民間資本參與城鎮化發展研究

李慶華

摘要：城鎮化是經濟發展的必然結果，是我國當前社會重要的經濟增長點，也是我國全面建成小康社會的重要途徑。隨著民間資本規模的迅速膨脹，新型城鎮化建設要堅持“市場主導、政府引導”的發展模式，發揮市場配置資源的作用，激活和規范民間資本參與城鎮化建設就有著重要的意義。本文從民間資本的特點出發，通過分析民間資本在城鎮化建設中面臨的問題，提出相應的對策建議。

Abstract： Urbanization is an inevitable result of economic development， an important economic growth point of our current society， and an important way to build a well-off society in an all-round way. With the rapid expansion of the scale of private capital， the construction of new urbanization should adhere to the "market-oriented， government-led" development model， and give full play to the role of market allocation of resources， so it is of great significance to activate and standardize the participation of private capital in the construction of urbanization. Based on the characteristics of private capital， this paper analyzes the problems faced by private capital in the construction of urbanization， and puts forward corresponding countermeasures and suggestions.

關鍵詞：民間資本；城鎮化；發展研究

Key words： private capital；urbanization；development research

中圖分類號：F291 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）12-0030-02

0 引言

城鎮化又稱為城市化，是指一個國家或者地區隨著生產力的發展、科技的進步和產業結構的調整，社會由以農業為主的社會向以非農業產業為主的現代城市型社會變化的歷史進程。城鎮化會帶動巨大的投資需求，但是由于地方政府的融資渠道在持續緊縮，嚴重依賴土地收入的財政陷入困境，債務融資渠道劇變，各種規范地方政府融資的政策文件密集出臺，造成地方政府的財力極其有限。而民間資本具有靈活性強和效率性高的優點，且民間投資在整個社會投資中已占63%，因此民間資本投資對城鎮化的建設具有巨大的促進作用。

1 我國民間資本的特點

1.1 民間資本投資渠道狹窄，來源日益復雜

民間資本規模究竟有多大一直是一個未解的問題，大都通過居民儲蓄存款余額進行估計。這一方面與我國傳統的生活方式有關，另一方面也暗示著我國的民間投資渠道相對比較狹窄，使得大量的資金只能進入到儲蓄獲息這一收益率最低的投資途徑。

同時，隨著經濟的發展，民間資本的來源也日趨復雜。在銀行資金被放出后，貸款人將其用于樓市、股市等領域進行投機。還有一些人群的灰色收入和非法資金通過各種方式進入到投資領域。這些資金具有隱匿性的特點，難以被控制和統計，造成了民間資本來源的復雜性。

1.2 民間資本對經濟貢獻大

自從國務院先后頒布《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》和《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》等文件以鼓勵民間資本的發展以來，民間資本無論是發展的速度還是對經濟發展的質量都有目共睹。根據全國工商聯的調查，民間資本對于我國GDP的貢獻超過了60%，企業數量占全國70%以上，85%以上的城鎮新增就業崗位、90%以上的農村轉移就業源于民營經濟。我國65%的技術創新、75%的專利和80%的新產品也是由民間資本實現的，民間資本已經成為了促進我國經濟發展的主要力量。

1.3 民間資本投資存在地區性差異

我國民間資本在投資上表現出明顯的地區性差異：一是民間資本的投資活動一般局限在某個區域之內；二是民間投資的產品或者服務主要是針對某一個區域，跨區域現象很少；三是民間投資的發展直接被當地經濟制約，并且反作用于當地經濟。由于這種地區性差異，民間資本就在各地形成了不同的區域發展模式。目前，我國民間資本的投資主要指向經濟發達的沿海省份，這主要是由于民間資本投資的逐利性決定的。經濟越發達，民間資本越雄厚，民間資本投資越積極，從而更加促進經濟的發展，形成一個良性的循環。

1.4 民間資本參與創業投資比重上升，但仍然弱小

隨著我國創業投資發展日趨成熟，以政府和國有控股企業為主導的投資逐漸下降，民間資本參與創業投資的規模逐漸上升。目前，我國的創業投資資金來源于政府資金、國有企業投資資金、上市及非上市公司資金和金融企業等，民間資本比重相對較少。因此，民間資本參與創業投資有巨大的上升空間。

2 我國民間資本參與城鎮化發展面臨的問題

2.1 現有的城鎮化投融資模式與引入民間資本之間的矛盾

我國大部分地區城鎮化投融資模式主要是土地財政和地方政府融資平臺的結合，這種模式使得地方政府在城鎮化過程中沒有動力吸納民間資本的進入。但是目前地方政府所依仗的城鎮化投融資模式正面臨著很嚴重的困境。一方面，財政部的數據顯示，地方財政收入中土地出讓收入占比高達44%。但與此同時，在人口結構老齡化加速和房價持續多年快速上漲的背景下，國內房地產市場進入調整期，會造成地方財政收入由于土地出讓金減少而總體減少，這一趨勢還有可能持續下去。因此有可能使得地方財政難以為繼。另一方面，地方政府通過融資平臺舉債的方式也不可持續。在2014年以前，地方政府通過地方債的方式為推進城鎮化籌措了大量的資金，但也增加了地方政府的債務風險，過度透支了政府信用，也受到市場和監管層的關注。這兩方面的共同作用導致了地方政府傳統的城鎮化投融資模式難以持續，急需新的融資渠道推進城鎮化。另外傳統的投融資模式又排斥民間資本的進入，民間資本的逐利性和在項目中所要求的話語權與地方政府官員的政績以及地位之間有著一定的矛盾，這就會阻礙民間資本參與城鎮化的建設。

