論我國法律援助公職律師制度

摘 要：2017年9月月27日，中共中央辦公廳宣布正式建立法律顧問和公職律師制度，當前在中國引入法律援助公職律師制度是解決我國法律援助現(xiàn)實困境的一條全新路徑。本文從我國現(xiàn)實狀況出發(fā)，結(jié)合域外經(jīng)驗，討論可能出現(xiàn)的問題并提出解決建議，以期有益于法律援助公職律師制度的本土建構(gòu)并提供可能性參考。

關(guān)鍵詞：法律援助；公職律師；法律援助公職律師制度

中圖分類號：D926.5 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2018）08-0148-02

作者簡介：向鑫（1993-），女，漢族，湖北荊州人，西北政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院，碩士研究生，主要研究方向：經(jīng)濟法。

一、法律援助公職律師制度的歷史演進

法律援助制度作為一種各國普遍采用的司法救濟制度，以保障弱勢群體人權(quán)為使命，其價值為扶貧助弱、平衡控辯、司法公正，本質(zhì)是一種由政府運用公共權(quán)力和公共資源向公民提供的公共服務(wù)。西方法律援助公職律師制度的發(fā)展經(jīng)過了三個階段：以法律救濟為主的“慈善階段”、以國家責任為主的“政治權(quán)利階段”和將法律援助視為公民基本權(quán)利多元化表現(xiàn)的“國家福利階段”。

（一）英國的法律援助公職律師制度

英國是法律援助的發(fā)源地，是目前法律援助制度最為完備的國家之一。在英國，面向全國統(tǒng)籌管理和組織實施法律援助工作的機構(gòu)是法律服務(wù)委員會（Legal Service Commission，簡稱LSC），2000年左右，LSC在小范圍內(nèi)試點了公共辯護服務(wù)，即由政府培養(yǎng)的公職律師承辦法律援助案件，可以作為對私人律師服務(wù)的有益補充，主要面向西北等律師資源稀缺的地區(qū)。目前，該模式運行良好，在英國取得顯著成果并在全國不斷推行。

（二）美國的法律援助公職律師制度

美國分為刑事與民事兩套不同的法律援助操作體系，但只在刑事中適用公職律師制度。刑事管理模式有三種：一是帶有官方性質(zhì)的公共辯護人辦公室模式，二是簽訂刑事辯護合同，三是指定辯護模式。美國刑事法律援助制度提供援助最的主要力量來自于公職律師，私人律師起輔助作用。美國公職律師既屬具備執(zhí)業(yè)資格的執(zhí)業(yè)律師，又屬于美國聯(lián)邦政府各部門和層級中的政府公職人員，具有雙重身份屬性。

（三）香港的法律援助公職律師制度

香港的法律援助工作是由法律援助署進行管理和開展，法律援助署從屬于政府卻具有獨立性，在工作中不受其他部門掣肘。法律援助署配備較高比例的專職律師來承擔法律援助署受理的大部分案件，這類專職律師屬于公務(wù)員序列，有較為穩(wěn)定的收入和地位，不會進行頻繁的工作流動。長時期從事法律援助案件的代理或辯護使其工作的專業(yè)化不斷加強，對案件質(zhì)量的保障有很大好處。

從上可看出各國（地區(qū)）在完善法律援助制度的過程中均使用了法律援助公職律師制度，并演化成符合本國國情的特色模式。嘗試由政府部門的公職律師來承擔法律援助的責任，這將是我國法律援助發(fā)展的新方向。

二、法律援助公職律師制度在我國的發(fā)展現(xiàn)狀和現(xiàn)實困境

（一）發(fā)展現(xiàn)狀

我國“公職律師”的概念萌芽于1994年，1995年在上海浦東新區(qū)率先開展試點工作，2002年10月，司法部出臺了《司法部關(guān)于開展公職律師試點工作的意見》，2016年3月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組出臺《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》將公職律師推上歷史發(fā)展前沿。2017年9月月27日，中共中央辦公廳宣布正式建立法律顧問和公職律師制度，建立法律援助公職律師制度勢在必行。

經(jīng)過二十多年的探索，我國現(xiàn)已形成了廣州模式、揚州模式、廈門模式和周村模式四種法律援助公職律師典型模式。這四種模式代表著法律援助公職律師本土構(gòu)建的初步探索，雖在制度設(shè)計上有差異，但分享著相同的制度功能和目標，即拓展法律援助機構(gòu)自身職能，以公職律師的穩(wěn)定性與社會律師的靈活性互為補充，來更好地滿足不同層面的需求。在試點工作中，初步確定了法援公職律師身兼律師和公務(wù)員的雙重身份，具有公務(wù)員編制，限定不得向社會提供有償服務(wù)。制度優(yōu)點是服務(wù)層次定位準確，專職所形成專業(yè)化、規(guī)?；姆?wù)方式能夠發(fā)揮整體優(yōu)勢，提高辦案數(shù)量和質(zhì)量；缺點在于導(dǎo)致政府財政負擔重，業(yè)務(wù)能力受挑戰(zhàn)，待遇偏低，不利于吸引人才等。

