領導人和憲法64年變遷

田亮

中國政法大學昌平校區有一座“端升樓”，以中國政法大學首任校長錢端升的名字命名。《環球人物》記者與中國政法大學法學院院長焦洪昌約采訪時，他特意把地點選在了這里。“你不是要我講新中國憲法嗎？錢校長就是新中國第一部憲法的立法顧問。”

1953年，上海市民積極參與選舉人大代表。

焦洪昌今年57歲，雖然沒有趕上第一部憲法的制定，卻見證了“八二憲法”的誕生。“1982年，我正在中國政法大學念書，還記得新憲法頒布后，學校專門舉辦了憲法講座。廉希圣老師作的報告中，還講到恢復國家主席制度。”后來的30多年中，焦洪昌見證了現行憲法的歷次修改。“每次制定、修改憲法，都牽動著億萬中國人的心。”

有人提議稱第一部憲法為“毛澤東憲法”

憲法是一個國家的根本大法，但1949年新中國成立之初，召開全國人大和制定憲法的條件尚不具備，中國人民政治協商會議通過的《共同綱領》，起著臨時憲法的作用。

1954年國慶節期間，游行隊伍在天安門廣場慶祝中華人民共和國第一部社會主義類型的憲法頒布。

1953年1月1日， 人民日報發表社論《迎接一九五三年的偉大任務》，向全國人民公布了3項“偉大任務”，其中之一就是“召集全國人民代表大會，通過憲法，通過國家建設計劃”。要通過正式的憲法，就要先產生人大代表。

1953年3月1日，毛澤東以中央人民政府主席的名義，頒布了《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》。據法學家許崇德回憶：“中央確定的工作方式是先試點，主要由內務部（今民政部）牽頭，派了一支工作隊到山東，我就是其中一員。我們見到的那些從舊社會過來的農民，對民主政治完全沒有概念。什么叫人民代表大會，什么叫選民登記，從來沒聽說過。很多農民連名字都沒有，特別是婦女，就叫‘張家大嫂‘李家大媽。沒有名字怎么登記？于是我們就給她們起名字，一下子起了好多名字。”而在城市，特別是在知識分子群體中，選舉形勢熱烈。法學家郭道暉告訴《環球人物》記者：“我當時任清華大學黨委宣傳部副部長，負責組織清華大學選區的人大代表選舉工作，還在清華校刊上寫了一篇短評：《投社會主義一票》。大家熱情非常高，投票率達到100%。”

這次選舉，全國6億人口中的5.7億人選出近570萬名基層人大代表，為通過憲法提供了充分的群眾基礎。

當時，毛澤東正忙于過渡時期總路線的醞釀，到1953年12月，總路線的完整表述得以確定。因為總路線是憲法的題中之義，其確定較晚，通過憲法的任務沒能在1953年完成。當年12月24日，中共中央政治局召開擴大會議，決定黨中央主席毛澤東休假一段時間，著手起草憲法草案。這期間由劉少奇代理毛澤東主持中共中央工作。“下午兩點開會，下午四點毛澤東就帶著他的3位秘書——陳伯達、胡喬木、田家英，乘專列離京，前往杭州劉莊，專心起草憲法。”焦洪昌告訴《環球人物》記者。在列車上，毛澤東對隨行人員說：“治國，須有一部大法。”

“憲法制定一般分4個步驟：起草文本、審議文本、通過文本、頒布文本。毛澤東對憲法的起草非常重視，用兩個月時間完成了草案初稿。因為他是這部憲法的主要起草人，所以有人提議將這部憲法稱為‘毛澤東憲法，但被他拒絕了。”焦洪昌說。

毛澤東回到北京后，中共中央邀請周鯁生、錢端升為立法顧問，葉圣陶、呂淑湘為語文顧問，對憲法草案進行了專門研究和討論。后來憲法草案的討論持續了數月，先后有1.5億人參與，提出了100多萬條意見。1954年，我國出現特大洪災，大量公路、鐵路被沖毀，有些地方在防洪大堤上開會討論，形成的意見用油紙打包，借助飛機運到北京。據當時憲法起草委員會辦公室秘書組的人回憶，這些意見“大至大政方針，小至標點符號，均要予以記錄”。

