動法院、社會法院、財稅法院和憲法法院。其普通法院的設置與行政管轄區域無關，主要依據案件和人口的數量進行管轄。

在所有大陸法系國家中，我國現行的行政審判體制與日本最為相近。盡管日本行政案件現在由普通法院審理，與英美等國相近。但在不設行政法院的英美國家，行政案件與非行政案件在普通法院適用同樣的程序審理，而日本司法法院卻適用不同的程序審理行政案件。其實，在戰前日本同樣實行由行政法院審理行政案件的制度。只不過在戰后由于美軍占領才導致其行政審批體制與普通法系國家相近。

美國盡管實行由普通法院審理行政案件的單軌制法院設置模式，但這并不意味著美國沒有實行跨區域管轄制度。美國聯邦法院體系由聯邦最高法院、上訴法院、地區法院、專門法院組成。在司法管轄制度方面，全國分為就94個地區和司法巡回區，相應設置了94個聯邦地區法院和12個聯邦上訴法院，分別管轄初審和上訴審案件。1982年，在哥倫比亞特區成立聯邦巡回區，設置了第13個上訴法院，又稱為聯邦巡回上訴法院。故美國和法國一樣，在管轄制度方面，初審和上訴審的管轄法院的司法轄區均與行政轄區相分離。

以上為域外行政法院制度，然而在民國時期，我國同樣存在行政法院。國民政府于1932年頒行《行政法院組織法》，于1933年6月正式設立行政法院。當時行政法院全國僅在北京設一所。1928年10月頒布的《司法院組織法》第一條規定，司法院以左列各機關組織之：一，司法行政部；二，最高法院；三，行政法院；四，公務員懲戒委員會。故當時行政法院性質為司法機關，而非行政機關。但因全國僅設一所，地方并沒有設立，自然也不曾在跨區劃行政法院的問題。但這一規定并非一無是處，至少在今天看來，地大物博的中國并非不能設立行政法院。

三、跨區域法院與專門法院

（一）二者之相同點

跨區域法院只不過是法院的司法轄區發生了一定程度的變化，在其他方面并未改變其司法機關之本質特征。在普通法院和專門法院的分類方法下，跨區劃法院當屬于普通法院，在現行法院體系下，即存在為數不多的跨區劃的普通法院，像江漢中級人民法院，其司法轄區包括天門市、仙桃市和潛江市。但是在專門法院中，跨區劃管轄早已實現。如果可以將法院分為跨區域法院和非跨區域法院的話，基本可以說專門法院基本均屬跨區域法院。所以跨區域法院與專門法院最重要的相同點乃在于二者管轄轄區均非重合于行政區劃轄區。這一重要特征也是很多地方選擇專門法院作為跨區域法院進行案件管轄之重要原因。專門法院在跨區域管轄方面亦積累了豐富經驗，尤其對于某一類特定案件。例如，海事法院要比其他法院更擅長審判海事案件，因其常年累月審判此一類案件。但原《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第6條第二款規定，專門人民法院、人民法庭不受理行政案件，也不審查和執行行政機關申請執行其具體行政行為的案件。這一規定使得專門法院所審判案件均為非行政案件，勢必導致其在行政審判方面之不足。

（二）二者之不同點

跨區域人民法院同普通法院一樣要同時具備審理民事、刑事、行政案件的功能，其并非專門審理某類案件的專門法院。而專門法院對某類案件的刑事、民事案件均予受理?？鐓^域人民法院不同于跨區域的行政法院，后者僅受理行政案件，但即使是跨區域的行政法院，其也并非專門法院。故跨區域法院并不是對專門法院模式的簡單照搬。二者功能定位確屬不同。一是隸屬不同的分類體系?？鐓^域法院由于綜合管轄案件，故屬普通法院，而與專門法院顯然不同。目前存在的跨區劃中級人民法院包括濟源中級人民法院、漢江中級人民法院、四直轄市的第一中級人民法院和海南省第一中級人民法院等，跨區劃的基層人民法院包括三亞市城郊人民法院、大興安嶺地區呼中區人民法院、東莞第一人民法院和中山第一人民法院等。二是管轄范圍覆蓋程度不同。因跨區域法院屬于普通法院，故任一地域的案件都有與之對應的跨區域法院管轄。但專門法院則不同。以海事法院為例，海事法院之管轄區只及于特定地域，很多區域并不存在對應的海事法院。

四、跨區域法院與行政法院

跨區域法院之設立，旨在審判可能遭受司法不公的民事、刑事、行政案件。但行政案件相較于前二者，遭受行政干預更甚。刑事訴訟由于以國家追訴為特征，故受行政干預的可能性遠小于行政訴訟訴訟。民事訴訟多涉及私法主體之間糾紛，只在很少情況才會涉及公共利益，所以所受行政干預也相對較少?？鐓^域法院盡管管轄民事、刑事、行政案件，但其主要之用意乃在盡量排除行政案件中來自行政分支的不當干預。行政訴訟在某種程度上同一國的法治精神緊密相關，其目的多在于通過司法分支來審查行政之合法性，以達到保障公民權利之目的。根據現代法治理念，政府本應對其行為負責，對公民權利造成損害的應當承擔責任。行政訴訟不像以解決糾紛為目的的民事訴訟，也不像以保障人權和懲罰犯罪為目的的刑事訴訟。行政訴訟有其特殊的存在價值和意義。行政法院的形成在實現行政訴訟保障公民權利和控制行政權力的目的方面起到了重要作用。

在當前實踐中，跨區域法院并不另設，多由專門法院充當。一方面是由于另設法院所涉面過廣，一步不適宜邁得太大，避免激烈的震蕩。盡管設立行政法院頗有必要，但何時設立卻并不一定很好確定，只有待時機成熟時才可考慮。操之過急甚至有可能帶來更多問題。二是由于目前并沒有關于跨區域法院設立的實踐基礎，故需利用專門法院來先行實驗。盡管專門法院實行跨區域管轄制度，但管轄僅屬于特定類型的案件。并沒有審理大多數種類案件的經驗。此方式或為一種過渡性的考慮，由專門法院跨區域管轄案件并非長久之計。但這一設計的重要之處乃在于通過實踐，可以為我國的行政法院的建立提供制度參考。最高人民法院今年發布的《關于全面深化人民法院改革的意見》，設想即是將我國專門法院中的鐵路運輸法院經改革而成為跨區域管轄案件的法院，此一設想較為充分的利用了現在的鐵路運輸法院，使其擔任專門法院和跨區域試點法院，以期為將來行政法院之設立積累經驗。

[ 參 考 文 獻 ]

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[3]吳志剛.我國司法區劃調整問題研究——以跨行政區劃設置法院為視角的分析[J].北方法學，2014（3）.