土壤環境風險管控制度體系構建路徑

摘要：我國基本形成以“土十條”為核心政策，相關配套管理辦法、有關技術規范和標準等為基礎的土壤環境管理政策體系。但是，這種以行政法規和部門規章組成的土壤環境管理政策，法律約束力相對不足；土壤環境管理技術規范還不系統，全過程風險管控體系有待形成；土壤環境質量監測數據缺乏，使土壤污染防治的針對性不夠強。建議健全土壤環境監測體系，加強重點污染物和重點行業、區域的監測，整合相關部門信息資源，實現共享。

關鍵詞：土壤環境；風險；管理

1 概述

土壤是經濟社會可持續發展的物質基礎，關系人民群眾健康，關系美麗中國建設。土壤污染隱蔽性強，難遷移、難擴散、難稀釋，且污染效應具有滯后性、累積性等特點，因此，土壤一旦被污染，不僅對環境危害性大，而且治理與修復難度也很大。在吸收國內外經驗教訓的基礎上，我國確定了“預防為主、保護優先、風險管控”的土壤污染防控總體思路，以生態環境部等部門規章、技術規范、質量標準為基礎的政策體系。這個政策體系還在逐步完善過程之中。

2 土壤環境管理政策

2.1 《土壤污染防治行動計劃》及其評估考核規定

“十二五”期間，隨著產業結構調整深入推進大量工業企業關停并轉、破產或搬遷，原先的工業企業場地作為城市建設用地被開發利用，土壤環境保護開始得到重視，以規范工業企業場地再開發利用為主的土壤環境管理政策相繼出臺，如2012年環保部、工信部、國土資源部和住建部聯合印發《關于保障工業企業場地再開發利用環境安全的通知》（環發〔2012〕140號），2013年國務院辦公廳印發《近期土壤環境保護和綜合治理工作安排》（國辦發〔2013〕7號），2014年環保部印發《關于加強工業企業關停、搬遷及原址場地再開發利用過程中污染防治工作的通知》（環發[2014]66號）。

這些主要立足于規范工業企業場地再開發利用，對被污染場地的排查、合理規劃土地用途、嚴控土地流轉、開展環境風險評估和治理修復等提出了具體要求。“十三五”以來，土壤環境管理政策進一步完善。2016年國務院發布的《土壤污染防治行動計劃》（以下簡稱“土十條”），是中國土壤環境管理的頂層設計，是今后一段時期土壤環境保護的行動綱領。“土十條”堅持問題導向，以農用地和建設用地為重點，確定“預防為主、保護優先、風險管控”的土壤污染防控思路，提出堅守農產品質量和人居環境安全的土壤環境質量底線，對農用地和建設用地土壤環境風險管控和治理修復提出了具體要求。

3 土壤環境安全與風險預警

3.1 土壤環境污染的危害

土壤是自然環境的重要組成部分之一，更是生態系統中不可或缺的因素，而且其與大氣和水域等各個環節都存在著能量交換關系。2014年由環保部和國土資源部聯合發布的《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，我國土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤污染較重，耕地土壤環境質量堪憂，工礦業廢棄地土壤環境問題突出。

3.2 土壤環境預警的重要性

土壤環境是人類賴以生存與發展的重要基礎，土壤環境的質量對人類的長遠發展至關重要。同時土壤還是整個自然生態系統中的重要環節之一，一旦該環節遭受破壞，必然會對整個系統造成連鎖反應。凡事預則立，不預則廢，對于土壤環境風險管理必然要強化事前管理也即土壤環境風險的預警。通過建立相應的預警管理措施，及時收集土壤環境風險遭受破壞的信息，并通過信息的篩查和分析以及時發出警報，便于相關人員對之進行針對性的處理，進而起到事前監督管理的作用。

4 構建土壤環境風險管控制度體系的路徑

4.1 完善土壤污染防治法律法規建設

在起草“土壤污染防治法”過程中，將預防為主、保護優先、風險管控的思想全面貫徹到立法原則、章節設置和具體條款中。全面落實《污染地塊土壤環境管理辦法（試行）》，在《農用地土壤環境管理辦法》《工礦用地土壤環境管理辦法》等基礎之上進一步的強化土壤風險環境管理意識。

