城郊地區新戶籍制度改革的困境及對策

張昭穎 于莉

摘 要：新中國成立初期建立起來的戶籍制度已經不再適用于當前我國的社會發展形勢，因此研究戶籍制度改革對我國城市化發展和維護社會公平正義意義重大。通過對城郊地區戶籍改革面臨的困境進行研究，從剝離附著在戶籍上的特殊利益、完善政府政策和加強轉戶農民的身份認同三個方面提出了促進戶籍改革在城郊地區推進的對策措施，旨在推動新戶籍改革政策在城郊地區的順利實施，改變城鄉的二元分化，促進我國城鎮化的進一步發展。

關鍵詞：城郊農民；戶籍制度；戶籍改革

中圖分類號：D631.42 文獻標志碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2018.04.008

Difficulties and Countermeasures of New Household Registration System Reform in Suburbs

ZHANG Zhaoying， YU Li

（College of Politics and Public Administration， Tianjin Normal University， Tianjin 300387， China）

Abstract： The household registration system established in the early days of new China was no longer applicable to the current situation of social development in China. Therefore， the research of the reform of household registration system was of great significance to the development of urbanization and maintain social fairness and justice. Through the study of some difficulties on the implementation of household registration reform， three aspects such as stripping the special interests attached to the household registration， improving the government policy and strengthening farmers' identity of citizens， put forward some measures of promoting the reform of household registration in suburban areas， to promote new household registration system reform in suburban areas， change the dual differentiation of urban and rural areas， and promote the further development of urbanization in China.

Key words： suburban farmers； household registration system； household registration reform

1 從戶籍管理制度到新戶籍制度改革

我國現行的戶籍管理制度是以1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》為核心，限制農民遷往城市的制度及其配套的措施。經過多年發展，我國的戶籍管理制度不僅具有人口登記和管理的功能，還涉及到了公民的遷徙、教育、就業、住房和社會保障等各個方面。

1.1 我國戶籍管理制度的建立

新中國成立后百廢待興，為了服務于國家建設，我國的戶籍管理制度允許居民自由遷徙，并給予其法律方面的保障。這使得戰亂后無序的居民很快趨于了穩定。

1.2 戶籍管理制度人口控制功能的形成

1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》中提出，農民必須持有特定機關或部門的證明才能進城。這一條例的提出，使得戶籍制度具有了控制人口自由遷徙的功能，農民在戶口上被固定了下來，自由遷徙變得不再可能，嚴格的戶籍控制是由我國當時充滿危機的政治經濟背景決定的，但這種戶籍上的管控政策也剝奪了城鄉居民自由遷徙的權利。

1.3 戶籍管理制度改革的起步

1978年，十一屆三中全會過后，我國實行改革開放戰略，經濟重新復蘇，原有的戶籍制度出現的問題也越來越明顯。過于嚴格的戶籍管理，使得城鄉居民戶口上大多數情況下只能平行移動而不能上下移動，人口流動受阻，由此造成的城鄉差距拉大、城鄉矛盾日益突出。1984開始，國家放寬了農民遷入城鎮落戶的限制。2006年起，小城鎮戶口改革從試點到全國范圍內推廣，逐步完善農村戶籍管理制度。戶籍管理制度改革的啟動，呈現政府對戶籍的管理逐步放寬的趨勢，也為人口要素在城鄉的合理流動提供了可能。

1.4 新戶籍改革政策的提出

改革開放以來，戶籍管理對人口的控制逐步放松，但人口自由遷徙的空間僅局限于小城鎮區域。隨著改革開放的進一步發展，對更加深入的戶籍制度改革需求日益突出。2008年開始，以逐步取消戶籍和遷徙的桎梏為目的的一系列戶籍制度改革政策陸續推出。2014年，國務院提出要統一城鄉戶口登記制度。新戶籍制度改革是大勢所趨，對于更好地實現社會平等，推進我國城市化發展和社會進步具有重大意義。

2 新戶籍制度改革在宏觀政策上存在的問題

在中央戶籍改革政策的推動下，全國部分地區已經開始了新戶籍改革的嘗試，但推行結果并非全部令人滿意，其中不乏一些地區的改革遭到了巨大的阻力，如何穩步推進城郊地區戶籍制度改革是值得深入探討的重要問題。戶籍制度改革不僅僅是人口登記制度的改變，更是涉及城鄉居民利益分配和社會分層結構變遷的重大社會變革，這一變革的深入推進首先需要重視宏觀制度層面存在的問題，從以下幾個方面進行出分析。