（二）現(xiàn)實困境

1.法律援助律師資源與法律援助需求之間的供需矛盾

2017年1月14日召開的全國司法廳（局）長會議得出：全國辦理法律援助案件數(shù)超過500萬件，提供法律咨詢2800余萬人次。需求激增與資源供應(yīng)的矛盾主要體現(xiàn)在三個方面：一是數(shù)量矛盾，我國約十萬人才能分享一名法援專職人員提供的服務(wù)，且我國目前仍有近兩百個縣市未設(shè)立法律援助機構(gòu)；二是質(zhì)量矛盾，實踐中大部分法援案件由經(jīng)驗不足的實習(xí)律師負責，而經(jīng)驗豐富的資深律師卻不愿加入，導(dǎo)致一些社會影響深刻、案情復(fù)雜的案件沒有與相應(yīng)的律師資源相匹配；三是地區(qū)法援資源分布不均，經(jīng)濟發(fā)展較快的東部沿海省市，財政上經(jīng)費支持力度大，而中西部地區(qū)則相對落后。

2.法律援助的“無償性”與律師“經(jīng)濟人”身份相矛盾

法律援助是律師的一項法定強制性義務(wù)，但律師在社會生活中“經(jīng)濟人”的身份使其首先考慮的是自己的經(jīng)濟利益。盡管政府提供一定補貼，但補貼標準非常低，而律師在辦案時往往要花費大量的人力和金錢，微薄的補貼讓律師基本是在“無償性”辦案。這會影響法援服務(wù)人員辦案的積極性和案件的辦理質(zhì)量。

3.經(jīng)費補貼與保障機制不到位

我國的法援經(jīng)費主要來自于政府撥款，但我國迄今仍沒有一個關(guān)于政府如何承擔法律援助經(jīng)費的統(tǒng)一規(guī)定，這使得關(guān)于法援工作中國家和政府的專項經(jīng)費投人在具體操作和實施過程中無法可依，致使政府的撥款具有很大的隨意性；法律援助的政府責任性又使得法律援助機構(gòu)不能名正言順地向社會募集資金，資金來源處于兩難境地。

三、我國法律援助公職律師制度的本土化構(gòu)建建議

（一）為法律援助公職律師制度提供法律保障

我國《律師法》應(yīng)當成為我國推行公職律師制度的首要法律依據(jù)。盡管從開展公職律師試點工作之初，學(xué)界便呼吁修訂《律師法》，然而我國2013年1月施行的新《律師法》卻仍未對公職律師的相關(guān)問題進行規(guī)定。因此，應(yīng)當及時修訂《律師法》并通過制定《公職律師條例》細化《律師法》中的具體規(guī)定，對法律援助公職律師的進行精確法律定位。同時要把提升《法律援助條例》的法律層級，制定《法律援助法》提上議事日程。

（二）確定法律援助公職律師的管理模式

法律援助律師身份的雙重性決定了其需同時接受司法行政機關(guān)、律師協(xié)會、所在單位的多重監(jiān)管。其中，司法行政機關(guān)負責對其資質(zhì)管理和執(zhí)業(yè)活動的監(jiān)督管理，重點抓法援公職律師的“準入和退出”；法律援助公職律師所在單位負責對其具體業(yè)務(wù)和人事進行管理，如工資發(fā)放和社會保障等；律協(xié)則負責進行行業(yè)管理，包括學(xué)習(xí)培訓(xùn)、繼續(xù)教育和業(yè)務(wù)指導(dǎo)等。三者各司其職，分工合作，共同對法援公職律師進行監(jiān)管。

（三）確定法律援助公職律師的執(zhí)業(yè)范圍和運行機制

以立法形式明確法援專職律師制度的定位，明確細化法律援助專職律師的職責，即只參與法律援助及其相關(guān)服務(wù)，減少參與其他政府行政事務(wù)，使其職能簡單明確，與此相對應(yīng)的是明確律師們所具有與職責相適應(yīng)的權(quán)利。除此之外，要進一步解決法律援助公職律師在選拔機制、審核機制、激勵機制等環(huán)節(jié)的缺位問題，要形成專業(yè)評價體系，在經(jīng)濟待遇上穩(wěn)定，吸引更多的優(yōu)秀人才加入法律援助工作之中。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]王進喜，程滔.政府律師[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007.

[2]宮曉冰.中國法律援助立法研究[M].北京：中國方正出版社，2004.

[3]張文靜.廣州市公職律師工作的十年實踐與發(fā)展路徑探析[J].中國司法，2012（7）.