我國網約車法律管制之我思

摘 要：網約車，作為新近誕生的事物以它特有的方式影響著人們的日常生活與出行方式。網約車不同于傳統意義上的巡游出租車，它是依托互聯網、在共享經濟的背景下應市場的需求而生，具有自己的特點。有關部門出臺的監管規定體現了政府對改革的順應，但其中也交織著問題。我們要正視這些問題并在政策的制定過程中考慮到各種相關因素，使網約車駛上健康發展之路。

關鍵詞：網約車；新政；價值；民眾參與

中圖分類號：F572.6；F724.6 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2018）08-0027-02

作者簡介：李玉振（1992-），男，漢族，山東濰坊人，北方工業大學文法學院，碩士研究生，主要研究方向：憲法與行政法。

專車服務自2014年進入我國市場，在很短的時間里便成為廣受民眾歡迎的出行方式，但由于屬于新興產業，身份的不明確使其屢陷“黑車”風波，發展之路并不平坦。隨著專車的身份被網約車所取代，網約車發展之路是不是就一帆風順了呢？在對網約車管制的過程中是否存在問題，引起了民眾的廣泛關注，也引發了各界的熱烈探討。

一、問題的由來

互聯網被譽為20世紀人類最偉大的發明之一，自它被發明以來，就一直改變著我們所處的這個世界。今天，互聯網已真正成為了我們大多數人日常生活與工作的一部分。互聯網或單獨、或與其他事物相結合，擔負起改變我們生活方方面面的角色。網約車的出現即為一例，正是在互聯網技術迅猛發展以及共享經濟時代到來的背景下，網約車服務應運而生。談到網約車，讓我們把目光首先放回到網約車的“前身”——專車的身上。2014年以來，快的、滴滴、Uber等打車軟件相繼推出專車服務，自推出以后，多個地方曝出出租車司機罷運及圍堵甚至毆打專車司機的報道；2015年1月7日，濟南市城市公共客運管理服務中心對使用滴滴專車送客的陳某認定為“非法營運”，作出罰款二萬元的行政處罰，后陳超提起行政訴訟，該案被稱為“專車第一案”；2015年1月8日，交通運輸部公開表態將專車認定為“創新服務模式”，承認其具有積極意義；2015年3月12日，時任交通部長在接受采訪時表示私家車絕不能進入專車運營之列……自產生伊始，專車的身份是否合法，一直沒有得到明確。隨著2016年11月1日起施行的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，專車終成歷史，自此有了一個新的名字——網絡預約出租汽車，簡稱網約車。其后，各地紛紛出臺網約車管理實施細則，對網約車運營進行管理。

網約車屬于新興產業，它的出現給現有法律規則提出了巨大挑戰，也給地方政府的治理提出了新的要求。面對這一新興事物，無疑會出現“舊制度與大革命”的局面，現有的法律注定無法涵蓋網約車管制的方方面面，這就需要我們思考應如何對網約車進行管制，怎么樣的管制模式才是一種較好的模式，這些都是我們不得不思考的問題。相關部門在監管中需要考慮并權衡各種價值與理念的沖突，這樣才會引導這一新興產業走向規范，而不是因循舊思維而使創新止步于行政管制。

二、問題解決了嗎

提到網約車，讓我們從“專車第一案”開始談起。2015年3月18日濟南市市中區人民法院正式受理了陳某訴市客運管理中心一案，一審先后歷經四次延期宣判，于2016年12月30日進行了一審宣判。此案又歷經上訴程序，市中院終在2017年2月作出維持一審判決，即維持撤銷對陳超行政處罰的判決，陳某終獲勝訴，“專車第一案”至此落下帷幕。縱觀此案的一、二審判決，我們發現法院避開了專車是否合法這一問題，最終以被告的行政處罰畸重且行政處罰書所載內容不具體明確的理由認定行政處罰應予撤銷。事實上，根據《山東省道路運輸條例》及相關規定，原告的行為違法并應受相應行政處罰本無疑義，但最后法院的判決支持了原告的訴求，實則恰恰說明網約車這一新興產業對傳統行業的“突破”，對新興產業應予合理引導，而不是僵化地“一棍打死”。正如習近平同志指出的，“在法治下推進改革，在改革中完善法治”，在改革中逐步的完善法治本是處理好改革與法治這對關系的應有之義。什么是“改革”？改革就是突破原有的“舊制度”，對待新興產業即應如此，不能單純的依憑現有規定對其加以否定，否則何談什么創新，更遑論意欲通過創新來推動經濟的發展。

