完善農村土地流轉法律體系研究

摘 要：鑒于中國農村土地制度改革的不斷推進，土地流轉的速度得到了極大的提升。然而，當前我國集體土地流轉機制導致農村地區的經濟發展大大滯后于城市經濟發展的速度，以至于農村地區的土地流轉糾紛頻繁出現。有鑒于此，健全完善農村土地流轉相關法律體系，促進農村地區產權流轉交易的科學化、規范化運行已經成為十分緊迫的任務。本文對農村土地流轉進行了界定，分析了我國農村土地流轉法律體系中存在的問題，并提出了進一步完善我國農村土地流轉法律體系的對策選擇。

關鍵詞：農村；土地流轉；法律體系

中圖分類號：D923.2 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2018）08-0077-02

作者簡介：吳玲（1979-），女，漢族，河南信陽人，中共黨員，碩士研究生，廣東財經大學華商學院，法學講師，研究方向：民商法。

土地是我國農村地區農民群眾的最為重要的物質基礎，也是農村實現更好發展的基礎。因為土地對于人口之承載力必然存在相應的限度，所以實施土地流轉機制也就變得十分重要了。自從我國改革開放以來，土地所有權和使用權之間逐漸加以分離，讓土地使用權得以實現自由地流轉，從而極大地提升了廣大農民群眾的熱情。但是，同時也要看到，隨著我國社會經濟的持續發展，盡管在農業領域獲得了相當可喜的成績，但依然存在繼續進步的空間，比如，農村經濟效益整體不佳、土地流轉還不夠規范等，所以十分有必要從法律層面上對我國農村土地流轉進行規范。

一、農村土地流轉界定

研究界在農村土地流轉中有各種不同的主張。有研究者覺得土地流轉不僅包含土地權利之流轉，而且還涵蓋了土地功能之流轉；有研究者覺得應當定義為享受農村地區土地承包權的農民群眾把土地的使用權轉讓至別的農民群眾或者經濟組織等，也就是保留土地的承包權，并且轉讓土地的使用權；還有研究者覺得土地流轉主要是指土地的使用權進入到流通領域之中，運用轉包、出租或者抵押等形式在不同的主體之間進行流轉，從而落實土地經營管理經營機制。我國的土地流轉先后涵蓋了對土地所有權的自由流轉、禁止流轉、限制流轉以及自由流轉等多個階段。該段歷史沿革對現代人的借鑒作用是，流轉機制應當隨著實際狀況之變化而發生變化，通過改進并不適合于自身發展之機制，持續創新現有的土地流轉制度，并且強化對于農民群眾權益之保護，進而實現我國農村經濟的更好發展。

二、我國農村土地流轉法律體系中存在的問題

一是中國尚未形成健全完整的土地流轉法律制度體系。當前，就法律制度而言，我國尚未形成明確而又統一的土地流轉法律規范體系，部分制度分散在各類文件和法規當中。在如今的土地流轉之中，就會產生土地流轉程序不夠全面和規范等大量問題。比如，大量農戶相互間開展土地流轉主要是使用口頭協議等方式私下交易的方式而沒有簽署書面協議，還有部分農戶盡管彼此間簽了書面協議，但雙方的權利與義務還不夠明確，極易出現糾紛，而且還相當難以解決，這自然就會對土地流轉造成不利的影響。

二是我國目前的土地承包制不適合于實施土地流轉。我國當前正在執行的土地承包方針政策的主要意圖是滿足于小農經濟下的經營方式，在土地承包之中，各地所用的主要還是以田塊的好壞相互搭配為主要方法。就表面而言，該分配方式相當公平，但也正是由于使用了該分配法，導致大量農戶分配到的土地存在條塊化、分散化等問題，以至于難以實施規模化經營，這樣一來自然也就增加了土地流轉之難度，進而提高了交易的費用。

三是我國農村的社保體系還不夠健全。當前，我國農村地區的養老、醫療以及困難救助等社保體系還不夠完善，當地財政的投入還存在顯著不足，而且還缺少長期加以有效的有效機制。在此情況之下，土地還是廣大農民群體養老的根本保障。所以，農民群眾對于土地流轉依然抱有極大的顧慮。即便是在尚未具備經營好所承包土地能力之時，寧愿讓閑置也不愿加以流轉，這不僅加大了農村地區土地流轉之難度，而且也導致當地政府在推動土地流轉法律體系建設中變得更為艱難。

三、進一步完善我國農村土地流轉法律體系的對策選擇

一是要健全我國農村土地流轉的立法工作。我國土地承包經營法律體系主要是對農村土地進行流轉的重要保障，這就迫切要求有關政府部門強化立法工作。當前我國農村土地在實施流轉時往往會出現產權不夠清晰的難題，以至于影響到了農村土地實現合理地流轉，這就需要在農村土地流轉法律體系建設明確土地的產權，切實調整土地所具有的兩元對立結構，讓農村土地經營權能夠實現平穩地流轉。筆者覺得，在農村土地流轉法律體系建設之中應當切實貫徹三大原則：其一是法律應當積極引導農村土地承包經營權進行流轉的多元化，提倡所有在法律規定范圍之中的各類流轉形式，比如，轉讓、出租、入股以及合作等；其二是土地在流轉之后應當確保性質仍為農業用地，絕不可挪作他用，切實防范本地耕地面積的不斷減少，保障我國糧食的高度安全；其三是對家庭土地承包經營權進行流轉，可通過農戶和承包個人、組織等加以協商，但農村集體土地要想實現流轉，就一定要通過發包企業，在三分之二的村民代表予以認可后方能開展土地流轉。