“幾乎每個憲法條文背后都有討論、爭論。比如，草案寫的是國家主席是國家元首，后來討論道：我們是集體元首還是個體元首？劉少奇在作報告時說：‘我們的國家元首職權由全國人民代表大會所選出的全國人民代表大會常務委員會和中華人民共和國主席結合起來行使。所以最后就沒有寫國家主席是國家元首，但國家主席實權很大，比如統率全國武裝力量。”

1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過了幾經修改的憲法草案。“這部憲法是中華人民共和國第一部社會主義類型的憲法。‘社會主義可以說是這部憲法里最核心的特色。此前的《共同綱領》是新民主主義性質的，其中也談到要實行人民代表大會制度，但條件不具備，是通過全國政協代行其職能。1954年之后，真正有人民代表大會來反映人民的意志，還把公民基本權利設一專章來規定，而這在《共同綱領》中只有一條。”焦洪昌說。

第二部憲法體現了“文革”思維

1954年憲法是一部過渡時期的憲法。按照毛澤東的設想，過渡時期大概是3個五年計劃，即15年左右，也就是說，這部憲法大概可以管15年左右。到了1970年，毛澤東提出召開第四屆全國人大修改憲法的建議。“當年也形成了一個憲法文本，把林彪是接班人寫進去了，結果1971年林彪叛逃，這部憲法胎死腹中。”焦洪昌說。“按照法理，除了像‘毛澤東思想這樣的專有名詞之外，憲法中一般是不出現人名的。”郭道暉說，這篇草案稿后來被集中收繳銷毀。

“文革”時期，作為國家立法機關的全國人大和人大常委會，不立法、不修憲，國家立法工作處于停滯狀態。直到1975年1月第四屆全國人大召開，才通過了新中國第二部憲法。這部憲法沒有像1954年憲法那樣，有廣大的人民群眾參與討論;強調“階級斗爭”始終存在著，堅持無產階級專政下的繼續革命，肯定革命委員會是地方各級人民政府;公民基本權利被大幅度縮減，在國家機構部分取消了檢察院，規定檢察機關的職權由各級公安機關行使;取消了國家主席，規定“中國共產黨中央委員會主席統率全國武裝力量”。

焦洪昌說，這部憲法體現了“文革”思維。“比如刪除檢察院相關條文，檢察院是法律監督機關，可當時認為鏟除腐敗的問題要由人民來解決。人民通過‘文革，通過‘四大自由——大鳴、大放、大辯論、大字報來反腐敗，用‘大民主的方式來解決腐敗問題，還要什么檢察院呢？這種方式對法制、程序造成嚴重破壞，摧毀了國家機器。”

1978年3月，第五屆全國人大第一次會議召開，通過了新中國第三部憲法。序言中規定：“堅持無產階級專政下的繼續革命，開展階級斗爭、生產斗爭和科學實驗三大革命任務。”焦洪昌認為，這表明1978年憲法仍然有“文革”陰影。

“八二憲法”把公民的基本權利和義務提前了

改革開放大幕拉開之后，一些在“文革”中被迫害的領導干部重新走上工作崗位，彭真就是其中之一。他曾在“文革”前擔任北京市委第一書記、北京市長，1965年1月當選第三屆全國人大常委會副委員長。“他跟我們說：‘我在國民黨的監獄里坐過6年，沒想到解放以后又在我們黨的監獄里坐了9年半。我坐在監獄里就想這個問題。最后想到的是，這是我們過去長期以來忽視民主、忽視法制的結果。所以他從秦城監獄一出來就狠抓法制。”郭道暉說，“1979年4、5月間，全國人大一口氣通過了7部基本法，這是空前的。”當時，郭道暉是全國人大常委會法工委理論組組長，后擔任憲法修改委員會的會議秘書。