4.2 建立土壤環境信息化管理平臺

我國幅員遼闊，土壤環境遭受風險的概率較高，尤其是依靠傳統的管理方法，難以起到有效的治理，因此結合科技發展的成果，采用信息化技術是強化管理的重要措施。一方面，通過土壤詳查和監測網建設，系統掌握風險情況和管控重點。圍繞高風險區域、行業、污染物，布設調查點位、確定調查精度、明確調查方法，使調查結果能夠為開展土壤環境風險評價、等級劃分和風險管控方案制定提供科學依據；另一方面，通過明確農用耕地、企業用地、商業用地等不同性質的土壤制定相應的管理制度的基礎之上，建立全國土壤環境風險管理信息平臺，實現信息的共享和資源的高效利用。各地區可將監測到的信息及時上傳到信息平臺，便于相關單位進行查閱，既可學習相關的管理經驗又可以起到出謀劃策的作用，還可以為相關單位的土壤環節風險管理起到警示和提醒作用。

4.3 研發土壤環境風險管控模型與方法

從發達國家經驗來看，土壤環境風險識別、評價、分級、預測、管控措施效果評估和費效分析等，均需要一整套的技術方法和量化評估模型。在土壤環境風險識別與評價環節，需要建立污染物來源解析、擴散遷移模擬、影響范圍識別、農產品超標與人體健康危害評價、生態環境損害評估等技術方法。在土壤環境風險等級劃分管理層面上，應結合當地的具體情況建立土壤環境污染篩選模型并據此建立風險評價等級指標，進而確定相應的等級。在土壤環境風險預測層面上，需要結合所獲取到的相應的數據以預估風險發展的具體情況和發展形勢。最后，結合上述所獲取的相關數據，以針對性地強化土壤環境風險管理。

4.4 完善法律和政策法規

除了《土壤污染防治法》需要及時頒布實施外，還需要國家或地方出臺土壤環境管理配套實施辦法。《污染地塊土壤環境管理辦法（試行）》依據環保部門職責，對污染地塊（包括疑似污染地塊）的管理程序加以規范，對污染地塊的環境調查與風險評估、風險管控、治理與修復等，土地使用權人、造成土壤污染責任人、專業機構及第三方機構的責任，以及環保部門監管責任等，都予以明確。但在實踐中，污染地塊的收儲、流轉、再開發利用等，涉及到環保、國土、規劃、建設、經信等多個部門。因此，省級層面應該建立健全相關部門聯動監管機制，對污染地塊實行閉環管理。目前一些省已經出臺了具體辦法。

4.5 加快風險管控體系建設

中國土壤環境風險管控工作處于起步階段。國家層面的相關要求主要體現在“土十條”、《污染地塊土壤環境管理辦法（試行）》以及新頒布實施的土壤環境質量標準上，但指導實踐應用的技術規范還很不夠，涉及土壤環境風險管控的法律法規、評價方法和標準、風險管控技術、管控效果評價體系處于相對滯后狀態[1]，風險管控體系還沒有建立起來。因此，除了要從制度層面繼續完善外，也要建立健全土壤污染風險管控配套體系，解決實施過程中可操作性不強的問題。

5 結語

土壤環境是人類生存與發展的重要基礎而且是必要要素，土壤環境遭受破壞必然會反噬人類，強化土壤環境風險管理勢在必行。政府要從市場管理的角度，加強管理力度，建立并完善相應的管理及懲罰制度；企業要強化社會責任意識，不可因個人私利而損害社會乃至子孫后代的利益；同時，群眾要參與其中，共同為土壤環境的管理貢獻力量。

參考文獻

[1]羅麗.論土壤環境的保護、改善與風險防控[J].北京理工大學學報（社會科學版），2015（6）：124-128.

[2]陸軍，馬薇.農用地土壤環境分類管理研究[J].環境保護科學，2016，42（4）：6-10.

作者簡介：鄒明潔，1985年8月16日，女，漢族，江蘇無錫，本科，助理工程師，環境咨詢方向。

（作者單位：江蘇錫澄環境科學研究院有限公司）