二是要切實規范農村土地流轉之程序。要健全土地流轉登記機制，就要求頒布具體的規范。比如，可以制定出統一、科學、和諧的土地流轉協議備案體系。要把土地流轉之期限、流轉形式，用益物權人信用與經營能力等進行明細記錄，如今即可更為清晰地掌握當事人的實際情況，自然也就便于提升土地流轉的速度。同時，土地的流轉還應當以物權公示為原則，在所指定區域形成公示板或者在網上創建信息庫，運用各類形式讓土地流轉的信息能夠加以公開，從而更好地接受廣大民眾的監督，并切實防止出現腐敗等現象，如此一來，自然就十分有利于土地承包經營權在法律體系之中的合理流轉。

三是要完善土地流轉價格評價體系。美國法律明確規定了土地補償的價格應當以公平公正的市場價值為重要依據。為了能夠得到土地出讓市場之價值，在開展貿易活動以前，雙方均可聘任具備獨立資質的資產評估師的土地補償款實施評估。一旦雙方并不同意進行評估，雙方可申請由法院的陪審團加以裁定，而且美國的法院通常均會認定那些超過政府補償款的獨立評估報告。我國的土地流轉價不應依據目前法律規定的耕地產值之倍數加以計算，而是應當依據市場價，由中立性中介機構加以評估，所以說，我國一定要完善好土地流轉價格評估體系。

四是創建農村土地銀行機制。應當在確認中國土地產權的前提下，由相關部門牽頭實施體制與制度上的創新，積極建設以土地銀行為主要內容的農村地區土地流轉體系，持續提升農村土地流轉之質量。西方國家的實踐經驗證實了土地銀行已經成為土地金融和信用中心，這樣一來不但能夠募集農業開發資金，而且還能整合各類閑置性土地資源，如此即可為實施規模化農業產業發展創設出更好的條件。在現實中，各農戶可以到土地銀行對自身擁有使用權的土地進行備案，并且出租給土地銀行以賺得租金，并通過土地銀行實施規模化的流轉，如此一來，還能提升流轉的速度，而且還能切實解決規模化經營和租金的定向收取等問題。在成立土地銀行的前提下，各地區還可積極建設本地農村產權交易中心，從而全面解決土地流轉過程之中的轉讓形式等問題，如此才能夠把原本分散化的農戶自留地（山、林、宅基地）等通過交易中心加以評估確權，其后再向市場加以發布，不斷提高農村地區土地流轉的強度。在此基礎上，我國還應當充分結合本地實際，積極開發包括咨詢企業、擔保企業、保險企業等土地流轉中介組織，不斷推進我國新農村建設的進程。

五是確定政府的職責。政府部門承擔了土地流轉過程之中極為重要的工作，所以政府部門應當積極抓好以下四個方面工作：首先是要明確定位，強化農村地區土地流轉的引領工作。農戶作為我國農村土地流轉進程之中的重要主體，應當得到更大的重視。政府部門應當高度重視農民群眾在農村土地流轉過程之中所具有的重要主體性地位，運用市場活動當中無形之手的力量強化市場調控工作，并且對農戶實施積極地扶持，全面激發出農民群眾的工作熱情，指導其更加積極地參與到土地流轉進程之中。其次是要健全政府機構的職能，大力加強農村地區土地流轉等工作。因為農村地區的土地流轉存在登記、評價和審查等各類工作，政府機構應當不斷抓好各項具體工作，從而建立專門化機構，對我國農村地區的土地加以登記，深入到各村鎮之中全面了解農村地區的土地流轉狀況，對于錯誤以及違法的土地流轉類活動實施批評教育以及強力打擊。再次是政府機構應當確定土地流轉之方向與目標，推動規模化、系統化的土地流轉工作。在土地流轉過程之中，還應積極配置相關資源，推動土地實施規模化、科學化生產，如此即可很好地提升農業產業的價值。最后是要運用信息化技術以推動信息上的相互溝通。鑒于網絡技術的飛速發展，讓人與人相互間的溝通變得愈加便捷起來，政府部門之間能夠實現信息的實時化共享，如此不僅能夠讓土地流轉當中的轉出與轉入雙方能夠高效化、便利化的信息交流與溝通，而且還能夠推動農村土地流轉的透明化與公開化。

六是更加注重保護失地農民的社保權利。在利益補償上，應當全面吸收西方國家的先進經驗為我所用，如美國出臺的土地合理補償制度，將征用土地補償之前的市場價為標準，實施補償的范圍主要有土地價值、目前土地補償、可預見價值和導致相鄰土地所有方、經營方等相關損失。所以，我國在農村土地相關法律法規出臺時要加以借鑒，從而保障我國農村地區的土地流轉市場能夠得到健全完善，進而消除農村地區土地具有的社保方面的功能，健全農村地區的社保體系。一個完整的農村社保機制涵蓋了兩個組成部分：第一部分為最低生活保障，目標是保障農民群眾在脫離土地之后能滿足其最為基本的生活條件，包括基本護理、養老保障等；第二部分為基本發展，主要內容是就業保障，旨在保證農民群眾在脫離土地之后能夠通過當地的勞動力市場實現較好地就業。

四、結語

綜上所說，農村土地流轉法律制度是農村的一項重要的基礎性制度，對于農村地區的經濟發展具有非常重要的作用，對于我國新農村建設顯得意義重大。農村地區的土地流轉對推動我國農業發展和提升農民群眾的收入，維護農村地區的和諧穩定，有效緩解城鄉之間的二元結構對立矛盾等有相當重要的現實意義。當然，我國農村土地在進行流轉時產生的諸多問題就需要加以深入探究，但是只要政府部門對此高度重視，積極采取有效措施，就能夠妥善地解決以上問題，切實保障農民群眾在土地流轉之中的受益者地位。

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