在圍繞各方對網約車這一新興事物依然存有爭論的這一現象，筆者以為，我們應“同情地理解”，即理解為什么會出現這種現象，思考其背后的原因是什么。網約車不同于傳統意義上的巡游出租車，有自身的特點，是通過網約車平臺將乘客與網約車司機聯系到了一起，而地方政府在執法過程中依循著對傳統出租汽車進行管理的思路對網約車進行管理，必然容易陷于將網約車運營認定為非法運營進而扼殺的局面。同時地府政府管理的事務雜亂繁多，通常將“秩序”與“效率”的價值作為管理活動中的首要價值，而這又時常與“自由”與“公平”價值產生沖突，這些是不難理解的。網約車自出現以來，“安全事故”屢見報端，這就使得大眾所追求的“便捷”價值與執法機關所維護的“安全”價值之間產生沖突，這都反映出了今日網約車之困境實則是各種價值沖突造成的困境。法律是協調價值沖突的重要手段。在凱爾森看來，一個法律體系的存在，蘊含著它的法律通常都被遵守的事實。[1]因此，要想破除“困境”，我們首先應該著眼于執法機關的執法依據是否是一個盡最大可能調和了各種價值的依據，執法所依據的法律是否有利于引導、規范網約車運營，是否對網約車這一新興產業進行了引導而非扼殺。換言之，執法所依憑的是否是尊重了客觀規律的科學立法。2016年7月《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》的出臺似乎“修補”了關于網約車的立法空白，但我們應該注意到的是，作為一部從國家層面對網約車進行規制的部門規章，《暫行辦法》在許多地方為我們留下了新的“空白”，《暫行辦法》將網約車運營的具體標準與要求的確定權留給地方即是一例。①《暫行辦法》出臺后，各省市人民政府基于《暫行辦法》的授權，紛紛出臺“結合本地實際”的規范網約車的地方管理規定，上海、北京、深圳、天津、重慶等地就根據本地實際情況陸續制定了管理細則。我國各地情況不一，《暫行辦法》給地方以自主權的規定使各地可以根據自己的實際情況，因地制宜地制定適合本地網約車發展的管理細則來引導其健康良性發展本無疑義，但在實踐中卻出現了一定的問題，引發了新的爭論。

《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》作為一部門規章，依據行政訴訟法的規定，其只是法院在審理案件時的“參照”，而非“依據”，這實質上說明了我國法院在裁判涉及網約車的行政案件時沒有法律、行政法規甚至地方性法規可以作為依據。現在讓我們再將目光放到各地方的管理細則上，這里筆者只舉兩例，簡單談談上海與北京的細則中可能存在的問題。《上海市網絡預約出租汽車經營服務管理若干規定》與《北京市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則》中網約車司機均須具有本市戶籍的規定②，但此舉有違《行政許可法》之嫌疑。限定網約車司機戶籍的規定，與《行政許可法》“地方政府設定的行政許可不得限制其他地區的個人到本地區從事經營和提供服務”之規定相悖。雖說兩地可能基于許多的考量，例如可能考慮了若允許過多外地車進入會造成城市擁堵（但造成城市擁堵的成因是復雜的，以此理由就將外地牌照車輛排除在外顯然不妥），據此就將從事網約車運營的車輛限定為在本市注冊登記的車輛③，這種做法值得商榷。

需要指出的是，有些地區所制定的具體規定乃屬規范性文件之范疇，今后如果有人在網約車案件中提起行政訴訟，按照法律規定是可以一并請求法院對規范性文件進行審查的。倘若今后出現對各地的網約車管理細則提請審查的案件，法院該如何裁判，這些細則是否都經得起“檢驗”，我們還不得而知。這些都是有關部門需要考慮的問題。

三、該向何處去

規范網約車市場的新政已經陸續出臺，但似乎是只為“規范”、不為“市場”。如果過度執行這些規定，很可能會制約我國網約車產業的發展，進而對“共享經濟”造成一定的沖擊。因而，我們應該反思“向何處去”的問題。

要使得網約車在我國良好有序的發展，筆者以為首要的是做好相關法律的制定工作，把網約車產業監管在法制下，完善網約車產業的監管措施。對此，筆者提出以下看法：

要思考我國網約車監管的“頂層設計”是不是一個好的設計，它還存不存在問題。目前，國家層面已經有《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》。《暫行辦法》在許多方面給地方政府以自主權，但不難看出，各地都在人和車上對網約車進行了限制，這些限制是不是都是適當的？例如對戶籍、車的軸距等方面的規定，值得我們認真思考。網約車監管的“頂層設計”應該充分考慮到這些問題，能否可以將一些下放的“自主權”收歸，進而在“頂層設計”中規定，值得我們深思。

地方政府應該順應共享經濟的發展理念，重視新興事物，鼓勵和支持創新而非扼殺創新。在管制網約車的過程中，要轉變以對傳統巡游出租車管制的思路對網約車進行管制，增強決策的科學性。重點應從以下兩個方面著手：

在網約車監管中要重視各種價值的協調整合。任何法律秩序都以特定的價值秩序為基礎。任何法律規范都回溯到立法者的價值判斷。[2]具體到各地方制定的管制網約車的規定中，應該權衡好“秩序”與“自由”，“效率”與“公平”、“安全”等價值之間的關系，要尊重公民正當的訴求，最大限度實現公民所享有的自由，維護社會公平。地方政府不能將某些價值作為壓倒一切的價值，簡單為好管理而“一刀切”，這是不利于網約車這一新興產業發展的。總之，地方政府應實事求是、因地制宜，結合本地的實際情況出臺管制網約車的具體規定。

有關部門在規范網約車時要做到決策民主化。行政命令訂立程序中的公開透明、充分的政策辯論以及廣泛的民眾參與，乃成為值得正視的議題。[3]地方在制定事關公民利益的管理規定時，既要重視制定程序的正當性，又要保證民眾的廣泛參與，通過各種方式聽取民眾的“不同”聲音，只有這樣制定出的規定才會協調好各方利益，同時也有利于提升民眾對規定的接受程度。

[ 注 釋 ]

①<網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法>第12條.

②<上海市網絡預約出租汽車經營服務管理若干規定>第9條與·<北京市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則>第8條.

③<上海市網絡預約出租汽車經營服務管理若干規定>第8條與<北京市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則>第9條.

[ 參 考 文 獻 ]

[1][英]雷蒙德·瓦克斯.讀懂法理學[M].楊天江譯.桂林：廣西師范大學出版社，2016：162.

[2][德]伯恩·魏德士.法理學[M].丁曉春，吳越譯.北京：法律出版社，2013：405.

[3]翁岳生.行政法[M].北京：中國法制出版社，2009：557.