2.1 戶籍改革缺乏配套制度的完善

我國的戶籍制度和其他社會制度聯系密切，各種公共服務和社會福利制度的資格都以戶籍為依托。王魏[1]在對甘肅省的戶籍改革研究中發現，戶籍制度經長期發展，已經形成了一套包括眾多制度在內的制度體系。因此，戶籍改革不僅僅是人口登記和管理方式的簡單變革，而是涉及農村土地產權、村集體利益、公共服務、社會保障制度等一系列社會制度的改革。如果僅僅變更了戶籍制度，而其他相關制度并未改變，戶籍制度改革就不能順利實行。熊曉雨等[2]研究也指出，戶籍改革的關鍵因素是改革戶籍制度的相關配套制度，重新分配各方利益群體的利益。

2.2 政府政策對戶籍改革的政策宣傳不到位

在目前農民變更戶籍必須本人自愿、他人不得強迫的政策原則下，實現戶籍改革的順利進行有賴于轉戶者的支持，而他們的支持來源于對相關政策制度的熟悉與了解。因此，需要政府進行廣泛的宣傳和講解，以消除農民心中的困惑。尹丹[3]在對四川省廣安市的調查中發現，由于廣安市政府對戶籍改革政策的宣傳流于形式，使得農民對戶籍改革存在大量誤區，嚴重影響了改革的開展。辜夕容等[4]在對重慶市戶籍制度改革的研究中也指出，重慶市存在對與戶籍改革相關政策宣傳不清的問題，導致農民并不能很好地了解相關的政策。

2.3 戶籍改革中政策落實不到位

在市民待遇方面，轉戶后的農民成為了城市居民，本該享有與城市居民相同的市民待遇，但是據一些學者的研究表示，轉戶農民享有的市民待遇常有不足。韓丹[5]在其對南京市失地農民的研究中指出，政府在針對失地農民制定的社會保障政策時，其參照的標準明顯低于城市居民，使轉戶者的社會保障水平低于城市居民。程佳俊[6]在對南京市失地農民的調查中發現，失地農民即使轉變為城市居民戶口，也無法享受城市的社會保障，而且他們所享有的市民待遇與城市居民也不一樣。

3 城郊地區推進新戶籍制度改革所面臨的具體問題

城郊地區的農民不同于居村農民和農民工，獨特的地理位置使他們通常以就地城市化為主，而很少選擇離開原居住地進入城市，城郊地區的戶籍改革不會增加城市管理的壓力。因此，在城郊地區推進戶籍制度改革所面臨的主要問題經常是來自于微觀個體層面，體現為城郊農民的利益選擇和情感認同所帶來的阻礙。

3.1 城郊農民在戶籍改革中的意愿需求

城郊處于城市邊緣，受城市輻射影響較大。在城市化急劇發展的今天，很多城郊地區不再保有原生態村莊的模樣，而是向城市的形態發展。由于地理位置靠近市區，大部分城郊農民已經長期接觸城市，其生產和生活方式已經逐步趨近于城市居民，早已不再從事農業生產，也從一院多戶的平房中搬出來住進了樓房，他們除了戶籍及依附于戶籍的村籍權益外，與市民沒有任何區別。

同時，在城郊地區逐漸向城市轉化的過程中，很多城郊農民會經歷拆遷和征地，由此獲得的巨額補償讓城郊農民的農業戶口瞬間升值，再加上他們中的一些人還享有村籍集體收益，他們如果把農業戶口都變成了居民戶口，將喪失土地的承包和集體收益分配權等一系列與農業戶口相關聯的利益。因此，城郊農民不會過于急切地更改自己的戶籍身份，他們對戶籍改革沒有強烈的需求。

3.2 城郊農民在戶籍改革中的利益選擇

由于戶籍的變更關系到城郊農民的切身利益得失，所以他們對戶籍利益的考量會使其在新戶籍制度改革政策頒布后做出不同抉擇。很多城郊農民為了保有既得利益不舍得放棄農業戶口，使戶籍改革在城郊地區的推行面臨困境。

我國現有制度下，農業戶籍與農民的宅基地使用權、承包經營權、林權3項權利相聯系，當農民失去了農業戶籍，就面臨著失去這些權利的可能。艾靚等[7]研究表明，農民入城后擔心喪失自己之前的土地承包權，不能獲得與之相應的土地承包經營收益。農民的村籍利益也依托于戶籍制度而存在，城郊農民喪失了農業戶籍的同時也喪失了村籍，這會對他們原先享有的村莊福利產生影響。在一些村莊，當農民失去了農業戶籍就意味著不能享有村莊分配的福利。雷寰[8]研究表明，在財力雄厚的村莊，農民失去村籍還會失去村籍帶來的在就業、養老、醫療保障方面的利益。也有一些村莊在村民轉換戶籍后仍允許其享有一定的村莊福利，但是要少于擁有農業戶籍者。