2.2 民間資本投資城鎮化建設門檻過高，增加投資難度

民間資本參與城鎮化建設障礙較多，集中體現在很多領域的投資門檻過高，很多行業的壁壘并未消除，民營資本在很多領域仍面臨著政策性和體制性障礙。具體表現為政策實施細則模糊化、缺乏可操作性、門檻限制過高等方面，這樣就會在具體實踐中難以落實。而對于城鎮化建設中至關重要的公共領域，則是民間資本涉足最少。究其原因，首先，由于消費習慣的作用，消費者對于民間資本提供的公共產品抱有天然的不信任的態度，在情感上更傾向于政府或國有企業提供的公共產品，這就使得這些民間資本得不到相應的收益。其次，投資公共產品的產業需要大量的資金，而很多情況下單項的民間資本并沒有如此雄厚的實力。雖然民間資本可以通過捆綁的方式進入，但是隨之而來的又是交易成本的上升和效率的降低，增加再談判風險，無法發揮民間資本的優勢。再次，地方政府人為設置進入障礙，這些增加了民間資本的投資難度，影響了民間資本的投資動力。

2.3 民間資本的逐利性與城鎮化建設的矛盾

民間資本的本性是獲取利潤。在利益的驅使下，民間資本是本能地去尋求收益率最高的項目。但是在推進城鎮化建設的過程中，很多項目不是以盈利為目的，而是為公眾提供公共物品，增加社會福利，這就與民間資本的本性有著根本性的矛盾。收益率過低對民間資本的吸引力不足，收益率過高又違背地方政府提高效率、增加社會福利的初衷。同時，很多民間資本投資城鎮化項目的一個顯著特點是以產出控制取代了投入控制，這對質量的監管尤為重要。但是對這些項目進行質量監管存在相當的難度，難以評價民間資本所提供的產品或服務的質量。可以預期到的是，由于政府對質量擁有不完全信息，民間資本完全有動機通過降低服務質量削減成本，損害公眾利益。更進一步，不僅民間資本的逐利性可能會導致機會主義，而且在城鎮化建設中地方政府本身的投機心理使得只有在財政遇到問題時，才想起引入民間資本，缺乏長期性，這與意圖穩定獲利的民間資本的出發點是背道而馳的，削弱了民間資本的投資動機。

3 推進民間資本參與城鎮化發展的建議

3.1 推廣PPP模式應用

創新推進城鎮化建設投融資模式是解決現有的城鎮化投融資模式與引入民間資本之間的矛盾的根本所在，最重要的措施就是推廣PPP模式的應用。首先，在PPP模式下，通過與民間資本合作，有效地將以往排除在外的社會資金納入城鎮化建設中的統一部署上，發揮民間資本價值。項目融資也更多地由私人機構進行，抑制了地方政府增加預算、擴張債務的沖動，化解債務風險。因此，PPP模式可以有效地解決地方政府推進城鎮化建設資金不足的困境。其次，PPP項目依靠風險共擔、利益共享的合作伙伴關系，將雙方的利益統一起來可以使政府和民間資本雙方都能實現更高的經濟效率。最后，在PPP模式下，民間資本在運營管理和技術等方面的優勢也可以得到充分的發揮，總體風險狀況得到明顯改善。從整個社會來看，PPP模式的推廣可以降低社會資源配置扭曲，提高經濟效率。

3.2 破除民間資本投資壁壘

破除民間資本投資壁壘，降低投資門檻，激勵民間資本參與城鎮化。首先地方政府需要建立與完善民間資本參與城鎮化的政策體系。已有的“非公經濟36條”、“新36條”和其他引導政策起著提綱挈領的作用，但是為了提高民間資本參與城鎮化建設的有效性，地方政府應當根據上級法規和政策，因地制宜地制定本地區的實施細則，具體包括組織形式、價格規制、激勵機制、準入條件、運營監管和再談判機制等，細化政府的監管職能。其次，加速壟斷行業的開放，破除進入壁壘，引導政府資金逐步退出壟斷性領域，加快國有企業非主業資產的剝離重組，激發市場活力，通過拓寬民間資本的投資渠道推進經濟布局的戰略調整。再次，防范和清理民間資本參與城鎮化建設過程中面臨的“彈簧門”、“玻璃門”、“旋轉門”等隱形門檻，優化市場準入機制，規范審批程序，改善審批服務，取消各種不合理的和過時的附加條件和限制要求，推進民間資本與國有企業在土地、稅收、融資等方面公平化，改善投資環境。

3.3 構建利益一致性機制

應當承認民間資本是逐利的，在此基礎之上建立相應的機制，使得民間資本獲利與政府推進城鎮化的方向一致，從而解決逐利性與公益性的矛盾。首先，應當合理運用激勵機制和價格規制，防范逆向選擇和道德風險問題，堅持“市場主導、政府引導”的發展模式，在保障民間資本合法權益的基礎上激勵其提供高質量的產品或服務。其次，采用信號發送和信號甄別等方法建立相應的識別機制，篩選出信譽好、質量高、抗風險能力強、經營手段高超的民間資本，盡量避免低質量的民間資本參與城鎮化建設。再次，探索合理分配民間資本投資成本和風險的分擔機制，根據具體情況建立風險補償基金，免除其后顧之憂，使得民間資本成為城鎮化建設中可靠的資金來源。最后，引導民間資本參與到本地城鎮化中的產業發展，以實體產業作為激勵民間資本參與城鎮化建設的支撐，進一步降低民間資本的投資風險，提高收益率，促進城鎮化建設的順利進行。

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