1982年，第五屆全國人大第五次會議上，鄧穎超、李井泉、彭真等投票表決憲法修改草案。

1980年9月，彭真出任憲法修改委員會副主任委員。據時任憲法修改委員會副秘書長王漢斌回憶，彭真一直主張在憲法中增加設立監察機關相關的條文。“他認為，這也是一個健全國家體制的重要問題。在我們國家，黨有黨紀，違反黨紀的，有紀委管;違法犯罪的，有法院、檢察院等司法機關管。唯獨違反政紀的，沒有機關管，這是國家行政體制的一個缺陷。他的設想是設立國家監察委員會，權力大一些，可以監督各部部長、各委員會主任。但有同志不同意，認為設立監察委員會與中央紀律檢查委員會的職權重復，有了中紀委就不需要再設監察機關了。結果這個設想沒有得到認可。”

那次修憲，有一項調整讓郭道暉印象頗深。“之前的憲法都把公民的基本權利和義務擺在國家機構后面作為第三章。這回是第一次把它挪到前面作為第二章，突出了公民權利的憲法地位。而‘國家機構變成第三章，意在表明先有公民和公民權利，而后才選舉、授權產生國家機構及其權力，這符合法理邏輯。正如習近平總書記講的：權為民所賦。”據許崇德回憶，兩個章節順序的調整是時任中央書記處書記、中國社科院院長胡喬木的建議。

當時胡喬木的另一個建議也引起熱烈討論。“我聽到傳達中央對修憲的意見中，提到胡喬木提出了‘兩院制的構想，人大為下院，政協為上院，旨在強化對人大的制約，并提升政協的權威和權力地位。但此議被鄧小平否定，主要理由是多一個議會多一份牽扯，影響效率;再則中國不像歐美，有‘兩院制的政治文化傳統，因此不合國情。”郭道暉說。

1982年12月4日，第五屆全國人大第五次會議舉行全體會議。會議宣讀了憲法修改草案，以舉手表決方式通過總監票人和監票人名單。然后采取無記名投票方式，表決憲法修改草案。到會代表3040名，贊成票3037張，棄權票3張。有人提出把表決結果公布。“我們向彭真作了匯報，說我們也傾向于把表決結果和通過票數情況都公布。彭真表示同意，要我再請示胡耀邦同志。我到大會堂118廳請示耀邦同志‘可不可以公布表決票數，他說：‘我看可以公布。這是全國人大會議第一次公布通過法律的票數。”王漢斌說。

1982年通過的這部憲法，又被稱為“八二憲法”。2014年11月，全國人大常委會決定將“八二憲法”通過之日，即12月4日設為國家憲法日。

“八二憲法”是一部不斷發展的憲法，經過36年的不斷完善，在國家經濟、政治、文化和社會生活中發揮著極其重要的作用。在多次修訂中，經濟制度方面的內容修改較多。“我們的憲法和西方的一個不同之處在于，西方憲法不規定經濟制度，而經濟制度是社會主義制度的重要組成部分，所以社會主義憲法普遍規定經濟制度。‘八二憲法從第六條到第十八條共13條規定了經濟制度。而我們國家的經濟體制改革一直在推進，只要改革就可能突破憲法，在這種情況下就產生了良性違憲，然后我們再通過修憲使改革合法。”焦洪昌說，“1988年修憲增加了‘私營經濟法律地位的規定;1993年確立了建立社會主義市場經濟的改革目標;1999年進一步擴大了非公有制經濟范圍，提高了其法律地位;2004年又進一步確立了對非公有制經濟既鼓勵、引導，又依法監督、管理的方針。這些修訂，是同執政黨對經濟活動認知的變化相伴隨的。”

2018年3月，全國人大通過了《中華人民共和國憲法修正案》，這是對“八二憲法”的第五次修訂。通過修改，我國憲法在中國特色社會主義偉大實踐中緊跟時代步伐，為新時代的改革開放和社會主義現代化建設提供了根本法治保障。實踐證明，及時把黨和人民創造的偉大成就和寶貴經驗上升為國家憲法規定，實現黨的主張、國家意志、人民意愿的有機統一，是我們黨治國理政的一條成功經驗。