與此同時，由于戶籍制度改革的配套政策不到位，轉變后的城市戶口并不能為城郊農民帶來實質性的收益，因此，城市戶口對于城郊農民來說并沒有太大的吸引力。張海波等[9]對被動城市化農民的研究顯示，被調查農民中認為戶籍毫不重要的所占比例超過1/2。改革開放之前，城市戶籍與各種稀缺資源相聯系，包括穩定的收入、免費的住宅和便利的子女教育資源，這是很多農民所羨慕的。但是改革開放后，城市戶口不再與住房、工作等利益相聯系，甚至下崗的城市居民生活還不如農民。于是在農民的眼中，城市戶籍不再值錢。

3.3 城郊農民在戶籍改革中的心理認同

城郊地區推進戶籍改革的過程中還面臨城郊農民的身份認同問題。制度可以使城郊農民在身份上成為了城市居民，但是接受這一身份卻是一個心理上的轉變，需要經歷一個較長的轉變過程[10]。很多轉變身份后的城郊農民對自己在戶籍上的居民身份并沒有認同感。王曉剛等[11]和賈可等[12]就城郊農民對城市居民的身份認同度的調研中發現，城郊農民對他們的城市居民的身份并沒有很強認同感，大多數人并不覺得自己是城市人。

在身份認同方面，年齡是主要原因，老年人和中青年一代有較大的差異，中青年人更容易接受自己為城市居民的身份。談小燕等[13]在對于被動城市化農民的研究中也發現，年齡因素對于失地農民的自我身份判斷有顯著影響，并且年齡越小越傾向于認同轉變后的城市身份和城市生活。首先，因為城郊地區的很多擁有農業戶籍的中青年人較少或根本沒有從事農業生產，對于農業生產并沒有很強的心理依賴，對土地的感情比較淡薄。其次，他們更多地接觸城市文化，具有對城市生活的向往之情，對城市居民也容易產生較高的身份認同。

而城郊老年農民群體卻具有不同的認同特征，彭思琦[14]在對失地農民的調查中發現，老年人因鄉土情結、生活方式轉變的不適應，大多不認同自己的城市居民身份，并且年齡越大，對鄉土文化就越為認同，因為年齡越大，就意味著在農村生活的時間越長，長期從事農業生產，早已習慣了農業文明和自己過去的農村生活方式，從心底里認為自己是農民。

除了年齡因素之外，諸如就業狀況、經濟收入、社會保障等“市民待遇”因素也會對城郊農民的身份認同產生影響。農民轉變為城市居民后，獲得了與城市居民同等待遇的人更容易承認自己的城市人身份。葉繼紅[15]研究發現，公平的政策和合理的收入對轉變戶籍的農民身份認同有明顯的影響，覺得自己享受了公平的政策和個人收入合理的人更加傾向認為自己是城市人。杜洪梅[16]研究發現，超過1/2的失地農民在戶籍轉變后不認為自己是城市人，因為他們在就業、子女教育和社會保障方面并未享受到和城市居民同等的市民待遇。

4 在城郊地區推進新戶籍制度改革的對策建議

在城郊地區推進新戶籍制度，逐步實現城鄉統一的戶籍制度，打破了城鄉二元體制的壁壘，有助于推動我國城鎮化進一步發展，使戶籍制度與當前的人口遷徙流動和城鎮化速度相適應，同時也使城郊農民享有與城市居民相同的權利和社會保障，保障了全體公民的基本人權，更好地實現了社會公平，是社會進一步發展的必然趨勢。因此，提出以下四點關于促進新戶籍制度改革在城郊地區順利推進的措施。

4.1 剝離附著在戶籍上的特殊利益

城郊農民的戶籍與土地、村集體福利和社會保障等一系列權益相關。對于農民轉變戶籍以前享有的農村宅基地和土地承包經營權，要充分尊重農民的選擇，不得強制收回，也不得以轉戶后的市民待遇作為交換。對于依附在農村戶籍上的村集體福利，要斬斷集體福利與戶籍之間的緊密聯系。一方面可以將能夠分割集體資產按照某種方式公平公正地分給村民個人，使之成為村民的私產；另一方面可以將無法分割的集體資產——例如村莊置辦的集體企業——股份化，讓本村農民以股東的形式參與其中，以股份而非戶籍身份為依托進行分紅或管理。這樣即使村民變更了戶籍仍然可以享受對這部分財產的支配權。對于社會保險，應當社會保險社會化。在社會保險方面，醫療保險和養老保險是農民最為看重的。近年來，國務院已經對這2項保險制度做出了修改，整合了城鎮和鄉村2項制度，頒布了新的醫療保險和養老保險政策。要盡快落實這些政策，將城鄉居民納入到同一套社會保障體系中來，要改變之前的村集體用集體資產的資金為村民繳納保險金的方式，通過將集體資產個人化，使個人為自己的社會保險負責，自己購買相應的社會保險或商業保險，自己繳納相應的保險金。

4.2 完善配套制度改革

戶籍制度改革牽連甚廣，需要在更改戶籍制度的同時改革社會保障制度、教育體制和住房政策等相關社會制度，才能保障轉戶農民享受應有的權利，增加城郊農民對政策公平性的認同，促進戶籍改革制度順利進行。在社會保障方面，政府要將轉變戶籍的城郊農民納入到城市社會保障體系中來，給予他們與城市居民相同的社會保障待遇，并且逐步地將城郊農村的公共服務納入到城市公共服務體系中來。在教育方面，政府要加強城郊地區教育基礎設施建設，提高城郊地區的師資力量和教育水平，為城郊地區的學生提供更高質量的教育。在住房方面，要建立城鄉統一的住房保障制度，將以前僅適用于城市地區的經濟適用房和廉租房制度沿用至城郊地區，并納入公共財政系統，使城市與城郊地區同屬于統一管理體制下。對于農村閑置的宅基地可以使其商品化，進入市場體系進行租賃和買賣[17]，因此，還要盡快修改完善土地管理、物權、擔保等有關法規[18]?？傊?，政策的制定者要轉變思想觀念，對于新變更戶籍的城市居民要一視同仁，制定新老居民無差異的政策，還要充分考慮到戶籍改變前后社會政策的銜接工作，最大程度地保障轉變戶籍后城郊農民的合理利益。

4.3 相關的政策要宣傳到位和落實到位

實現戶籍改革的順利進行需要政府進行大量的宣傳和講解，增加農民對相關政策的了解與把握，糾正他們存在的認識誤區。政府宣傳部門要重視輿論的作用，積極利用各種傳媒工具，采用淺顯易懂的方式廣泛地宣傳新戶籍制度為農民帶來的好處、改革對農民利益的處理方法和變更戶籍的辦理程序等[19]。同時，注重用生動鮮明而又通俗易懂的案例為農民進行講解[20]，使農民增加了解，消除對政策的誤會疑慮，增強對政府的信任。另外，出臺的政策要堅定不移地執行，確保政策落實到位，切實保障轉戶者應得的利益，增強轉戶者對政府的信任，形成良好的示范效應，帶動更多人變更戶籍。在補償安置方面，對于愿意放棄土地的農民，要及時足額地發放承諾的征地補償款；在社會保障方面，政府官員要改變態度，對待新老居民要一視同仁，給予轉戶者與城市居民相同的社會保障待遇，使他們作為城市的一份子，共享城市的社會保障和公共服務體系；在就業安置方面，要打破城鄉二元就業制度，統一就業市場，消除就業歧視，同時為需要職業培訓的人提供長期優質的培訓，使其接受培訓后能夠在其就業時真正發揮作用，而不是流于形式。

4.4 提升農民對新市民身份的認同

在戶籍改革中，不僅要保障農民的物質利益，還應當促進農民提高對“城市居民”的身份認同。為此，要積極促進城郊地區社區城鎮化，促使城郊農民向市民化方向轉型。首先，要重視社區的功能和作用。社區有關部門可以通過舉辦講座、張貼宣傳畫等多種形式和途徑，開展農民道德教育，引導農民學習城市的生活方式，培養他們的現代意識和健康文明的行為，改變與城市生活不相符的生活習慣。在城市居民較多的社區，社區有關部門可以開展豐富多樣的文體活動，動員和吸引社區中的城郊農民和城市居民都參與其中一起互動，讓他們在互動中相互認識、相互了解，增進彼此間的了解和信任，使城郊農民在潛移默化中實現觀念的轉變、提升適應城市環境的能力。其次，要注重社會組織的作用。政府要加大對面向城郊農民群體的社會組織的扶持力度，擴大他們提供服務的資源和能力，進而更大程度地發揮他們的社會功能。同時，各類社會組織要迅速轉變觀念，提高組織自身的服務意識，同時不斷增強組織自身的服務能力，能夠為更多的城郊農民提供優質服務，幫助城郊農民盡快地完成真正的市民化[21]。最后，可以促使社區和社會組織進行合作，讓社會組織入駐社區，壯大社區原有的服務人員隊伍，提升社區服務團隊的專業化水平，為城郊農民中的特定人群提供更多的具有針對性的服務項目，幫助有特殊困難的城郊農民盡快完成市民化轉型。

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